§ 3. Организационно-правовые основы возбуждения полицией дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ

Возбуждение дел об административных правонарушениях было и продолжает оставаться объектом пристального внимания ученых-администрати- вистов1, что обеспечило широкое освещение вопросов, связанных с этим правовым феноменом, в научной литературе.

Возбуждение дел об административных правонарушениях рассматривается учеными с различных точек зрения: как правовой (административно-процессуальный) институт, процессуальное решение, правоприменительный акт, юридический факт и т.д. Для решения задач настоящего диссертационного исследования предпочтительным является рассмотрение возбуждения дела об административном правонарушении как стадии производства по применению административной ответственности (производства по делам об административных правонаруше-

1 Филоненко И. О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2003; Азарова Н. В. Возбуждение дела об административном правонарушении в области дорожного движения : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Пивчен- ко Ю. В. Возбуждение дела об административном правонарушении : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005; Зуев Б. Р. Возбуждение дела об административном правонарушении : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Молчанов П. В. Возбуждение дела об административном правонарушении в области дорожного движения : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008 и др.

ниях). На наш взгляд, именно в этом контексте представляется возможным наиболее подробно проанализировать правовую и организационную составляющие деятельности полиции, осуществляемой в рамках реализации механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом.

Под возбуждением дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в настоящей работе будет пониматься совокупность взаимосвязанных процессуальных и организационных действий, а также материально-технических операций, реализуемых уполномоченными на то сотрудниками полиции и направленных на обеспечение всестороннего, полного и своевременного разрешения дела.

Сегодня среди ученых, исследующих стадию возбуждения дела, отсутствует единое мнение как о количестве и названиях входящих в ее структуру элементов (этапах), так и об их содержании, нет единства и в определении того, какой из них является первоначальным, а какой завершает рассматриваемую стадию.

Так, А.О. Дрозд и В.А. Кудин в качестве первоначального называют этап выявления факта правонарушения, или получения информации о совершенном правонарушении, указывают, что за ним следует предварительная проверка полученной информации и завершается стадия возбуждения дела процессуальным оформлением полученных материалов, принятием решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и составлением соответствующего процессуального документа[159]. При этом вне поля зрения оказался такой важный элемент возбуждения дела, как направление (передача) протокола для рассмотрения уполномоченному на то судье, в орган или должностному лицу. В.В. Головко в качестве первого этапа определяет обнаружение или получение и последующую регистрацию информации1, аналогичную позицию занимает Ю.В. Пивченко. С таким подходом категорически не соглашается Н.Н. Цуканов, считающий, что данная деятельность правоприменителя не является частью производства по делам об административных правонарушениях[160] [161]. Разделяя точку зрения Н.Н. Цуканова, отметим, что, обеспечивая применение административной ответственности за неуплату административного штрафа, полиция выявляет, проверяет и регистрирует информацию о правонарушении в ходе реализации надзорной функции или функции исполнения административных наказаний, а не при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, выявление административных правонарушений хотя и связано с возбуждением дела, но не является составной частью рассматриваемой стадии. Юридически значимым действием, завершающим описываемую составную часть производства по делам об административных правонарушениях, является, на наш взгляд, направление протокола и иных материалов дела судье, в орган или должностному лицу, уполномоченному его рассматривать.

Таким образом, стадия возбуждения дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, может быть условно разделена на следующие этапы.

1. Этап предварительного анализа ситуации, состоящий в оценке информации, полученной в ходе осуществления надзорной деятельности или реализации функции исполнения административного наказания, на предмет установления обстоятельств, имеющих значение для выбора способа реагирования на возникшую ситуацию в конкретных условиях. Этап предварительного анализа ситуации начинается с установления наличия (отсутствия) повода к возбуждению дела и оценки сведений, указывающих на наличие события административного правонарушения на предмет их достаточности. Традиционно под поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях понимается предусмотренный законом источник, из которого уполномоченные органы государства или должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении1. Согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ установление наличия повода в совокупности с достаточными данными, указывающими на наличие события административного правонарушения, является одним из главных условий, необходимых для принятия решения о возбуждении дела. Отсутствие таких данных есть обстоятельство, исключающее производство по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ), и требует в определенных законом случаях вынесения определения об отказе в его возбуждении.

Здесь следует отметить, что в научной литературе продолжается дискуссия о необходимости реагирования уполномоченных органов государственной власти (в том числе органов внутренних дел) на каждый случай обнаружения признаков административного правонарушения, а также спор о формах такого реагирования. Например, А.С. Дугенец считает, что «установленный факт совершения противоправного действия, за которое предусмотрена административная ответственность, подлежит официальному документированию. Компетентные должностные лица обязаны составить в соответствии со ст. 28.2 КоАП России протокол об административном правонарушении» . Н.Н. Цуканов, основываясь на сравнительно-правовом анализе действия принципа публичности в производстве по делам об административных правонарушениях и уголовном процессе, приходит к выводу о том, что, несмотря на очевидную ориентированность ведомственного нормотворчества на необходимость безусловного возбуждения дела о каждом выявленном административном правонарушении, такие полномочия полиции «должны ею применяться не во всех случаях выявления административных правонарушений, а лишь тогда, когда это необходимо в целях эффективного решения сто- [162] [163] ящих перед полицией задач»1. Исключением, по мнению автора, могут являться случаи, когда, во-первых, имеют место нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, во-вторых, когда полицейское реагирование на факты совершения административных правонарушений в форме возбуждения дела прямо предусмотрено КоАП РФ . К подобного рода исключениям в силу правила возбуждения дел об административных правонарушениях, закрепленного в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, относятся и дела, связанные с неуплатой административного штрафа в срок, установленный законом.

С одной стороны, такой подход законодателя, выглядит вполне обоснованным. Очевидно, что оставление фактов неуплаты административного штрафа без полицейского внимания и надлежащего правового реагирования может повлечь подрыв авторитета власти в глазах граждан и способствовать формированию или усилению у них пренебрежительного отношения к исполнению возложенных государством обязанностей. Кроме того, установление обязанности реагировать на каждый факт неуплаты административного штрафа позволяет скорректировать направленность полицейской активности, исключив возможность ее (активности) проявления исключительно в «беспроблемных» ситуациях, когда возбуждение дела требуется не в силу обстоятельств совершения противоправного деяния и особенностей личности де- ликвента, а тогда, когда отсутствует необходимость приложения дополнительных усилий со стороны правоприменителя. Очевидно, что гораздо проще возбудить дело об административном правонарушении в отношении гражданина, однократно не уплатившего административный штраф, но уже доставленного в ОВД, нежели целенаправленно проводить мероприятия по установлению местонахождения злостного неплательщика. Вместе с тем действующая редакция ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, устанавливающая правила воз- [164] [165] буждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, вступает в серьезные противоречия с общим порядком возбуждения дел об административных правонарушениях, закрепленным в главе 28 КоАП РФ.

Согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ дела данной категории подлежат возбуждению в случаях отсутствия у должностного лица федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, или у уполномоченного лица коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, а также у судебного пристава-исполнителя (по делам об административных правонарушениях, рассмотренных судьями) документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах по истечении шестидесяти дней со дня вступления постановления о назначении административного штрафа в законную силу. Таким образом, исходя из указанных положений закона и вопреки правилу, закрепленному в ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, проверка сведений, указывающих на наличие события административного правонарушения, на предмет их достаточности не требуется. Думается, что указанное выше обстоятельство является одной из причин принятия должностными лицами органов внутренних дел необоснованных решений о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении лиц, фактически уплативших административный штраф.

В этих условиях выглядит целесообразным в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ слова: «составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 настоящего Кодекса, в отношении лица, не уплатившего административный штраф» заменить словами: «принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, в соответствии с требованиями статьи 28.1 настоящего Кодекса».

Еще одним вопросом, требующим разрешения на этапе предварительного анализа ситуации стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является установление наличия (отсутствия) обстоятельств, исключающих производство по делу. Как известно, общие основания для принятия указанного решения закреплены в ч. 1, 2 ст. 24.5 КоАП РФ. Так, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события или состава административного правонарушения, в случае издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, или отмены закона, установившего административную ответственность за данное правонарушение, при истечении срока давности привлечения к административной ответственности, при наличии по одному и тому же факту неуплаты административного штрафа постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в случае смерти физического лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Наряду с этим в п. 1 примечания к ст. 20.25 КоАП РФ установлены случаи, требующие принятия решения о прекращении производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, на стадии возбуждения дела. Так, если иностранный гражданин или лицо без гражданства своевременно не уплатило административный штраф, назначенный им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, оно к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, не привлекается. Учитывая, что в силу требований ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, могут рассматриваться только в присутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу, и, вероятнее всего, иностранный гражданин или лицо без гражданства к моменту поступления материалов для рассмотрения покинет пределы территории России, вопрос о прекращении дела на основании п. 1 примечания к ст. 20.25 КоАП РФ должен быть решен до направления материалов дела для рассмотрения, то есть на стадии возбуждения дела. Анализ положений КоАП РФ позволяет сделать вывод, что при применении данного основания использование общего порядка прекращения дела, и в частности вынесение предусмотренного в ч. 1.1. ст. 29.9 КоАП РФ постановления, невозможно. Специальный порядок прекращения производства по указанному основанию КоАП РФ также не установлен.

В связи с изложенным для целей применения п. 1 примечания к ст. 20.25 КоАП РФ выглядит целесообразным закрепление в КоАП РФ специальной нормы, для чего ст. 24.5 КоАП РФ необходимо дополнить частью 3 следующего содержания: «3. В случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства своевременно не уплатили административный штраф, который был назначен им одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению».

Еще одним вопросом, требующим разрешения на этапе предварительного анализа ситуации, является наличие у конкретного сотрудника полиции полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Решающее значение при установлении таких полномочий имеет соответствие занимаемой должности сотрудника требованиям нормативноправовых актов, устанавливающих должностную компетенцию, а также места прохождения службы и места совершения административного правонарушения с положениями законодательства о территориальной компетенции.

Должностная компетенция представляет собой установленный круг дел об административных правонарушениях, по которым сотрудники, замещающие конкретные должности полиции, уполномочены осуществлять производство. Права должностных лиц органов власти по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (неуплата административного штрафа в срок), закреплены в ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ. Таким правом, исходя из п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, наделены должностные лица органов, вынесших на основании полномочий, закрепленных в ст. 23.2-23.71 Кодекса, постановление о назначении административного штрафа, к их числу относятся и сотрудники органов внутренних дел.

Заметим, что перечень конкретных должностей, замещение которых дает право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, согласно ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ подлежит закреплению нормативными актами уполномоченных органов. Однако на субъектов административной юрисдикции, указанных в ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, данное правило не распространяется. Таким образом, правом составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, наделен неопределенный круг должностных лиц органов внутренних дел. Данный подход законодателя, на наш взгляд, небезупречен.

Во-первых, очевидно, что административно-юрисдикционная деятельность требует наличия определенного уровня квалификации субъекта правоприменения. Однако, исходя из установленного законом дозволения, составить протокол за неуплату административного штрафа вправе любой сотрудник органа внутренних дел вне зависимости от занимаемой должности, включая должностных лиц, не имеющих отношения к названному виду правоприменительной деятельности. В силу того, что право составления протокола представляет соответствующему должностному лицу широкий круг полномочий по применению мер административного принуждения, создается

возможность необоснованного ограничения прав граждан и юридических лиц.

Во-вторых, в связи с отсутствием необходимой правовой регламентации рассматриваемого вопроса в органах внутренних дел предпринимаются попытки урегулирования внутриведомственного разграничения полномочий должностных лиц путем реализации отдельных организационных мер. Такая ситуация не может способствовать обеспечению единообразного применения различными территориальными подразделениями Министерства внутренних дел административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом.

Следует отметить, что вопрос о должностной компетенции сотрудников некоторых органов власти при применении административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, неоднократно становился предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации[166], что косвенно подтверждает актуальность этой проблематики.

Исходя из изложенного, в целях совершенствования административноделиктного законодательства, а также обеспечения достаточной степени конкретизации властных предписаний в области законодательного установления полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, на наш взгляд, выглядит целесообразным абзац первый ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3, а также пунктом 12 части 5 настоящей статьи устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством».

2. Основным предназначением рабочего этапа стадии возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является принятие уполномоченным должностным лицом процессуального решения о начале производства по делу об административном правонарушении (возбуждении дела). Указанное решение принимается лицами, уполномоченными на составление протоколов об административных правонарушениях, исходя из результатов, полученных на этапе предварительного анализа ситуации.

Исчерпывающий перечень форм возбуждения дел об административных правонарушениях установлен в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, могут быть возбуждены путем составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ), либо путем составления протокола об административном правонарушении (п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

Анализ правоприменительной практики деятельности органов внутренних дел позволяет сделать вывод, что из всего многообразия принудительных мер процессуального обеспечения при возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, фактически реализуются лишь доставление и административное задержание.

Согласно ст. 27.2 КоАП РФ доставление - принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным.

Следует отметить, что ст. 27.2 КоАП РФ не охватывает случаи принудительного препровождения лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, к судье или в орган, уполномоченные на рассмотрение дела, а равно доставление лица, которому назначено административное наказание в виде административного ареста, либо уклоняющегося от отбывания административного ареста, в соответствующее учреждение органа внутренних дел. Подобные меры принуждения имеют иную нормативно-правовую основу и не относятся к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Исходя из положений ст. 27.3-27.6 КоАП РФ под административным задержанием следует понимать применяемую в исключительных случаях уполномоченными на то лицами меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, представляющую собой кратковременное ограничение свободы физического лица путем его содержания в специально охраняемом помещении органа, уполномоченного осуществлять административное задержание, либо в специальном учреждении органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Цели применения административного задержания определены в ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, их перечень является исчерпывающим. Так, административное задержание может быть применено, в случаях, если это необходимо: а) для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении; б) для исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Применение административного задержания для достижения иных целей недопустимо. Вместе с тем отдельные авторы говорят о наличии противоречий между положениями ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ и ст. 27.1 КоАП РФ (в части, касающейся целей применения административного задержания): «целями мер по обеспечению производства по делу об административном правонарушении являются также пресечение административного правонарушения, установление личности нарушителя»[167]. На наш взгляд, здесь отсутствует какое-либо противоречие. Не вызывает сомнения, что правоприменитель обладает комплексом полномочий на совершение с задержанным лицом целого ряда как собственно процессуальных действий, так и различных материально-технических операций, обусловленных спецификой правоохранительной деятельности и (или) производства по делам об административных правонарушениях (например, принимать меры к установлению личности задержанного, осуществлять его дактилоскопирование, проверку по учетам в целях выявления повторности совершения правонарушений, заполнять протокол об административном правонарушении и т.д.). При этом совершение этих действий ни при каких обстоятельствах не может выступать самоцелью ограничения права физического лица на свободу и личную неприкосновенность.

Согласно положениям ч. 1 ст. 27.4 КоАП РФ в протоколе об административном задержании, кроме прочего, должны быть указаны мотивы применения данной меры административного принуждения, их отсутствие может повлечь признание административного задержания незаконным1. Однако анализ дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, свидетельствует о том, что, как правило, правоприменители идут на прямое нарушение закона, не указывая в протоколе об административном задержании названных сведений. Думается, что в основе этого лежит отсутствие в КоАП РФ даже примерного перечня обстоятельств, которые могут выступать в качестве мотивов для применения этой меры обеспечения производства.

Важно отметить, что вопрос о мотивах административного задержания крайне слабо разработан и в науке административного права. Наряду с этим в отечественной литературе подробно изучена смежная проблематика - вопросы, касающиеся мотивов задержания подозреваемых в совершении преступлений . Основываясь на этих работах и анализе положений КоАП РФ, мы [168] [169] приходим к выводу, что под мотивами административного задержания следует понимать субъективные побуждения должностного лица, уполномоченного на применение данной принудительной меры, возникающие на основе надлежащим образом зафиксированных фактов объективной действительности и обосновывающие необходимость ее применения как единственновозможный способ обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении и (или) исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

К мотивам административного задержания лиц, совершивших административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, на наш взгляд, могут быть отнесены обоснованные опасения, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не явится по вызову судьи или органа, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении, и (или) совершит иные действия, препятствующие своевременному рассмотрению дела, либо не явится для отбывания административного наказания в виде административного ареста.

Одним из вопросов, возникающих при принятии решения о правомерности административного задержания, является отнесение конкретных условий, в которых осуществляется возбуждение дела, к категории исключительных. Необходимость его разрешения продиктована общим правилом применения административного задержания, закрепленным в ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ.

По смыслу закона при решении задач производства по делу об административном правонарушении ограничение прав и свобод человека и гражданина должно осуществляться в минимально достаточном объеме. Иными словами, при наличии возможности без применения административного задержания установить обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, составить протокол об административном правонарушении, рассмотреть дело, исполнить постановление о назначении административного наказания и т.п. осуществлять данную меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении нельзя. При этом под исключительным (неординарным, нетипичным) случаем следует понимать случай, который выходит за рамки указанных типизированных нормативных стандартов[170].

Отнесение того или иного случая к категории исключительных входит в область правового усмотрения должностного лица, применяющего административное задержание, и должно, на наш взгляд, предопределяться следующими обстоятельствами:

1) неординарностью личности гражданина, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, например, если по имеющимся подтвержденным данным гражданин обладает ярко выраженным безответственно-пренебрежительным отношением к нормам и правилам, установленным в обществе (лицо неоднократно игнорировало законные требования государственно-властных субъектов, ранее предпринимало попытки уклониться от обязанностей, возложенных на него в связи с привлечением к административной или уголовной ответственности и т.п.);

2) атипичностью места, времени, обстановки либо иных условий осуществления производства по делу об административном правонарушении (действия должностного лица в условиях специального административного правового режима чрезвычайного положения, во время чрезвычайной ситуации и т.д.).

Учитывая, что в санкции нормы, устанавливающей административную ответственность за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, предусмотрено административное наказание в виде административного ареста, при наличии нормативно установленных условий доставленное в связи с совершением данного административного правонарушения лицо может быть подвергнуто административному задержанию сроком до 48 часов.

Еще одной формой возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является составление протокола об административном правонарушении. Не вызывает сомнений, что данный процессуальный документ имеет ключевое значение как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и в производстве по делу в целом. Протокол выполняет функцию итогового документа стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а также является источником доказательств по делу.

Согласно ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно либо не позднее двух суток с момента выявления правонарушения в случае необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении. При этом в правоприменительной практике органов внутренних дел, связанной с возбуждением дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, возникают ситуации, когда составление протокола в указанные сроки осложняется проблемами установления местонахождения лица, не уплатившего административный штраф, необходимостью его вызова для участия в составлении рассматриваемого процессуального документа и (или) обеспечения его явки для составления протокола об административном правонарушении).

Наряду с этим предложение некоторых авторов о необходимости увеличения сроков для составления протокола об административных правонарушениях[171] применительно к делам, возбуждаемым по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, выглядит неактуальным. Данный тезис подтверждается результатами изучения дел об административных правонарушениях рассматриваемой категории: так, протоколы об административных правонарушениях в подавляющем большинстве случаев составляются в день, когда сотрудник документально оформляет факт выявления административного правонарушения (см. приложение А).

Содержание протокола об административном правонарушении урегулировано ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ. Следует отметить, что эта норма установила перечень сведений, подлежащих обязательному отражению в указанном процессуальном документе, однако перечень остается открытым. Так, при составлении протокола об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, кроме прочего, должны найти отражение сведения, прямо не предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, но необходимые для правильного разрешения дела.

Однако анализ содержания протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, позволяет сделать вывод, что зачастую подобные сведения не находят отражения в характеризуемом процессуальном акте. Так, ни в одном из проанализированных нами протоколов нет сведений о наличии (отсутствии) обстоятельств, исключающих применение в отношении привлекаемого к ответственности лица наказания в виде административного ареста. Лишь в 49% от общего числа проанализированных дел об административных правонарушениях содержатся сведения о дате вынесения постановления о назначении административного штрафа, в 43,9% дел - о номере постановления о назначении административного штрафа, в 15,3% дел - о должностном лице ОВД (органе), которое вынесло постановление о назначении административного штрафа, в 77,5% дел - о сумме назначенного и неуплаченного лицом административного штрафа, в 6,1% - о дате истечения срока уплаты административного штрафа, лишь в 2% имеются сведения о том, что документ, свидетельствующий об уплате административного штрафа, в ОВД не поступал, в 2% - о том, что отсрочка и рассрочка исполнения административного штрафа лицу не предоставлялись.

Указанные недостатки могут быть восполнены путем приобщения соответствующих документов к материалам дела, однако, к сожалению, это не всегда реализуется в правоприменительной деятельности. Например, в 52% из изученных нами дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, не было материалов, подтверждающих отсутствие документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа. В остальных 48% использовались различные подходы при оформлении данного юридического факта, в частности, в 60% случаев сотрудники оформляют рапорт об обнаружении признаков административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в 34,3% в дело подшиваются различного рода распечатки из автоматизированных информационно - поисковых систем и автоматизированных банков данных либо справки о результатах проверки по этим учетам. Интересно заметить, что к 5,7% изученных дел приобщены квитанции об уплате административного штрафа после истечения установленного для этого срока.

Исходя из изложенного в протоколе об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, и иных материалах дела, должны найти отражение следующие сведения и обстоятельства:

1) подтверждающие (отражающие) наличие события и состава административного правонарушения: а) момент вступления постановления о наложении штрафа в законную силу; б) истечение шестидесятидневного срока, предназначенного для добровольной уплаты административного штрафа; в) наличие в постановлении о назначении административного штрафа информации о получателе штрафа, необходимой в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа, в соответствии с требованиями п. 1.1. ст. 29.10. КоАП РФ;

г) предупреждение лица, подвергнутого административному наказанию в виде административного штрафа, о последствиях его неуплаты в установленный ч. 1 ст. 32.2. КоАП срок; д) отсутствие в материалах дела документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа и сведений в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах. При этом выглядит допустимым использование материалов, полученных с применением автоматизированных банков данных, содержащих информацию об отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, заверенных в установленном порядке соответствующим должностным лицом, и отражение таких сведений в рапорте сотрудника, ответственного за реализацию функции исполнения административных наказаний в виде административного штрафа;

2) сведения, характеризующие личность привлекаемого к административной ответственности лица. Здесь немаловажное значение имеют: объяснение самого правонарушителя о причине неуплаты штрафа в срок, объяснения свидетелей, содержащие сведения, характеризующие отношение лица, к нормам и правилам, установленным в законе. Кроме того, сведения о ранее совершенных лицом, привлекаемым к административной ответственности, правонарушениях, посягающих на установленный порядок управления и иных правонарушениях;

3) сведения об имущественном положении лица, привлекаемого к административной ответственности;

4) виновность лица в совершении административного правонарушения;

5) обстоятельство, отягчающее административную ответственность, в качестве которого может выступать лишь повторное в течение года совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ;

6) обстоятельства, смягчающие административную ответственность: а) раскаяние лица, совершившего правонарушение; б) добровольное возмещение причиненного ущерба (уплата административного штрафа после истечения установленного для этого срока); в) совершение правонарушения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; г) совершение правонарушения несовершеннолетними; д) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетних детей, и т.д.;

7) обстоятельства, исключающие применение конкретного вида административного наказания, предусмотренного в санкции ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

3. Заключительный этап состоит в направлении протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, уполномоченному на рассмотрение данного дела субъекту. Деятельность полиции на этом этапе в целом осуществляется в общем порядке. Учитывая, что по результатам рассмотрения дел о таких административных правонарушениях может быть принято решение о назначении в качестве административного наказания административного ареста, наиболее значимыми особенностями являются направление протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, мировому судье немедленно после его составления (ч. 2 ст. 28.8. КоАП РФ) и обеспечение личного присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу (25.1 КоАП РФ).

Таким образом, оценка роли и места полиции в механизме применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, позволяет сформулировать следующие выводы:

1) в рамках реализации рассматриваемого механизма полиция играет вспомогательную роль, связанную с выявлением фактов неуплаты административных штрафов и возбуждением дел о соответствующих административных правонарушениях. Однако целевое предназначение полиции, ее нормативно-правовое и материально-техническое обеспечение, а также организационные особенности предполагают необходимость расширения участия полиции в реализации указанного механизма;

2) имеющийся в распоряжении правоприменителя правовой инструментарий, обеспечивающий доведение постановления о назначении административного наказания до сведения заинтересованных лиц, своевременное получение сведений о реализации судьями (судами) стадии пересмотра не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, получение документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, идентификацию платежей и т.д., недостаточен для эффективного осуществления деятельности по выявлению административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст.20.25 КоАП РФ, и требует нормативного уточнения;

3) повышение эффективности деятельности полиции на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, связано с необходимостью внесения ряда корректив в административно-процессуальное законодательство и организацию деятельности органов внутренних дел.

<< | >>
Источник: Жильцов Андрей Владимирович. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕУПЛАТУ АДМИНИСТРАТИВНОГО ШТРАФА В СРОК, УСТАНОВЛЕННЫЙ ЗАКОНОМ, И РОЛЬ ПОЛИЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЕЕ ПРИМЕНЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Организационно-правовые основы возбуждения полицией дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ:

  1. § 2. Понятие и основания административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -