§ 1. Визначення та склад земель житлової та громадської забудови
Населення будь-якої країни концентрується у межах заселених земельних територій. Земельні ресурси є для нього найважливішим природним засобом життєдіяльності та умовою життєзабезпечення.
Водночас вони виступають як просторовий операційний базис, тобто як місця розміщення жителями сільської місцевості та городянами своїх житлових, соціальних, виробничо-господарських, побутових та інших об'єктів.У Концепції сталого розвитку населених пунктів, схваленій постановою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р.1, визначені основні напрями державної політики у сфері розвитку інфраструктури міст, селищ та сіл, їх планування, благоустрою тощо. Значна роль у цьому відводиться раціональному використанню та належній охороні земельних ресурсів.
Певною мірою Концепція вплинула і на правовий статус заселених земель. У цьому документі вони визначаються не як землі населених пунктів, а як землі житлової та громадської забудови. Згідно зі ст. 38 ЗК до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд та інших об'єктів загального користування. На відміну від попереднього земельного закону, що охоплював відповідні правові режими всіх земель міст, селищ міського типу та
1 Офіційний вісник України. - 2000. - № 1. - С. 29. 230
сільських населених пунктів у їх межах і не враховував заселені землі робітничих, курортних, садових, дачних, а також гірських і хутірських селищ та історичних міст, чинний ЗК закріплює ці землі як категорію земель житлової та громадської забудови, окреслюючи тим самим їх основне цільове призначення, а отже, й пріоритетне використання у зазначених цілях.
Особливості правового режиму розглядуваної категорії земель полягають у віднесенні до них у межах населених пунктів земельних ділянок, використовуваних для розміщення об'єктів житлової забудови та громадських будівель комунально-побутового і соціально-культурного призначення.
Тому землі, наприклад, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, які розташовані у межах населених пунктів, повинні належати до відповідної категорії земель з усіма наслідками, які з цього випливають. Адже вимоги законодавства до управління зазначеними землями, внесення плати за їх використання, реалізації порядку відведення, забезпечення їх охорони тощо є різними.Землі житлової та громадської забудови використовуються як просторово-територіальний базис, призначений для розміщення житлових і громадських об'єктів. Причому треба зазначити, що земельний закон не наголошує на пріоритетності житлового будівництва або громадської забудови під час використання земельних площ. Важливим є те, що зазначені землі знаходяться у межах населених пунктів і використовуються головним чином для житлового будівництва та громадської забудови.
Адміністративний порядок визначення площі міст, селищ та сіл шляхом позначення меж, що відділяють їх землі від земель інших категорій, у цілому не зазнав суттєвих змін. Складнішим є питання розмежування у межах населених пунктів земельних ділянок, що використовуються не тільки для житлової та громадської забудови, а й для задоволення інших індивідуальних та публічних потреб населення. Вони використовуються з метою виділення рекреаційних територій для масового відпочинку населення, розвитку пов'язаної з цим соціально-культурної інфраструктури, зведення комунально-транспортних об'єктів та прокладання комунікацій, здійснення виробничо-господарської діяльності тощо.
Внаслідок багатопланового використання земельних ресурсів населених пунктів відбувається "злиття" правових режимів використання різних категорій земель, розташованих у їх межах. Безперечно, заміна поняття "землі населених пунктів" поняттям "землі житлової та громадської забудови" усунула традиційно "подвійну" підставу розподілу земельних ресурсів нашої країни на землі населених пунктів (за місцями їх розташування) та усі інші землі (за основним цільовим призначенням їх використання).
Проте і в новому ЗК не визначені критерії відмежування земель житлової та гро-231
мадської забудови,від інших категорій земель, що ускладнює додержання правового режиму їх використання.
Доречно нагадати, що відповідно до ст. 84 ЗК 1970 р., наприклад, землі міст, які найбільш придатні для багатопланового використання, поділялися на п'ять груп. Законодавче визначення правового статусу тієї чи іншої групи земель сприяло додержанню відповідних правових режимів їх використання за цільовим призначенням та забезпеченню правових вимог до їх охорони. Нині характер використання земель населених пунктів визначається планами земельно-господарського устрою та містобудівною документацією, що ускладнює здійснення контролю за їх використанням за основним цільовим призначенням, не кажучи вже про додержання природоохоронних вимог при відведенні та забудові цих земель.
На правовий режим використання земель житлової та громадської забудови суттєво впливають планування розміщення об'єктів індивідуального та громадського житлового ф°НДУ, забудова земельних площ з виділенням садибних ділянок та здійснення безса-дибного будівництва. Тому треба погодитися з думкою М. В. Шульги про те, що до садибної належить забудова, об'єкти якої (будинки садибного типу) розміщуються на присадибних ділянках, переданих або наданих громадянам1.
Згідно зі ст. 121 ЗК присадибні земельні ділянки у містах, селищах та селах можуть передаватися у встановлених розмірах лише громадянам і тільки для будівництва та обслуговування житлового будинку, а також зведення господарських будівель та інших споруд. Така забудова в основному характерна для сільської та селищної місцевості, де жилі будинки й господарські споруди зводяться на землях приватної власності. У свою чергу, безсадибне розташування об'єктів житлової забудови має місце при спорудженні багатоквартирних жилих будинків, що характерно для міст. Вони розташовуються на землях житлової та громадської забудови державної або комунальної власності, які надаються у постійне користування підприємствам, установам та організаціям цих видів власності.
Категорія земель, що розглядається, призначена не тільки для житлового будівництва, а й для громадської забудови. До останньої належать громадські будівлі, споруди та об'єкти закладів освіти та охорони здоров'я, торгівлі та громадського харчування, соціально-культурних установ та підприємств побутового обслуговування тощо. Характерною рисою правового режиму зазначених земельних ділянок є користувальницька підстава їх використання. Це обумовлено призначенням цих земель для задоволення суспільних потреб та публічних інтересів.
Призначення земель житлової та громадської забудови передбачає не тільки експлуатацію будівель та зведення нових будинків і споруд, а й проведення їх капітального ремонту, реконструкції, реставрації
1 Земельний кодекс України: Коментар / За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. — С. 84.
232
тощо. Тому здійснення житлового будівництва і громадської забудови на землях населених пунктів спрямоване на комплексне використання земельних ділянок з метою формування v містах та інших населених пунктах житлових кварталів, масивів і мікрорайонів.
На правовий режим земель житлової та громадської забудови справляє певний вплив те, капітальним чи тимчасовим є стан будівель і споруд. Залежно від цього земельні ділянки можуть передаватися у власність або надаватися у постійне чи тимчасове користування. У таких випадках вони надаються для зведення, обслуговування та експлуатації будівель і споруд. Крім того, капітальні будівлі у вигляді жилих будинків квартирного або садибного типу, громадських та виробничих будівель і споруд, а також господарських споруд та капітальних будівель належать до об'єктів нерухомості та підлягають обов'язковій технічній інвентаризації за місцем 'їх розміщення відповідно до Інструкції, затвердженої наказом Держбуду України від 24 травня 2001 р. № 127'. При цьому технічну інвентаризацію капітальної будівлі не треба зплутати з реєстрацією земельної ділянки. За юридичною природою це різні правові об'єкти.
У складі земель житлової та громадської забудови в межах населених пунктів особливе місце посідають землі, зайняті іншими об'єктами загального користування.
До них належать вулиці, провулки, проїзди, дороги, площі, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження відходів тощо. Земельний закон відносить їх до земель комунальної власності, що не підлягають передачі у приватну власність. Проте це не виключає права власності держави на такі об'єкти, наприклад, на будинки та споруди спортивних комплексів, навчальних закладів, органів державної влади, а отже, й на відповідні земельні ділянки.Характерною особливістю правового режиму земель загального користування міст, селищ та сіл є їх використання на підставі як загального землекористування, тобто без закріплення за конкретними землекористувачами (це стосується, наприклад, користування вулицями, провулками, проїздами, дорогами і площами), так і надання у спеціальне користування комунальним підприємствам (наприклад, для складування, утилізації та знешкодження комунально-побутових відходів). Водночас є багато різновидів правового режиму загального користування землями житлової та громадської забудови. Наприклад, правовий режим використання ділянок, зайнятих зеленими зонами, лісо- та гідропарками, пляжами, відрізняється від правового режиму використання земель, відведених під кладовища або для знешкодження відходів.
До земель житлової та громадської забудови належать не тільки ділянки, зайняті житловими і громадськими будівлями та об'єктами загального користування, а й ті, на яких планується розміщен-
1 Офіційний вісник України. - 2001. - № 28. - С. 324.
233
ня комунально-побутових і соціально-культурних об'єктів та споруд. Вони можуть знаходитися в запасі та складати резерв земельних площ, призначених для будівництва і благоустрою, зберігаючи статус земель житлової та громадської забудови.
Таким чином, землі житлової та громадської забудови неоднорідні за своїм складом. У межах населеного пункту вони в комплексі утворюють так звані поселенські землі, що охоплюють ділянки, зайняті жилими будівлями та громадськими забудовами, вулично-дорожніми і транспортно-комунікаційними мережами, а також землі загального користування.