Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел

В данном случае вид государственной гражданской службы обусловлен правовым статусом МВД России, которому свойственны полномочия федерального органа исполнительной власти и осуществляющего функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел^[122]. В тоже время, под федеральной государственной гражданской службой согласно Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»^{[123] [124] [125], надлежит понимать профессиональную служебную деятельность отдельного гражданина России в должности федеральной государственной гражданской службы. Такие должности в системе органов внутренних дел учреждены для исполнения и обеспечения исполнения задач и функций Министерства внутренних дел, его территориальных подразделений.}

Принятие Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ» и указанные выше факторы обусловили необходимость разработки и принятия основополагающих федеральных законов: «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[126].

Научным коллективом, во главе с Н.П.

Нормативные положения данного Федерального закона действуют как в отношении сотрудников полиции, так и сотрудников внутренней службы и следователей. Более того, в современных условиях комплекс средств правовой регламентации социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел выведен на уровень федерального закона, который предусматривает регулирование всех аспектов прохождения службы в органах внутренних дел - от денежного довольствия и пенсионного обеспечения, до медицинского обслуживания сотрудников и социальных гарантий для их семей. В ходе подготовки Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел... .» и при дальнейшем его дополнении во внимание был принят особый характер службы в органах внутренних дел, ее повышенный риск и особый режим.

Наряду с четко поставленной целью - престиж профессии, укрепление материального и морального уровня сотрудника органов внутренних дел, в содержание Федерального закона заложена антикоррупционная составляющая, основной смысл которой в том, что достойное денежное содержание должно способствовать привлечению на службу в органы внутренних дел высококвалифицированных кадров и сохранению того служебного потенциала, которым обладают сотрудники со значительным служебным стажем.

Одновременно с появлением Федерального закона «О службе в органах внутренних дел... .» к существенному обновлению правовых основ данного вида государственной службы, привели усилия Президента России. Как было отмечено в научной работе В.Н. Бутылина, А.С. Дугенца и Ф.П. Васильева: «В сущности, Президент страны поставил все точки над «і», т. е. разрешил проблемные в течение длительного времени вопросы определения места и роли органов внутренних дел РФ»^{[129] [130] [131]. В условиях реформирования Министерства внутренних дел России Президент внес существенные изменения в нормативно-правовое регулирование деятельности Министерства, путем утверждения ряда президентских указов: № 699, 21.12.2016 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» ; № 250, 01.03.2011 «Вопросы организации полиции» ; № 1377, 14.10.2012 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации»[132]; № 1575, 22.11.2012 «Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации»[133] и др. В указанных административных нормативно-правовых актах определены не только взаимоотношения сотрудников органов внутренних дел и населения, но и порядок их службы. Значимость разработки и утверждения такого года решений, со стороны Президента Российской Федерации подтверждает Указ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»[134], которым установлен порядок перевода сотрудников органов госнаркоконтроля и федеральных государственных гражданских служащих упраздненных - ФМС России и ФСКН России на службу в МВД России.}

Учитывая, что Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определена предельно систематизированная и качественная совокупность административноправовых норм, регламентирующих служебные правоотношения между сотрудниками органов внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, на наш взгляд есть все основания определить исключительный приоритет Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в регулировании вопросов о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.

Эффективность принятых в период с 2011 года Федеральных законов и подзаконных актов, регламентирующих службу сотрудников органов внутренних дел оценить довольно сложно так как Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» сохраняются предпосылки для регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел. Основываясь на комплексном анализе существующих коллизий, необходимо отметить высокую значимость результатов судебной практики, их значение особенно велико при обновлении нормативного материала, которое, как правило, сопровождается серьезными затруднениями по точному и единообразному пониманию и реализации воли законодателя. Например, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. № 1590-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Сычевой Н.Л. на нарушение ее конституционных прав пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации». Конституционный Суд РФ, изучив представленные материалы, не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению.

Нарушение своих прав заявительница усмотрела в том, что п. 9 части 3 статьи 82 Федерального закона устанавливает для сотрудника органов внутренних дел, совершившего проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел, увольнение из органов внутренних дел в качестве единственно возможной меры дисциплинарной ответственности, не позволяя руководителю (начальнику) налагать на такого сотрудника иные дисциплинарные взыскания, а потому противоречит статьям 19 и 55 Конституции Российской Федерации^[135].

Конституционный Суд неоднократно указывал, что служба в органах внутренних дел является особым видом государственной службы, направлена на реализацию публичных интересов, что предопределяет наличие у сотрудников, проходящих службу в этих органах, специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности.

Не менее значимым в русле данного исследования следует считать Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. № 357-О «О проверке конституционности части 3 статьи 30 и части 7 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел», в котором суд указал, что ч. 3 ст. 30 Закона содержит лишь общие положения о порядке замещения вышестоящих должностей в органах внутренних дел и не исключает возможности перевода сотрудника, должность которого подлежит сокращению, на вышестоящую должность и соответственно, не должно рассматриваться как нарушающая конституционные права сотрудников органов внутренних дел^{[136] [137] [138].}

В качестве примеров автором, также были изучены: Решение Верховного Суда РФ от 27.03.2017 № АКПИ17-46 , Определение Верховного Суда РФ от 31.10.2016 № 16-КГ16-37 . Применение правоположений судебной практики в сфере нашего исследования обусловлено, прежде всего тем, что в процессе применения абстрактных административно-правовых норм в реальных жизненных ситуациях суды вынуждены толковать и конкретизировать их. В итоге формируются более конкретные правила. Как отмечает профессор Труфанов М.Е.: «Нормы административного права устанавливают меру поведения, а судебная практика накапливает конкретные формы поведения в границах этой нормы»^[139].

Что же касается внутриведомственной нормативно-правовой регламентации службы в органах внутренних дел, то его основной целью выступает формирование правового поля прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Систематизация приказов Министра внутренних дел Российской Федерации, регламентирующих государственную службу нуждается в соответствующем методологическом подходе. Типичным, для тематических диссертационных исследований является деление нормативных правовых актов на общие и специальные. Например, авторский подход к классификации нормативных правовых актов, регламентирующих службу органов внутренних дел, представленный в исследованиях И.В. Буянова отражает: «нормативные правовые акты, которые наряду с вопросами, относящимися к службе в органах внутренних дел, регулируют и другие вопросы государственной и общественной жизни и нормативные правовые акты, специально посвященные регулированию вопросов, входящих в компетенцию органов внутренних дел»^{[140] [141].}

По нашему мнению, динамика и множественность внутриведомственных нормативных правовых актов МВД России, требует выделения таких классификационных критериев, по средствам которых можно было бы получить реальное представление о правовом поле прохождения службы в органах внутренних дел. С целью избежание тяжеловесности классификации, когда она становиться сложно воспринимаемой, попытаемся интегрировать известные этапы прохождения государственной службы в критерии классификации внутриведомственных нормативных правовых актов Министерства внутренних дел, касающихся службы в данном ведомстве.

Опираясь на авторитетное исследование процесса прохождения государственной службы, проведенное в диссертации Н.А. Суслова , позволим себе взять за классификационною основу, пять этапов: поступление на службу; присвоение специального звания; перемещение, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; аттестация; прекращение службы.

Для первого этапа - «поступление на службу», наиболее характерными являются: Приказ МВД России от 18.07.2014 № 595, в котором

регламентированы некоторые вопросы поступления граждан России на службу в органы внутренних дел и утверждена Инструкция о порядке отбора граждан России и приема документов для поступления на службу в органы внутренних дел^{[142] [143] [144], а также Приказ МВД России от18.05.2012 № 522, утвердивший Порядок оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство , Приказ МВД России от 19.01.2012 № 34, определяющий примерную форму контракта о прохождении службы в органах внутренних дел , Приказ МВД России от 28.04.2014 № 381, утвердивший правила ведения централизованного учета персональных данных сотрудников органов внутренних дел, граждан России, поступающих на службу в органы внутренних дел[145]. Кроме того, поступление на службу может быть реализовано путем участия в конкурсе на замещение вакантной должности в органах внутренних дел, который проводится в соответствии с Приказом МВД России от 29.03.2013 № 174 «Об утверждении Порядка и условий проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел Российской Федерации и Перечня должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса»[146].}

Второй этап - «присвоение специального звания» преимущественно, характеризуется действием Приказа МВД России от 09.01.2013 г. № 3 «Об утверждении Порядка присвоения очередных специальных званий, соответствующих должностям среднего и старшего начальствующего состава, до подполковника полиции, подполковника внутренней службы, подполковника юстиции включительно, а также первых и очередных специальных званий, соответствующих должностям рядового состава и младшего начальствующего состава»^{[147] [148].}

На третьем этапе, предполагающем перемещение, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, служебные отношения регламентированы Приказом МВД России от 10.01.2012 № 1, утверждающим порядок присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел , а так же Приказом МВД России от 30.11.2012 № 1065, в части регламентирующей вопросы назначения на должности в системе органов внутренних дел. Существенной частью внесенных в закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменений стало право сотрудника на профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку, гарантирующих любому сотруднику возможность стать полноправным участником новой системы профессиональной подготовки в органах внутренних дел. Право на повышение профессионального уровня сотрудника регламентировано также Приказом МВД России от 14.05.2015 № 385, определяющим организацию

подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел^{[149] [150] [151].}

Не менее значим Приказ МВД России 07.08.2003 № 610, в котором утверждено Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях МВД России .

Четвертый этап, связанный, в своем содержании с прохождением аттестации, характеризуется применением Приказа МВД России от 14.03.2012 № 170, которым определен порядок проведения аттестации

3

сотрудников органов внутренних дел .

На завершающем этапе, прекращения службы, преимущественно реализуются положения Приказа МВД России от 30.11.2012 № 1065, регламентирующего вопросы увольнения со службы сотрудников органов внутренних дел и порядок представления сотрудников органов внутренних дел к увольнению со службы и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта о прохождении службы в органах внутренних дел и исключением из реестра сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации^[152].

Анализ внутриведомственного нормативного правового регулирования службы в органах внутренних дел позволил выделить ряд приказов, которые носят общий характер и предполагают применение в любом из выше названных условных этапов. Так например, Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденная Приказом МВД России от 14.12.1999 № 1038^[153] применяется до сегодняшнего времени в части не противоречащей Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел...». Такой же характер имеет Приказ от 13.08.2012 № 782, предоставляющий сотруднику органов внутренних дел право на ознакомление с отзывом о его служебной деятельности и право на проведение по его заявлению служебной проверки, а также обратиться к вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицам, в вышестоящие органы или в суд для защиты своих прав и законных интересов, либо для разрешения споров связанных с прохождением службы в органах внутренних дел^[154].

Отдельно, хотелось бы отметить Приказ МВД России от 31.01.2013 № 65, которым утвержден порядок обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел^[155]. В рамках расширения своей универсальности он охватил служебные отношения, ранее регламентируемые отдельными приказами, определявшими выплату подъемного пособия и суточных при переезде сотрудников к новому месту службы, а также порядок проведения выплат компенсаций и оказания материальной помощи сотрудникам органов внутренних дел.

Для того чтобы утверждать, что в результате проведения поэтапной реформы в системе МВД России образована новая и детальная нормативноправовая база, по мнению автора, необходимо еще раз обратиться к определению государственной службы сотрудников органов внутренних дел, которое было представлено в завершении параграфа 1.1. настоявшего исследования. Так как «государственная служба» это в принципе деятельность граждан России по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, то есть деятельность по реализации публичных функций, оптимальной формой для которой сегодня становится административные регламенты. Они активно внедряются в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти различного уровня, в этом плане органы внутренних дел не являются исключением.

Значимость административных регламентов органов исполнительной власти Козлова Л.С. и Садовская Т. Д. обосновывают тем, что: «они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной управленческих отношений - гражданами и невластными организациями»^{[156] [157]. То есть, административные регламенты являются по юридической природе нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти, а их содержанию свойственна управленческая процедура.}

Таким образом, административным регламентом представлен

административно-правовой акт, в котором, по мнению Н.В. Сухаревой: «детально закреплена последовательность реализации позитивной

управленческой процедуры и доминирующим аспектом в формировании таких процессуальных норм является «ведомственный подход» . А.И. Стахов, по указанному поводу отмечает, что: «по своей природе административный регламент - это нормативный административно-правовой акт, который определяет административные процедуры, обеспечивающие осуществление функции федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан^{[158] [159]. Другими словами, это административнопроцессуальный нормативно-правовой акт.}

К настоящему времени в системе МВД России действует около двух десятков административных регламентов по выполнению основных задач министерства². Соответственно, институт административных регламентов в службе органов внутренних дел можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности.

В условиях длящейся административной реформы, в спектр которой, в качестве самостоятельной цели включено повышение легитимности государственной службы в целом и сотрудников внутренних дел, в частности, формирование концептуального подхода к административным регламентам становится высоко значимой задачей.

Критериально-обоснованный анализ нормативно-правовой базы регулирования служебных отношений в органах внутренних дел указывает на расширение и универсализацию их подзаконного административноправового регулирования. Подобное состояние предполагает взвешенный и научно обоснованный комплекс материально-правовых и регламентных (процессуальных) источников, способствующих формированию качественных административно-правовых процедур прохождения службы в органах внутренних дел.

В качестве выводов по данной главе следует отметить следующее.

1. Совпадение отдельных признаков военной службы и службы в органах внутренних обусловлено такими едиными принципами построения и функционирования системы государственной службы, как единоначалие, особые условия службы, сопряженные с риском для жизни и здоровья и т. п. Г осударственная же гражданская служба органично вписывается в содержание службы в органах внутренних дел, но при этом принципиально остается самостоятельным видом федеральной службы.

2. Исследование признаков, наиболее характерных для государственной службы в органах внутренних дел позволило автору, под иным углом обратить внимание на определение службы в органах внутренних дел, представленное в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Первую проблему образует имплементированная из Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации», содержательная связка терминов «служба - это служебная деятельность». Наличие такой тавтологической формы может быть преодолено только путем исключения из определения слова «служебная» и в результате служба в органах внутренних дел, будет представлена как «профессиональная деятельность граждан Российской Федерации».

3. Опираясь на общее правило, согласно которому юридические нормы должны быть максимально ясными, четкими и конкретными, автор считает возможным формулировать диспозицию определения государственной службы в органах внутренних дел, не через должности, а в проекции профессиональной деятельности к задачам и полномочиям МВД России. Цели и задачи, поставленные перед МВД России, обуславливают характерные особенности самой службы.

Представленные научно обоснованные аргументы, позволяют под государственной службой в органах внутренних дел понимать: «Особый вид государственной службы граждан Российской Федерации, обладающих специальным званием и осуществляющих профессиональную деятельность по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, определенных законодательством Российской Федерации».

4. Следует констатировать, что для служебного права нет необходимости в обретении статуса интегративной части системы отраслей и институтов российского права, которая бы характеризовалась особым методом воздействия на служебные правоотношения. Нет смысла подстраивать служебное право под теоретические стандарты, формирующие признаки самостоятельной отрасли права.

5. Служебные отношения в органах внутренних дел, возникшие на основе приказа о назначении на должность, то есть правоотношения, предшествующие поступлению на службу, нахождению на службе в органах внутренних дел и ее прекращению, - это публично-правовые отношения, охваченные предметом административного законодательства. Такие отношения сохраняют тенденциозную связь с трудовыми правоотношениями. Как указано в части 2 ст. 3 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...», к ним трудовое законодательство может применяться в части, не урегулированной специальным законодательством о государственной службе.

Специфика административно-правового регулирования

профессиональной служебной деятельности обоснована интеграцией публичных и частноправовых начал путем расширения коммуникационной сферы. Нет смысла утверждать о каких-либо преимуществах трудового или административно-правового подхода к регулированию службы в органах внутренних дел. Такая ситуация в будущем должна обрести диалектическое единство правовых основ и концептуальных подходов для всех видов государственной службы.

6. Наряду с представленным выше видением тенденций совершенствования института государственной службы в органах внутренних дел, следует отметить, что признаками тенденциозности обладают также следующие направления:

создание необходимых условий для «профессиональных лифтов», стимулирующих служебный рост и личную инициативу сотрудников органов внутренних дел;

гарантированная ротация кадров, их вертикальная и горизонтальная мобильность с предпочтением мобильности внутри подразделения как условия обмена опытом, лучшего стимулирования сотрудников, совершенствования координации в деятельности аппарата управления органом внутренних дел;

доработка нормативов кадрового обеспечения органов внутренних дел с учетом фактической нагрузки по каждому направлению служебной деятельности;

адаптация системы комплектования должностей среднего и старшего начальствующего состава преимущественно за счет выпускников образовательных учреждений МВД России;

обеспечение, в образовательных учреждениях системы МВД России, интенсивного поиска средств, методик, технологических приемов в образовательном процессе, ориентированного на подготовку сотрудника, способного служить в непростых современных условиях;

творческое использование зарубежного опыта в подготовке кадров и организация международной кооперации в области научных исследований.

7. Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определена предельно систематизированная и качественная совокупность административно-правовых норм, регламентирующих служебные правоотношения между сотрудниками органов внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Автор считает, что есть все основания определить исключительный приоритет Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в регулировании вопросов о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.

8. Критериально-обоснованный анализ нормативно-правовой базы регулирования служебных отношений в органах внутренних дел указывает на расширение и универсализацию их подзаконного административноправового регулирования. Подобное состояние предполагает взвешенный и научно обоснованный комплекс материально-правовых и регламентных (процессуальных) источников, способствующих формированию качественных административно-правовых процедур прохождения службы в органах внутренних дел.