§1. Понятие и содержание международно-правового механизма, регулирующего трудовую миграцию
Положения международных стандартов определяют особое место трудящегося-мигранта в системе международно-правовых отношений, выдвигают реализацию его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве.
Развитие этого тезиса должно быть подкреплено наличием действенных механизмов для свободного передвижения и выбора места пребывания и работы.Данная гарантированность - своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни54. В этой связи необходимо создавать новые и совершенствовать существующие механизмы правового характера против злоупотребления властью. Реализация прав трудящегося-мигранта неотделима от всего комплекса его взаимоотношений с властными структурами и в полной мере возможна лишь в контексте принципов правового государства, развивающихся и дополняющих друг друга. Эти принципы распространяются на реализацию всей системы правоотношений трудящихся-мигрантов.
Необходимо сказать, что в структуре деятельности любого государственного органа вопросы обеспечения реализации прав трудящихся- мигрантов занимают значительное место, поскольку это его важная обязанность. Но решение данных вопросов не является основным содержанием деятельности большинства органов, а подчинено реализации главных задач, стоящих перед государственными органами, и выступает в качестве одного из основных условий, способствующих их нормальному функционированию и достижению поставленных целей.
Вместе с тем особая важность обеспечения законности, основных прав и свобод трудящегося-мигранта диктует необходимость создания межгосударственных правоохранительных органов, непосредственно специализирующихся на осуществлении указанных задач.
Все государственные органы, участвующие в непосредственной реализации прав трудящихся-мигрантов на свободу передвижения и выбора места работы, образуя систему, в рамках которой осуществляется специализация их деятельности с учетом поставленных перед ними конкретных задач, в той или иной степени реагируют на любые противоправные деяния и на основе законности принимают эффективные меры по устранению причин, способствующих их совершению.
Необходимо отметить, что роль отдельных правоохранительных органов различных государств в решении вопросов реализации прав и свобод трудящимися-мигрантами далеко не одинакова.
Это объясняется различием функций, компетенции, ведомственной принадлежности, форм, методов, условий работы, а также сил и средств, которыми эти органы располагают. Анализ названных факторов позволяет сделать вывод о том, что основную нагрузку в реализации права гражданами на свободу передвигаться, выбирать место работы несут миграционные службы того или иного государства.Деятельность миграционных служб строго регламентирована соответствующими правовыми документами, неукоснительное следование которым является важной гарантией выполнения возложенных на них задач в сфере обеспечения стабильности и порядка. В основе правового регулирования компетенции миграционных, да и других служб лежат принципиальные требования норм международного права и законы того или иного государства.
Они тесно взаимодействуют между собой, специализируются на решении конкретных задач. Это позволяет избежать возможного дублирования. Дополняя друг друга, миграционные службы образуют стройную систему, выступающую ядром организованного обеспечения реализации прав и свобод трудящихся-мигрантов.
Следует отметить, что в функции государственных органов входят охрана и защита прав и свобод трудящихся-мигрантов, оказание помощи в их реализации. Эти действия они обязаны выполнять как по собственной инициативе, так и по требованию мигранта, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту нарушенных основных прав и свобод.
В сочетании с международными принципами, средствами, процедурами, формами и методами деятельности, предназначенными для реализации прав и свобод трудящегося-мигранта, система государственных органов образует международно-правовой механизм, который имеет свои особенности. Во-первых, само по себе наделение тех или иных органов власти соответствующей компетенцией вовсе не означает, что права и свободы трудящихся-мигрантов как бы автоматически претворяются в жизнь. Во-вторых, для этого необходимо предусмотренное законами функционирование всех правоохранительных систем и, естественно, в первую очередь государственных, а также активность самих трудящихся- мигрантов и наличие международных универсальных и региональных документов.
Международно-правовой механизм - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях организм, за которым закреплены не только соответствующие полномочия, но и процедурно-правовые средства осуществления охраны прав и свобод.
Думается, что механизм реализации основных прав и свобод трудящихся- мигрантов раскрывается через систему международно-правовых норм, правомерную деятельность субъектов и характерные связи между ними; общие и специальные гарантии и иные формы, методы, способы, условия и средства их осуществления в соответствии с установленными законом процедурами и действующими нормами и принципами международного права, раскрывающими его содержание.Кроме того, говоря о международно-правовом механизме, следует обратиться к нему, взятому не в статике, а в динамике. Сущность механизма выражается в движении. Иначе говоря, здесь речь идет о процессе превращения правовых норм, заключенных в международно-правовой модели конкретных юридических возможностей, в действенное их осуществление.
Охрана международно-правовых норм, закрепляющих основные права и свободы, связана с результатом, получаемым в итоге их реализации. Когда говорят об охране международно-правовых норм, речь идет об осуществлении закрепленных в законе юридических норм по предупреждению нарушенных прав и свобод, а когда о результате - имеется в виду итог, фактическое соблюдение прав и свобод, пользование ими. Механизм нужен, чтобы обеспечить эффективный переход от одного к другому. Этот переход происходит в процессе либо соблюдения норм международного права или законов трудящимися-мигрантами, либо осуществления правоохранительной деятельности органами государственной власти.
В юридической литературе последнего времени категория «механизм» рассматривается довольно обстоятельно и с различных точек зрения. Широко используются такие термины, как «механизм правового регулирования», «механизм правотворчества», «механизм формирования правомерного поведения», «механизм правового воспитания», «механизм реализации прав и свобод», «общий механизм действия права», «социальный механизм уважения к праву», «механизм действия правовой системы», «социально- психологический механизм поступка», «социально-психологический механизм перевода экономических факторов в юридические категории», «социально-психологический механизм перевода прав и обязанностей личности в реальное поведение», «механизм укрепления законности», «социально-юридический механизм обеспечения прав человека» и т.д55.
Проведены различные исследования в области прав и свобод трудящихся-мигрантов с позиции повышения эффективности деятельности органов власти по обеспечению этих прав и свобод.
Так А.С. Мордовец в своем исследовании приходит к выводу о том, что механизм социально- юридической защиты прав - это определенная система средств и факторов, обеспечивающих необходимые условия уважения всех прав и свобод, вытекающих из достоинства, присущего человеческой личности и являющихся существенными для свободного и полного ее развития.Структура названного механизма включает: общественные нормы; правомерную деятельность субъектов прав; гласность; общественное мнение; гарантии - общие, специальные (юридические), организационные процедуры; ответственность; контроль. Главная цель функционирования исследуемого им механизма - защита субъективных прав. В задачи механизма социально- юридического обеспечения прав трудящихся-мигрантов входит охрана, защита и восстановление нарушенных прав, формирование общей и правовой культуры населения. Функции механизма социального и правового обеспечения прав трудящихся-мигрантов подразделяют на охранительные, компенсационные, информационные и воспитательные. Движущей силой механизма социально-юридического обеспечения прав человека выступают интересы и общественно-полезные потребности индивидов56.
Одна из целей данной работы - исследование института международно- правового регулирования миграции населения, поэтому подробное рассмотрение соотношения понятий «зашита» и «восстановление» находится за рамками нашего исследования. В то же время необходимо отметить существующую ныне недостаточность аргументации, касающейся разграничения понятий охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина по основанию правонарушения57.
Дискуссионный характер понятий охраны, защиты, разрешения форм обеспечения прав и свобод трудящихся-мигрантов не может не отразиться на проблеме понятия механизма в теории международного права. Но это не мешает ученым придерживаться единого мнения и считать, что механизм есть способ функционирования, система средств взаимодействия. Некоторые юристы определяют категорию механизма через систему факторов обеспечения чего-либо, но суть от этого не меняется58.
Надо сказать, что особенности объекта государственного и правового воздействия обуславливают специфику проявлений международно-правовых средств и в самом механизме международного правого воздействия на соответствующие общественные отношения.Международно-правовой механизм отражает: -
во-первых, существенные черты трудящихся-мигрантов, их основные права и свободы;
-во-вторых, цель правового государства, направленную на создание условий для достижения благосостояния каждого, обеспечение равных возможностей для раскрытия творческого потенциала в труде; -
в-третьих, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, гарантирование прав и свобод индивида как главной задачи правового государства.
Методологическая конструкция основных прав трудящихся-мигрантов в международно-правовых источниках требует переосмысления многих понятийных аспектов международно-правового механизма. Остановимся на некоторых из них.
Концептуальные положения системы международно-правового механизма регулирования трудовой миграции населения базируются на нормах международного права, законодательстве и международных соглашениях в соответствии с которыми обеспечение реализации прав и свобод трудящихся-мигрантов является одним из важных направлений государственной деятельности.
Государство призвано играть решающую роль в организации международно-правового регулирования трудовой миграции. Социальная ценность этой охраны определяется рядом существенных обстоятельств. Она представляет собой наиболее действенный путь борьбы с нарушениями, прежде всего потому, что обеспечивает выявление и устранение их корней, истоков. В значительной мере это упреждение самой возможности совершения нарушений основных прав и свобод. В процессе охраны противоправные факторы могут подвергаться воздействию, когда они еще не набрали силы и поэтому легче поддаются устранению.
Наряду с этим, арсенал средств при регулировании трудовой миграции от посягательств позволяет прервать противоправную деятельность, не допустить наступления вредных последствий на общественные отношения, связанные с их реализацией.
Международно-правовой механизм дает возможность решать задачи борьбы с нарушениями наиболее гуманными способами, с наименьшими издержками для общества, без включения на полную силу сложного механизма уголовной юстиции, без применения такой формы государственного принуждения как уголовное наказание.Остановимся на одном из элементов международно-правового механизма регламентации трудовой миграции.
Объектом международного правового регулирования миграция в целях трудоустройства стала более 80 лет назад. С тех пор под эгидой Организации Объединенных наций (ООН)59 был принят ряд актов, направленных на защиту прав, законных интересов и достоинства тех, кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами стран происхождения.
Записанное в Уставе ООН положение о том, что одна из главных целей организации - развитие прав человека, накладывает на страны, принявшие указанное положение, обязательство не только соблюдать права человека, но и разрабатывать стандарты в этой сфере. Наиболее важным документом при этом стала Всеобщая декларация прав человека, разработанная Комиссией и принятая в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН.60
С момента принятия Всеобщей декларации прав человека, трудящиеся- мигранты, наряду с другими группами лиц, получили право на защиту от дискриминации. Согласно ст. 1 и 2 этой декларации все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах и должны обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Помимо гражданских и политических прав, Декларация определяет также экономические, социальные и культурные права человека, в том числе право на: труд; равную оплату за равный труд; создание профессиональных союзов и вступление в них; право на жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния.
Во Всеобщей декларации закреплено и право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах любого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13). При этом каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности (ст. 6).
В 1960-х годах были приняты, а в 1976 г. вступили в силу такие документы как «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах», «Международный пакт о защите гражданских и политических прав» и Факультативный протокол к нему.61
Императивный характер многих обязательств, накладываемых на государства Международным пактом об экономических, социальных и культурно правовых правах, вызывает ряд вопросов. Согласно утвердившемуся в настоящее время подходу, право на труд не означает, что каждое лицо, пребывающее на территории страны, приобретает это право автоматически. Оно трактуется как обязанность государства принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы заботиться 0
людях, находящихся на его территории, и не мешать лицам реализовывать свои конкретные права.
Международный пакт о гражданских и политических правах гласит, что трудящиеся-мигранты не должны лишаться права поддерживать свою культуру, исповедовать свою религию и пользоваться своим языком. В нем также закрепляется ограничение на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государств - участников Пакта (ст. 13); запрещены выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20).
Помимо общих документов, ООН были приняты нормативные акты, обеспечивающие защиту мигрантов от дискриминации в отдельных сферах. Так, в 1965 г. была принята «Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации»62. При этом Комитет по ликвидации расовой дискриминации уделяет большое внимание тому, чтобы национальные законодательства и практическая деятельность стран-участников соответствовали конвенции. В частности, применительно к мигрантам вызывала сложность трактовка ст. 1 (п. 2), в которой говорится, что настоящая Конвенция не применяется к различиям, исключениями, ограничениями или предпочтениями, которые государства-участники настоящей Конвенции проводят или делают между гражданами и не гражданами.
Целый ряд международных актов касается случаев, когда права человека нарушаются в связи с его принадлежностью к какой-либо социальной группе. При этом подчеркивается, что группы людей, желающие сохранить свою идентичность не должны подвергаться насильственной ассимиляции, сегрегации или дискриминации.
«Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него», вступившая в силу в 1961 г.63 запрещает любые действия, направленные на полное или частичное уничтожение, национальной, этнической, расовой или религиозной группы.
18 декабря 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла «Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей»64, ставшую результатом десятилетий работы специальной рабочей группы ООН.
Рассматриваемый документ под термином «трудящийся-мигрант» понимает тех, кто собирается заниматься, занимается или занимался трудовой деятельностью, за которую выплачивается вознаграждение в государстве, гражданином которого он не является (ст. 2). Конвенцией охвачены не только трудящиеся-мигранты, но и приграничные и сезонные работники, а также моряки, рыбаки, работники, занятые за границей на конкретных проектах, трудящиеся, работа которых связана с переездом, а так же работающие не по найму (самостоятельно занятые). Международная Конвенция «О защите прав всех трудящихся-мигрантов», состоящая из 93 статей, определяет основные права трудящихся-мигрантов и формирует принципы и меры их защиты в течение всего времени пребывания в другой стране, независимо от того, легально оно или нелегально. Трудящиеся- мигранты трактуются не столько как экономические, сколько как социальные субъекты.
Конвенция исходит из того, что трудящиеся-мигранты и члены их семей, занятые за рубежом, составляют незащищенную часть населения, чьи права часто не закреплены ни в национальном законодательстве принимающей страны, ни в стране их происхождения. Указанный документ устанавливает основные нормы общения со всеми трудящимися-мигрантами независимо от их правового статуса. Некоторые из этих норм непосредственно связаны с трудоустройством (в частности, обеспечение не менее благоприятных, чем для граждан страны пребывания, условий труда, его оплаты, права свободного вступления в любой профсоюз, права на социальное обеспечение).
Дополнительные права Конвенция 1990 г. предусматривает для трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют установленные документы или соответствующий статус, в частности на свободное передвижение по территории государства трудоустройства; на создание ассоциаций и профсоюзов; на пользование политическими правами в государстве работы по найму (если это государство предоставляет им такие права); на равный с гражданами страны доступ к образованию, жилью, социальным услугам и здравоохранению, к защите от увольнения, к пособиям по безработице. Предусмотрено также право (с некоторыми ограничениями) свободно выбирать вид оплачиваемой деятельности; в течение определенного срока оставаться на территории государства занятости в случае прекращения оплачиваемой деятельности65.
Кроме того, указанная Конвенция предполагает создание наблюдательного комитета экспертов за ее соблюдением, который должен рассматривать доклады государств о мерах, предпринятых для реализации положений Конституции, о трудностях в ее реализации и о характерных для отдельных стран чертах мифационных потоков.
В 1999 г. Комиссия по правам ООН учредила пост специального докладчика по правам мигрантов. В круг его обязанностей входит изучение путей преодоления препятствий на пути защиты прав мигрантов, включая лиц, не имеющих документов, и лиц, находящихся в стране незаконно (в нерегулируемой ситуации).
Важное место в регулировании вопросов трудовой миграции занимают международно-правовые конвенции и соглашения, определяющие нормы внутригосударственного законодательства. Основными из них являются Женевские конвенции о правах беженцев (1951), Амстердамский договор (1999), Дублинская конвенция (1990), Шенгенские соглашения (1990), которые определили право перемещения трудящихся-мигрантов.
В рамках ООН, помимо международных договоров по правам человека принято большое число так называемых норм «мягкого права»: декларации, принципы, кодексы поведения и т.д., которые хотя и не носят обязательного характера, тем не менее, играют важную роль в формирования общественного мнения и национальной политики по данным вопросам. К таким актам, в частности, можно отнести «Декларацию о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений» (1981); «Декларацию о праве на развитие» (1986); «Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам» (1992) и ряд других.66
Таким образом, сотрудничество государств в области международной трудовой миграции осуществляется на основе таких общепризнанных универсальных правовых принципов, как неотчуждаемость закрепленных в международных нормах основных прав и свобод человека и применимость этих прав и свобод ко всякому человеку, независимо от его расы, цвета кожи, пола, гражданства, языка, вероисповедания, этнического или социального происхождения. При регулировании вопросов миграции на межгосударственном уровне важную роль играют также принципы международного права, определяющие мирные и дружественные отношения между государствами67.
К обязательствам государств по соблюдению прав человека проявляют непосредственный и законный интерес все государства в сфере деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)68.
Защита прав и свобод трудящихся-мигрантов - важная область деятельности не только ООН, но и ее специализированных учреждений. Одно из них - Международная организация труда (МОТ)69 и ее главный орган - ежегодно созываемая Международная конференция труда. Они устанавливают международные стандарты в сфере организации труда путем разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Из всех правовых норм, разработанных государствами в рамках международных организаций для регулирования положения трудящихся-мигрантов, конвенции и рекомендации МОТ являются наиболее полными и всеобъемлющими. Пакет документов, принятых данной организацией насчитывает свыше 360 конвенций и рекомендаций.
Одни конвенции МОТ полностью посвящены трудящимся-мигрантам, другие - регулируют различные трудовые права трудящихся, в том числе и трудящихся-мигрантов. В частности, это касается проблем занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения, права трудящихся на объединение: Конвенция № 19 о равноправии в области возмещения при несчастных случаях (1925); Конвенция № 48 о сохранении за мигрантами прав на пенсию (1935); Конвенция № 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952); Конвенция № 111 о дискриминации в области труда и занятий (1958); Конвенция № 117 об основных целях и нормах социальной политики (1962); Конвенция № 122 о политике в области занятости (1964).70
Рассмотрим некоторые конвенции о трудящихся-мигрантах.
Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (1949), вступившая в силу в 1951 г., дает следующее определение трудящимся-мигрантам: «Для целей настоящей Конвенции термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем за свой собственный счет, и включает любое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта».
Конвенция определяет права трудящихся-мигрантов в области оплаты труда, налогообложения, переводов личных накоплений; устанавливает правила найма, трудоустройства, переезда в страну занятости и условия труда трудящегося-мигранта.
Рекомендация № 86 (1949) с аналогичным названием содержит типовой договор между страной происхождения и принимающей страной, устанавливающий административные правила, связанные с условиями въезда, трудоустройства, наблюдением за условиями жизни и труда мигрантов.
Конвенция № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев в области социального обеспечения (1962) касается всех отраслей социального обеспечения и применятся к гражданам государств-членов МОТ, в отношении которых действует законодательство по социальному обеспечению, а в случае потери кормильца распространяется на иждивенцев этих граждан, независимо от их гражданства (ст. 7)71.
Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975) под термином «трудящийся-мигрант» подразумевает «лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта» (ст. №11).
Конвенция обязывает государства-членов МОТ, для которых данная Конвенция находится в силе, соблюдать основные права человека в отношении трудящихся-мигрантов. Это один из первых международных актов, направленных на пресечение нелегальной миграции и незаконного найма мигрантов. В нем отмечается необходимость систематических контактов и обмена информацией по данному вопросу с другими государствами, а также принятие мер на национальном и международном уровнях.
Конвенция № 157 о сохранении прав по социальному обеспечению (1982) и Рекомендация № 167 (1983) охватывают все виды социального обеспечения. При этом Конвенция предусматривает принятие на себя государствами определенного минимума обязательств.
Рекомендация № 169 о политике в области занятости (1984)72 содержит шесть статей, непосредственно касающихся международной трудовой миграции. Последняя рассматривается как временная мера, которую следует избегать, пока в стране происхождения имеются хотя бы минимальные условия для занятости.
Таким образом, документы, разработанные Международной организацией труда, обеспечивают международную защиту прав трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Если обратиться к деятельности такой международной организации как Совет Европы, то ею принят также ряд актов, обеспечивающих права трудящихся-мигрантов.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., вступившая в силу 3 сентября 1953 г.73 - один из основополагающих и наиболее действенных региональных документов в области прав трудящихся-мигрантов. При вступлении в Совет Европы каждое государство обязано подписать Конвенцию и течение года ее ратифицировать. Конвенция обязует государства, являющиеся ее участниками, обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1 Конвенции - включает 14 основных прав и свобод. (Следует отметить, что круг прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации и пактах о правах человека шире). Последующие дополнительные протоколы расширили изначальный перечень прав. Европейский суд и Европейская Комиссия по правам человека способствовали упрочению и дальнейшему развитию прав трудящихся- мигрантов.
Другой важный документ СЕ - Европейская социальная хартия, подписанная в Турине 18 октября 1961 г.74, дополняя Европейскую конвенцию о правах человека, призвана защищать основные социально - экономические права трудящихся-мигрантов. Хартия, ратифицированная 21 государством-членом СЕ, гарантирует 19 основных прав в сферах занятости и социальной интеграции. Хартия исходит из принципа, что социальные права должны обеспечиваться без дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения (это изложено в преамбуле). В приложении к Хартии записано, что действие ее статей распространяется на иностранцев только в том случае, если они являются гражданами других договаривающихся сторон, на законных основаниях проживают или постоянно работают на территории соответствующей договаривающейся стороны. В целом защита, предоставляемая Хартией трудящимся-мигрантам и их семьям, отвечающим вышеперечисленным условиям, охватывает весь комплекс прав, которым мигранты могут пользоваться наравне с гражданами страны. К таким правам относится право на: труд; заключение коллективных договоров (включая право на забастовку); охрану здоровья и социальное обеспечение; социальную и медицинскую помощь; получение услуг со стороны социальных служб; профессиональную ориентацию и подготовку; справедливые вознаграждение и условия труда, отвечающие требования безопасности и гигиены и др. Специальное положение Хартии гарантирует защиту от высылки законно находящимся на территории страны трудящимся-мигрантам кроме случаев, когда они создают угрозу национальной безопасности или наносят ущерб общественному порядку или нравственности (Ст. 19, п. 8).
Основным межправительственным органом, ответственным за деятельность Совета Европы в области миграции, является Европейский комитет по миграции. Его задача (среди прочего) - развивать европейское сотрудничество по вопросам миграции, положения мигрантов, социальной интеграции мигрантов и беженцев и общим отношениям.
За прошедшие годы Комитетом министров Совета Европы было принято большое число резолюций и рекомендаций, касающихся защиты трудящихся-мигрантов и членов их семей: Резолюция (69) № 7 о возвращении трудящихся-мигрантов на их родину; Резолюция (70) № 35 о школьном обучении детей трудящихся-мигрантов; Резолюция (70) № 15 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами в области условий труда, оплаты, увольнений, географической и производственной мобильности; Резолюция (76) № 11 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами с точки зрения доступа к профессиональной подготовке и переподготовке; Резолюция (78) № 44 о незаконной иммиграции и незаконном найме иностранных рабочих; Рекомендация (79) № 10 о женщинах-мигрантах; Рекомендация (84) о втором поколении мигрантов.75
Для понимания основных направлений деятельности в сфере регламентации трудовой миграции необходимо проанализировать отдельные нормативно-правовые акты различных государств.
В ФРГ иммигранты обеспечивают положительный общий прост населения. Кроме того, согласно «Правилам зеленой карты», экономика страны интегрировала 20 тыс. специалистов по информационным системам. Здесь также реализуется программа по воссоединению семей для иностранных граждан и др. При отсутствии миграции население в ФРГ к 2050 г. сократилось бы до 80 млн. человек.
Проблемы въезда иммигрантов, в том числе трудовых, в основном регулируются Законом об иммиграции (1990) который, с одной стороны, способствует интеграции прибывших в ФРГ иностранцев, с другой - ограничивает приток иностранцев, прибывающих в страну не из стран ЕС.
Законом предусмотрено, что иностранцы второго и третьего поколения, родившиеся в ФРГ, по достижении 23-летнего возраста могут претендовать на получение германского гражданства, а мотивированный отказ возможен только в исключительных случаях, например совершения преступления. Нежелательно двойное гражданство. Предпосылкой для получения гражданства ФРГ является возможность обеспечить определенный уровень жизни и наличие жилой площади. Автоматически гражданство ФРГ, согласно Конституции страны, получают этнические эмигранта, немцы по национальности.
Основу государственного устройства Федеративной Республики Германии составляет Конституция - Основной Закон Федеративной Республики Германии, принятый 23 мая 1949 г. В преамбуле к Конституции провозглашаются свобода и единство Германии, а так же, что Основной закон имеет силу для всего немецкого народа. Основные права личности установлены Конституцией в Разделе 1. Конституцией взяты под защиту достоинство и неприкосновенность человека. Уважать и защищать его - обязанность всей государственной власти. Конституция ФРГ защищает свободу передвижения по всей Германии; свободу выбора профессии, места работы и учебы; свободное развитие личности, право на жизнь и физическую неприкосновенность, равноправие всех людей перед законом, а также равноправие мужчины и женщины; свободу и неприкосновенность вероисповедания, совести, убеждений76.
Новый Закон ФРГ об иммиграции77, вступивший в силу 1 января 2005г., в отличие от ранее действовавшего законодательства по данному вопросу, создан для упрощения интеграции иностранцев в Германии, и затрагивает все аспекты иммиграции. Права и обязанности, относящиеся к интеграции иностранцев, проживающих в Германии или желающих там поселиться, на данный момент регулируются названным Законом. Особая важность придается обучению немецкому языку, так как знание языка - основное требование для успешной интеграции.
Право посещать курсы интеграции - нововведение, также как и обязанность посещать их для всех иммигрантов, не являющих немцами в достаточной мере. Курсы включают в себя 600 обучающих разделов и сфокусированы на обучении немецкому языку, основам Конституции, правовой системы, немецкой культуры и истории. Они созданы для того, чтоб привить навыки, необходимые для каждодневной жизни в стране.
Более того, новый Закон об иммиграции - наиболее современный в Европе - не останавливается только на продвижении интеграции. Особое место в нем занимают положения, касающиеся трудовой миграции, рынка труда, последующей иммиграции членов семей и детей.
С 1 января 2005 г. высококвалифицированные иностранцы (специалисты в таких областях, например, как инженерия и наука) вправе получить постоянное «право на заселение». Виды на жительство для данной группы лиц ранее выдавались лишь на 5 лет. В соответствии с новым Законом, члены семей, сопровождающие подобных лиц, так же имеют право на трудоустройство в Германии. Лица, работающие на себя, так же вправе получить вид на жительство, если они инвестируют как минимум 1 млн. евро на территории Германии и создают как минимум десять рабочих мест. Иностранные студенты вправе оставаться в Германии в течение года после окончания обучения для поиска работы. Однако, положения законодательства от 1973 г. остаются в силе для неквалифицированных рабочих и рабочих с низкой квалификацией. Общий запрет на их найм, с некоторыми исключениями, действует и сегодня.
Основное внимание Закон уделяет вопросам: миграции рабочей силы, гуманитарного положения, интеграции и безопасности.
Закон об иммиграции, заменивший действовавший ранее закон об иностранцах, включает в себя положения относительно въезда иностранцев в Германию и их проживания в стране, относительно возможных целей проживания, а так же процедур предоставления убежища.
Новый Закон указывает на то, что виза - не что иное, как независимое право на проживание. Данное положение применимо для краткосрочного пребывания. Наличие визы - достаточное основание для получения права на проживание. В соответствии с предыдущим Законом об иностранцах, это было применимо лишь к правам на проживание, полученным в Германии после въезда в страну.
Для замены предыдущей системы разделенных видов на жительство и трудоустройства, 1 января 2005 г. вступил в силу новый вид на жительство, который так же дает доступ к рынку труда. Таким образом, иностранцы для своей легализации должны обращаться только в один орган: за границей - в иностранную миссию (посольство или консулат), в Германии - в орган по вопросам иностранцев. Уполномоченные органы, занимающиеся вопросами трудоустройства, могут быть вовлечены в этот процесс в случае необходимости посредством процедуры внутреннего согласования трудоустройства.
Трудоустройство иностранцев в стране возможно только с разрешения Министерства труда при получении заявки (контракта) от фирмы нанимателя78.
В соответствии с законом высококвалифицированные лица могут сразу получить разрешение на проживание. Незамедлительно они могут получить право и на заселение. Члены семей, въезжающие в Германию в месте с такими лицами, имеют право на трудоустройство.
Лица, работающие на себя (предприниматели), получают вид на жительство в том случае, если они инвестируют на территории Германии по крайне мере 1 млн. евро и создают минимум 10 рабочих мест. Если эти условия не соблюдены, каждый из случаев рассматривается отдельно. В ходе рассмотрения устанавливается наличие особых экономических или региональных интересов, оценивается их влияние на экономику, проверяются финансовые основания.
Студенты теперь вправе остаться в Германии на срок до одного года после успешного завершения обучения с целью поиска работы.
Сохраняющийся общий запрет на трудоустройство неквалифицированных или низко квалифицированных лиц, тем не менее, не исключает привлечение на работу рабочих особых категорий. Более того, разрешение таким лицам может быть предоставлено в определенных случаях при наличии общественного интереса в их трудоустройстве.
Новый Закон отменяет так называемую «систему пунктов», когда вид на жительство может быть выдан только в том случае, если есть конкретное предложение о работе. Однако утверждение должности, в основном, зависит от потребности Германии, с учетом ситуации на рынке труда. Иммиграция на гуманитарных, политических и сходных основаниях, согласно этому Закону, не что иное, как убежище.
Когда члены семьи иммигрируют для воссоединения с иностранным гражданином, проживающим на территории Германии, иностранец должен обладать правом на заселение или видом на жительство и соответствующей площадью для проживания. При этом должны быть соблюдены и другие условия, в зависимости от статуса иностранца, проживающего в Германии. В случае последующей миграции детей, должно быть соблюдено возрастное ограничение в 16 лет. Молодые люди в возрасте от 16 до 18 лет могут получить вид на жительство в случае проживания в условиях лишений или на основании положительных прогнозов интегрирования. В будущем, однако, дети моложе 16 лет будут вправе мигрировать для воссоединения с одним из родителей с исключительным правом попечения в Германии (ранее последующая иммиграция в подобных случаях была дискреционной).
Во исполнение данного закона в Германии была проведена институционная реформа. Бывшее Федеральное Бюро признания иностранных беженцев было реформировано Федеральное Бюро миграции и беженцев. Задачи этого Бюро состоят в координировании информации о трудовой миграции между учреждениями, отвечающими за дела иностранцев, трудовой администрацией и миссиями Германии за границей, а также в разработке и проведении интеграционных курсов Центральным регистром иностранцев и внедрении мер, поощряющих добровольную репатриацию.
Таким образом, современное состояние миграционной системы в Германии характеризуется: эффективно проводимой миграционной политикой, направленной на тщательную проработанность нормативно- правовой основы; большой гибкостью, своевременным реагированием на изменение миграционной обстановки; дифференциацией мигрантов по категориям; сочетанием внутренних мер по приему и обустройству иммигрантов с финансовой помощью другим странам для ограничения притока в страну лиц, имеющих убежище, и другим странам для ограничения возвращения на родину беженцев, а также регулирование трудовой миграции.
Во Франции ежегодно разрешение на въезд получают около 100 тыс. граждан третьих стран. Большей части из них разрешение выдается по причине воссоединения семей79.
Разрешение на въезд во Францию с целью длительного пребывания (более трех месяцев) ограничено рядом конкретных обстоятельств. Его получают лица, пребывающие в связи с воссоединением семьи (дети, жены, мужья), и студенты. Трудовая иммиграция резко ограничена: желающие въехать во Францию, чтобы там работать, должны доказать, что никакой французский гражданин или проживающий во Франции гражданин третьей страны не может заполнить соответствующую вакансию.
По прогнозу, складывающаяся во Франции демографическая ситуация, начиная уже с 2005 г., приведет к серьезной нехватке рабочей силы в стране. Согласно расчетам Национального института статистка, в первом десятилетии XXI в. Франции необходим приток 142 тыс., во втором - 148 тыс., в третьем - 180 тыс. иммигрантов.
С 1974 г. французские власти прекратили активное привлечение иммигрантов-рабочих. В настоящее время миграция возможна лишь по программе воссоединения семей при наличии карты на жительство (временного вида на жительство сроком на один год), если претендент прожил во Франции два года.
Франция признает двойное гражданство: любой француз может жить и работать в другой стране неограниченное время, сохраняя гражданство Франции, если регулярно поддерживает связь со своим консульством. Ежегодно около 50 тыс. иностранцев и лиц без гражданства получают французское гражданство.
К особенностями правового регулирования паспортно-визовой сферы во Франции можно отнести:
-введение с 1998 г. нового порядка выдачи виз, основанного на избирательном критерии рассмотрения вопросов об их выдаче по частным приглашениям, когда фактически преимущественным правом при прочих равных условиях на получение визы по частным приглашениям пользуются чиновники, деловые люди, студенты, деятели науки и культуры, лица, имеющие во Франции родственников; -
на постоянную работу во Францию допускаются ежегодно 13-16 тыс. иностранцев. В основном из стран ЕС с преобладанием ученых технических специальностей, высококвалифицированных администраторов и персонала; -
разрешения для временной работы во Франции выдаются ежегодно 2- 3 тыс. иностранцам-исследователям, научным сотрудникам, стажерам, артистам, среди которых преобладает американцы, японцы, бразильцы и канадцы; -
сезонные рабочие, как правило, въезжают в соответствии с двусторонними межправительственными соглашениями (с Марокко, Тунисом) на срок до 6 месяцев в течение года (в определенных видах занятости - 8 месяцев), при наличии временного вида на жительство на период занятости80.
Америка - страна классической иммиграции. Еще в XVIII в. английские переселенцы в Пенсильвании выражали озабоченность из-за притока немецких мигрантов, устанавливая всевозможные законодательные барьеры на их пути. Современная американская модель миграционной системы (МС) наиболее прагматична. Она препятствует притоку в страну нежелательных иммигрантов и стимулирует въезд беженцев, прием и обустройство которых потенциально может быть полезным экономически, для социальной инфраструктуры, внешней политики и т.п.81.
Основной правовой акт современной Америки - Закон об иммиграции (1990), который обеспечивает поддержку традиции содействия воссоединения семей и увеличения в иммиграционном потоке доли высококвалифицированных специалистов для удовлетворения экономических потребностей страны. В 1990 - 2005 гг. в США переселилось 15 млн. трудовых иммигрантов, которые сыграли важную роль в обеспечении экономического роста страны. С октября 1991 г. действует квота в 2,1 млн. виз для лиц, приезжающих на постоянное место жительства в год.
В целом с 1995 г. на иммигрантов, прибывших в США для воссоединения семей, приходится не менее 480 тыс. виз в год. Кроме того, кота для высококвалифицированных рабочих, ученых и представителей других профессий, в которых нуждается американская экономика, ежегодно составляет до 140 тыс. виз. Еще 10 тыс. виз предназначено для иммигрантов, способных инвестировать в экономику США не менее 500 тыс. долл., создающих новые рабочие места и в течение двухлетнего срока убедивших власти в потенциальной эффективности своих средств.
Важный раздел американского права - борьба с нелегальной иммиграцией. Законы резко ограничивают миграционные потоки в страну, особенно из Азии и Африки. Поддержание «этнического баланса» в законодательстве США обеспечивается системой иммиграционных квот на определенные страны и регионы, регулярно проводимой визовой лотереей для «этнического разнообразия». После установления Китаем контроля над Гонконгом (1997) для гонконгцев количество виз увеличилось в 4 раза, без учета 15 тыс. работников американских компаний в Гонконге, которым предоставлено право на переезд в США. Более 70 тыс. виз зарезервировано для граждан 35 других стран, в основном граждан Польши, Италии, Алжира, Аргентины, Индонезии, Новой Каледонии, Туниса, Японии и др.
С 1997 г. иммиграционная деятельность в США осуществляется в рамках единой Национальной стратегии против нелегального ввоза трудящихся-мигрантов на внешнем и внутреннем уровне, а в 2002 - 2003 гг. иммиграционная деятельность вошла в систему внутренней безопасности страны.
Таким образом, основными направлениями в процессе регулирования трудовой миграции в демократических государствах Европы и США являются: -
укрепление внешних средств контроля над миграцией; -
введение более жестких санкций против организаторов нелегального въезда трудящихся-мигрантов;
-квотирование количества трудящихся-мигрантов, въезжающих на территорию государства; -
повышение эффективности механизмов выдворения нелегальных мигрантов из страны.
В заключении необходимо отметить, что под международно-правовым механизмом, регулирующим трудовую миграцию, понимается система международно-правовых норм, правомерная деятельность различных субъектов и характерные связи между ними, общие и специальные гарантии, а также разнообразные политико-правовые, социально-экономические и иные формы и методы, способы, условия и средства их осуществления в соответствии с установленными законом процедурами и действующими принципами и нормами международного права.
Для полного понимания международно-правового механизма регулирования процесса трудовой миграции необходим всесторонний анализ законодательств стран Содружества независимых государств по данному вопросу.
Еще по теме §1. Понятие и содержание международно-правового механизма, регулирующего трудовую миграцию:
- Введение
- §1. Понятие и содержание международно-правового механизма, регулирующего трудовую миграцию
- §1. Содержание прав и обязанностей трудящихся-мигрантов
- §2. Международно-правовые основания ответственности за незаконную трудовую миграцию
- Заключение
- Степень разработанности темы.
- §2. Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран
- §3. Основные тенденции развития миграционного законодательства зарубежных стран н возможность их внедрения в миграционное законодательство Российской Федерации
- §3.1. Политика в отношении так называемых «трудовых иммигрантов»
- Административно-правовой режим чрезвычайного положения
- § 2. Миграция в Европейский Союз в свете принципов и норм международного права
- ВВЕДЕНИЕ
- ГЛАВА I. Миграционные отношения как объект государственноправового воздействия в условиях глобализации
- ГЛАВА II. Миграционная функция Российского государства: история, необходимость обособления, понятие и структура
- ГЛАВА IV. Правовые средства реализации миграционной функции государства: понятийный и структурно-содержательный анализ