§1. Понятие и виды правотворчества, соотношение с правообразованием
Происходящие перемены в России не могли обойти стороной правотворческие процессы. Правотворчество — одно из важнейших направлений государственной деятельности, оно является необходимым процессом для организации государственного управления обществом, для регулирования общественных отношений.
Правотворчество — это особая юридическая деятельность государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, а в случае референдума всего народа направленная на издание, изменение или отмену нормативно-правовых актов.
Нормативные правовые акты являются результатом особого рода деятельности — правотворчества.
Под правотворчеством в отечественной юридической науке понимают деятельность государственных органов, должностных лиц, а в случае референдума — всего народа по созданию, изменению или отмене нормативных актов. В работах ученых-правоведов, занимающихся проблемами правотворчества, общим является признание правотворчества, прежде всего, государственной деятельностью.
Как отмечают авторы одного из современных учебников, правовое нормотворчество — «это, в принципе и главным образом, государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон». О том, что «правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру», пишет В. К. Бабаев, замечая далее: «она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями». А. С. Пиголкин также указывает, что «правотворчество, в какой бы форме оно ни осуществлялось, есть деятельность государства, форма государственного руководства обществом. Государство в лице своих органов создает основную массу правовых норм. Если же таковые создаются какими-либо иными структурами, помимо государственных, то их правотворческие полномочия определяются государством».
Правотворчество — составная часть правообразования. В отечественной юридической науке достаточно прочно и обоснованно устоялось мнение о том, что правотворчество является заключительным, деятельностным этапом правообразования. Правообразование рассматривается как длительный процесс формирования правовых норм, происходящий при взаимодействии «субъективных и объективных факторов общественного развития, обусловливающих право». Сначала право формируется естественно исторически, до и независимо от деятельности законодателя. Процесс правообразования начинается с возникновения объективно обусловленной потребности в юридическом регулировании общественных отношений. Эта потребность осознается субъектом правотворчества, и возникает общее представление о юридическом предписании, которое необходимо создать. Завершается процесс образования юридических норм разработкой и изданием различных нормативных актов, являющихся формой норм права. Последний этап формирования права называется правотворчеством.
Основная классификация проводится в зависимости от субъектов правотворчества и обычно различают следующие виды правотворчества.
Субъектами правотворческой деятельности являются: народ, государственные органы, должностные лица, местное самоуправление (представительные и исполнительные органы, а также население самоуправляющихся территорий).
1. Непосредственное правотворчество народа.
Демократия означает, что власть не только формально принадлежит народу, но и полностью им осуществляется в различных формах. В правотворческой сфере это проявляется в том, что народ может либо непосредственно принять тот или иной закон, либо передать это право представительным органам власти.
Участие народа в подготовке, обсуждении, принятии нормативных актов «гарантирует заинтересованность в содержании принимаемых актов» и «следовательно, благоприятным образом отражается на оптимизации всего процесса создания решений». В этом смысле наиболее оптимальной формой принятия правотворческого решения является референдум, который гарантирует «обязательность мнения большинства для государственных органов и всех граждан».
Конституция РФ, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов предусматривают возможность проведения на соответствующей территории референдума, в том числе по вопросам принятия важнейших нормативных правовых актов.
В РФ референдум является выражением того, что источником государственной власти выступает народ (ст. 3 Конституции РФ). По сути, всенародное голосование (референдум) в РФ является наиболее ярким проявлением демократизма в нормотворчестве. Однако, как показывает практика правотворчества, эта форма принятия правотворческих решений не получила в РФ широкого распространения. Возможно, позже, в условиях политической и экономической стабильности, референдум получит развитие в РФ. Правовые же основания проведения референдумов в России и ее регионах имеются, и поэтому можно с полным основанием констатировать: важным субъектом правового нормотворчества является население РФ.
Однако, референдум — это достаточное дорогостоящее мероприятие, и поэтому его проведение не может быть частым. В этой связи наиболее экономически выгодной и в организационном плане удобной формой является правотворческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
2. Правотворчество государственных органов.
Поэтому в России нормотворческими субъектами, прежде всего, являются государственные органы, на которые ложится весь груз ответственности за принимаемые решения. Субъектами нормотворчества в РФ являются те органы, которые наделены соответствующими полномочиями Конституцией РФ, учредительными и иными законодательными актами субъектов РФ. Это, в первую очередь, представительные (законодательные) органы РФ и ее субъектов, которые специально созданы на основе принципа разделения властей для осуществления нормотворческой деятельности. Их основная функция заключается в принятии законов (законотворчестве). Нормотворческими субъектами России являются и исполнительные органы, однако для них это не является основной функцией.
В отличие от законодательных органов они реализуют свои нормотворческие полномочия только в связи с необходимостью осуществления исполнительно-распорядительных функций повседневного управления делами государства.3. Правотворчество должностных лиц.
В теории правотворчества его субъектами называются также должностные лица. В федеральном и региональном законодательствах должностное лицо определено недостаточно четко. На уровне Российской Федерации существует Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года. В отдельных субъектах РФ изданы нормативные акты, регламентирующие аналогичные вопросы на их уровне. Принимать правовые решения могут не только государственные служащие, но и руководители негосударственных организаций (хозяйственных, коммерческих, творческих), полномочия которых вытекают из трудового, гражданского, финансового и других отраслей законодательства.
Реализуя свои полномочия, руководители негосударственных организаций издают и локальные акты нормативного содержания, носящие признаки государственного решения. Поэтому, на наш взгляд, понятие должностного лица должно включать государственных служащих и руководителей.
Пока правотворческая практика не выработала достаточно четкого универсального определения понятия «должностное лицо», находится в поиске и юридическая наука. В. К. Бабаев предлагает считать должностным лицом гражданина, занимающего «определенную должность в органах государственной власти, управления либо в негосударственной организации, наделенного правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию». Применяя это определение к субъектам правотворчества, следует отметить, что должностными лицами являются не только депутаты, министры, руководители управлений и отделов государственных и негосударственных организаций, но и следователи, судьи, руководители туристических групп и другие лица.
Однако не все из названных лиц вправе принимать нормативные акты.
Некоторые из них, такие, как депутаты, могут реализовывать это право лишь коллегиально, то есть, участвуя в работе представительного органа. Таким образом, не всякое должностное лицо является субъектом правотворчества. К последним можно причислить только граждан, занимающих руководящие должности в государственных и негосударственных организациях, имеющих правомочие принимать акты нормативного содержания в соответствии со своим статусом.Субъектами правового нормотворчества России являются государственные должностные лица — министры, руководители структурных подразделений правительств (администраций), руководители иных ведомств, государственных предприятий, учреждений, а также руководители негосударственных предприятий и организаций.
4. Правотворчество органов местного самоуправления.
Современную систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нельзя представить без актов местного самоуправления. Такими правовыми актами являются акты органов местного самоуправления, решения, принимаемые на референдумах, собраниях граждан самоуправляющейся территории. Это значит, что представительные и исполнительные органы местного самоуправления, население самоуправляющихся территорий в регионах России являются самостоятельными субъектами правового нормотворчества. Сложившаяся практика деятельности местного самоуправления показывает, что население чаще участвует в принятии конкретных решений социального и экономического развития территории, а не в утверждении нормативных актов. Правовые акты нормативного содержания большей частью издаются органами местного самоуправления — представительными и исполнительными.
При этом правовые акты по наиболее важным вопросам местного самоуправления принимаются представительными органами, «которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории».
Акты нормативного содержания исполнительных органов местного самоуправления играют вспомогательную роль, они издаются с целью осуществления этими органами функции организации управления на уровне самоуправляющейся территории на основе правовых актов представительных органов.В зависимости от названных субъектов правового нормотворчества можно выделить его следующие виды, которые имеют место в РФ:
1. Непосредственное нормотворчество населения — граждан РФ, обладающих избирательным правом.
2. Нормотворчество государственных органов РФ — представительных (законодательных) и исполнительных структур, обладающих соответствующей компетенцией;
3. Нормотворчество должностных лиц — граждан РФ, занимающих руководящие посты в государственных и негосударственных органах и организациях, которые имеют нормотворческие полномочия;
4. Нормотворчество органов местного самоуправления и населения самоуправляющейся территории (города, района, сельского поселения) в установленных федеральным и региональным законодательством рамках.
Целью и, соответственно, результатом правотворчества является издание нормативных правовых актов, содержащих правотворческие решения, удовлетворяющие интересы и потребности граждан, общества и государства. Достижение этого результата во многом зависит от того, как построена модель правотворческого процесса, которая находит свое выражение в соответствующих нормативных актах. В этом проявляется своеобразие правотворческого процесса — правотворческая процедура имеет целью создание нормативных актов, направленных на регламентацию общественных отношений, и в то же время эта деятельность сама урегулирована нормами права. Из этого можно сделать вывод о том, что правотворчество является профессиональной юридической деятельностью.
Под профессиональной юридической деятельностью В. Н. Карташов понимает «объективированную в официальных актах, опосредованную правом, интеллектуально-волевую, управленческую, производственнотрудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общих задач и функций (создание законов, отправление правосудия, визирование фактов и т. п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов».
Таким образом, к основным признакам правотворчества необходимо отнести следующие:
1. Заключительный этап процесса правообразования;
2. Главным образом государственная деятельность;
3. Юридическая деятельность;
4. Она направлена на издание, изменение или отмену нормативноправовых предписаний;
5. Осуществляется компетентными субъектами.