§4 Явление наднациональности в деятельности международных экономических организаций.
По вопросу о природе явления наднациональности высказывались различные, в том числе и диаметрально противоположные позиции. Так, например, К.А. Бекяшев высказал точку зрения об отсутствии наднациональной компетенции у международных организаций и указал, что: «Любая международная межправительственная организация (даже ООН) - всего лишь вторичный субъект международного права и не может ни в коей мере конкурировать с государствами, а тем более управлять или командовать ими»51. Приведенная точка зрения представляется не совсем верной, поскольку, как будет показано ниже, явление наднациональности не только характерно для целого ряда международных организаций и, в первую очередь, организаций экономической компетенции, но и нашло свое закрепление в их учредительных актах.
Действительно, международные организации являются вторичным по отношению к государствам субъектом международного права, однако, обладают собственной волей, в формировании которой активно участвуют государства-члены организации. Учитывая существующее de facto, а в ряде случаев и закрепленное de jure, неравенство государств в международных экономических отношениях, развитые экономические государства могут в значительно большей степени влиять на формирование воли международных экономических организаций, особенно, если в таких организациях, при принятии решений, используется принцип взвешенного голосования. Таким образом, организация обретает наднациональную компетенцию.Многие ученые пытались сформулировать определение наднациональности, что в современных условиях представляется особенно актуальным, поскольку нормативное определение отсутствует. Экономический Суд СНГ в Консультативном заключении (№ 01-1/2-98 от 28 июня 1998г.) указал: «...полномочия органов Содружества не являются наднациональными. Эта характеристика не имеет нормативно-правовой определенности, т.к. понятие «наднациональность» не определено в международно-правовых актах»52. Т.Н. Нешатаева рассматривает наднациональность как элемент компетенции международной организации, то есть, как совокупность правомочий53. Той же позиции придерживается и А.С. Фещенко, указывая, что «Наднациональность - совокупность полномочий, которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имею приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции государств-членов»54. С указанным определением не согласился М.А. Королев, по мнению которого, «Предложенную формулировку ... необходимо дополнить упоминанием о конфедерации, без которого может сложиться впечатление, что наднациональность свойственна лишь международным организациям»55, а, кроме того, «Наднациональность, таким образом, - это явление...»56. В.М. Шумилов высказал точку зрения, согласно которой: «Наднациональность выступает как СПОСОБ единообразного регулирования определенной области жизни государств, заключивших между собой с этой целыо соответствующее соглашение»57.
Западными учеными также были высказаны различные концепции о правовой природе наднациональности. Ф. Шарпф отмечал, что «наднациональность помимо прочего», - является великолепной системой ведения переговоров между национальными правительствами»58, в тоже время указывает, что наднациональность используется для решения проблем, которые государство не может решить самостоятельно, проводя аналогию между наднациональными международными институтами и демократическим правительством государства. Д. Вейлер считает, что «наднациональность не ведет к объединению» государств, но приводит их кля
новому, более высокому, уровню сплоченности . А. Сомек предложил концепцию, согласно которой, наднациональность выступает средством преодоления различий национальных правовых систем с целью более тесного объединения государств59. Определение наднациональности данное В.М. Шумиловым представляется наиболее верным, поскольку, по нашему мнению, одновременно является наиболее широким из всех приведенных, так как в некотором смысле охватывает все прочие, и, в силу этого, отражает специфику наднациональности наиболее полно.
Однако, очевидно, что наднациональность невозможна без субъекта наднациональной власти. В отсутствие властных полномочий в отношении государств у какого-либо лица, говорить о наднациональности не приходится. В настоящее время такими лицами, как правило, выступают международные организации. То есть, приобретая наднациональные черты, такие организации изменяются и приобретают иной характер, поскольку перестают быль только объединением суверенных государств, но становится источником власти, источником регулирования внутренних вопросов государств. Лишь отчасти можно согласиться с мнением Е.А. Шибаевой, высказанным в 1992 году, о том, что: «Придание международным организациям элементов наднациональности автоматически не связно с изменением их юридической природы как межгосударственных организаций»'0. История развития и практика Европейских Сообществ убедительно доказывают, что наличие значительного числа наднациональных элементов в деятельности организации, конечно не автоматически, но, в конечном счете, приводит к изменению юридической природы организации и превращению ее в интеграционное образование.
В сфере международных экономических отношений такую властную функцию выполняют именно наднациональные международные экономические организации, к числу которых можно отнести организации группы Мирового Банка и ВТО, а также ряд других.
Как справедливо указала Т.Н. Нешатаева, «Международные экономические проблемы в широком контексте, безусловно, принадлежали к разряду глобальных и требовали особых механизмов регулирования. Последние конкретизировались в международных организациях наднационального типа»60. Более того, А.А. Моисеев пишет: «Термин «наднациональность» в современном его значении появился в международно-правовой литературе и практике в связи с созданием и деятельностью Европейского экономического сообщества (ЕЭС)»61. Следует отметить, что ЕЭС являлось по своей природе именно международной экономической организацией. Как уже было указано, скорость эволюции международных экономических организаций значительно выше, чем прочих. Этим объясняется сложившаяся в настоящее время ситуация, выражающаяся в наличии наднациональности в деятельности значительно большего числа международных экономических организаций, чем иных специальных организаций. По сути, наднациональные международные экономические организации являются в настоящее время определяющим институтом международных экономических отношений.В связи с тем, что единого понятия наднациональности наука международного права до настоящего времени не выработала, дискуссионным также представляется вопрос о признаках указанного явления. Здесь господствующей является концепция, согласно которой к признакам указанного явления относятся:
Право на вмешательство международной организации в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства, согласно его
конституции;
Полномочия организации на создание, в целях регулирования этих вопросов, правил, обязательных для государств членов, и механизмов контроля и принуждения к соблюдению этих правил; Полномочия по созданию указанных правил и контролю за их соблюдением возлагаются на чиновников международной организации, выступающих в личном качестве либо на представительные органы наднациональных организаций, где решения принимаются большинством голосов путем пропорционального голосования;
Полномочия организации своими решениями обязывать и управомочивать физических и юридических лиц государств-членов.
В той или иной форме такая концепция высказывалась А.Н.
Талалаевым , Т.Н. Нешатаевой , В.М. Шумиловым , Е.А. Шибаевой , М.А. Королевым62 и рядом других ученых. М.А. Королев дополнил приведенный перечень, таким признаком как автоматическое включение внутреннего права наднациональной организации во внутригосударственное право государств-членов63.По нашему мнению, к числу признаков наднациональности, в первую очередь, относится такой, как наличие у международной организации властных полномочий в отношении государств-членов, причем эти властные полномочия ограничены только сферой деятельности организации и правом государства на выход из организации. Остальные, указанные выше, признаки только дополняют и раскрывают сформулированный. В отсутствие властных полномочий у организации по отношению к государствам-членам нельзя говорить о наднациональности, а в случае, если такая наднациональность становиться неограниченной, - государства-члены утрачивают суверенитет и перестают быть государствами.
Вопрос о соотношения суверенитета государств и наднациональности международных организаций также является дискуссионным, но поскольку он прямо не относится к теме нашего исследования, укажем лишь, что, по нашему мнению, справедливым является утверждение Ю.М. Колосова о том, что путем участия в организациях, наделенных наднациональными полномочиями, государства не только не претерпевают умаления своего суверенитета, но «приобретают право расширять сферу своих действий далеко за пределы территориального верховенства»64.
В контексте настоящего исследования интересным представляется вопрос о наднациональности международных экономических организаций. Рассмотрим положения учредительных документов таких универсальных организаций как МВФ, МБРР и ВТО.
О наднациональном характере МВФ и МБРР много и часто высказывались и российские, и зарубежные исследователи. Более того, степень наднациональности Банка и Фонда, настолько высока, что обе эти организации, при предоставлении кредитов, ставят перед суверенными государствами хозяйственно-политические требования, что в современном мире формально не вправе делать ни правительства-кредиторы, ни
коммерческие банки65.
Наднациональность указанных организаций определяется следующими положениями их учредительных документов.
Согласно ст. IV разд. 3 (в) Статей Соглашения МВФ Фонд «осуществляет строгий контроль за политикой государств-членов в области валютных курсов и принимает специальные принципы, которыми руководствуются все государства-члены в отношении этой политики», ст. VIII Р.З (а) предусматривает, что «ни одно государство - член не налагает ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения Фондом», кроме того, согласно ст.VIII разд.5, «Фонд может требовать от государств - членов предоставления ему такой информации, которую он считает необходимой для ведения его дел», также в соответствии с п. "с" разд.5. ст. XII, - все решения Фонда принимаются большинством поданных голосов, если конкретно не оговорено иное66.Согласно п. b разд. 3 Статей соглашения МБРР, «решения по всем рассматриваемым Банком вопросам принимаются большинством поданных голосов», кроме того, согласно п. а разд. 3 CT.V и разд. 2 ст. VI количество голосов государства-члена в Совете управляющих Банка зависит от количества принадлежащих ему акций Банка67, то есть используется принцип взвешенного голосования.
В Соглашении о создании ВТО также закреплены положения, определяющие некоторую степень наднациональности указанной организации. Так ст. 9 и ст. 10 Соглашения о создании ВТО содержат положения, согласно которым, ряд важных решений, а также поправки к указанному соглашению и ГАТТ-1994, за исключением некоторых положений, могут быть приняты квалифицированным большинством членов. Кроме того, п.4 ст. 16 Соглашения о создании ВТО предусматривает, что «Каждый член Организации должен обеспечить соответствие своих законов, внутренних правил и административных процедур обязательствам,
О*
предусмотренным Соглашениями» . В контексте возможности изменения Соглашений (ГАТТ-1994) квалифицированным большинством Конференции Министров, не исключена возможность вмешательства ВТО во внутренние вопросы государств-членов без их согласия.
Проанализировав учредительные документы и практику рассматриваемых организаций, мы приходим к выводу, что практически все наиболее крупные и авторитетные международные экономические организации в большей или меньшей степени являются наднациональными.
Так, например, прослеживая процесс развития Всемирной торговой организации, К. Столенберг и его соавторы указывают, что «ВТО действует как наднациональный правотворческий и правоприменительный орган»68. Степень наднациональности региональных экономических организаций, целью которых является усиление интеграции государствами-участниками, еще выше, и, более того, в настоящее время степень их наднациональности настолько высока, что некоторые из них утратили черты международных организаций и представляют собой интеграционные объединения, с признаками федерализма. К числу примеров таких объединений можно отнести и Европейский Союз (ЕС) и Южный общий рынок (МЕРКОСУР), в перспективе таким объединением может стать и Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС).
Учитывая изложенное, можно предположить, что в будущем, степень наднациональности международных экономических организаций универсального характера будет увеличиваться, а степень наднациональности некоторых региональных международных экономических организаций увеличится настолько, что приведет к утрате ими черт организаций и возникновению на их основе новых образований. Остается надеяться, что не оправдается прогноз В.М. Шумилова, писавшего, «наднациональная функция права и трансграничное право - это переходные этапы на пути создания мирового права, когда МП (международное право) становится внутренним правом «мирового государства»69.