§ 2. Правовий режим земель природно-заповідного фонду

Землі ПЗФ України, займаючи 4% площі земельного фонду на­шої країни, розподіляються таким чином: землі національних при­родних парків — 1% площі земельного фонду, природних за­повідників — 0,3% площі заповідного фонду, біосферних за­повідників — 0,3%, заказників — 1,7%, регіональних ландшафтних парків — 0,68, інших об'єктів — 0,02% площі земельного фонду.

Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки передбачається до 2005 р. довести площу земель ПЗФ до 7% (4255 тис. гектарів), а до 2015 р. — до 10,4% (6275 тис. гектарів) площі земельного фонду нашої країни, що, за підрахунками фахівців, дозволить сформувати в Україні екологічну мережу, яка відповідатиме євро­пейським стандартам.

Згідно зі ст. 43 ЗК землі природно-заповідного фонду — це ділян­ки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну й іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів ПЗФ.

Землі ПЗФ мають особливий режим охорони, передбачений ст. 162 ЗК. Фактичною ознакою цих земель є те, що вони цілком або частково вилучені з господарського обігу, а правовою — те, що регулювання їх правового режиму здійснюється Законом "Про природно-заповідний фонд України" та іншими законодавчими актами. Згідно з преамбулою цього Закону ПЗФ складають ділян­ки суші та водного простору, природні комплекси й об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різно­манітності ландшафтів, генофонду рослинного і тваринного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фо­нового моніторингу навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст. 44 ЗК до земель ПЗФ включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, за­казники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва).

Це цілком відповідає класифікації територій та об'єктів ПЗФ, наведеній у ст. З Закону "Про природно-заповідний фонд Ук­раїни". Згідно з нею залежно від екологічної, наукової або істори-ко-культурної цінності розрізняють землі ПЗФ загальнодержавно-

251

го і місцевого значення. Землі природних і біосферних за­повідників та національних природних парків є землями ПЗФ за­гальнодержавного значення, а землі заказників, пам'яток природи, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків — пам'яток садо­во-паркового мистецтва можуть мати статус земель як загально­державного, так і місцевого значення. Землі регіональних ланд­шафтних парків і заповідних урочищ — це землі виключно місце­вого значення. Віднесення об'єктів ПЗФ до об'єктів загальнодер­жавного чи місцевого значення відповідно до ст. 39 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" означає відповідне віднесення земельних ділянок до природних об'єктів загальнодержавного чи місцевого значення і впливає на їх право­вий режим.

Згідно з ч. 1 ст. 45 ЗК землі ПЗФ можуть знаходитись у дер­жавній, комунальній та приватній власності. А відповідно до ст. 4 Закону "Про природно-заповідний фонд України" землі природ­них заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі й інші природні ресурси, надані національним природним паркам, можуть знаходитись лише у державній власності. Це цілком узгод­жується з положеннями статей 83 і 84 ЗК, згідно з якими не мо­жуть передаватися у приватну власність землі ПЗФ, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну та іншу цінність. Вичерп­ний перелік таких земель передбачений ст. 4 зазначеного Закону. Усі інші землі ПЗФ можуть знаходитись як у державній, так і в ко­мунальній та приватній власності.

Закон не розмежовує право комунальної та державної влас­ності на землі ПЗФ. Однак відповідно до п. "ж" Тимчасового по­рядку розмежування земель права державної та комунальної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2002 р.

При використанні земель ПЗФ треба керуватися обмеженнями, встановленими ст. 9 Закону "Про природно-заповідний фонд Ук­раїни". Згідно з нею ці землі за умови додержання законодавчих обмежень можуть використовуватися у природоохоронних, науко­во-дослідних, оздоровчих, рекреаційних, освітньо-виховних цілях, а також для потреб моніторингу навколишнього природного сере­довища. Тобто йдеться про основні види використання територій ПЗФ. Крім того, законодавство допускає додаткові види їх викори-

252

стання, наприклад, для заготівлі деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасу худоби тощо. Однак як ос­новні, так і додаткові види використання земель ПЗФ не повинні суперечити їх цільовому призначенню та правовому режиму.

Треба зазначити, що крім законодавчих обмежень у викорис­танні земель ПЗФ діють також положення про природні та біо-сферні заповідники, національні природні й регіональні ланд­шафтні парки, заказники, ботанічні сади, дендропарки і зоопарки. Вони розробляються і затверджуються для територій та об'єктів за­гальнодержавного значення — Мінекоресурсів, а для територій і об'єктів місцевого значення — його територіальними органами. Завдання й особливості природоохоронного режиму земель пам'яток природи і заповідних урочищ визначаються на підставі їх первинних облікових документів. Щодо земель парків — пам'яток садово-паркового мистецтва, то їх режим може бути визначений як у положенні про такі парки, так і в їх первинних облікових до­кументах.

Специфіка управління землями ПЗФ полягає у наявності спеціальних органів управління, особливого порядку виникнення і припинення прав на ці землі та їх обліку. Крім Держкомзему уп­равління землями ПЗФ здійснюють Мінекоресурсів України через Державну службу заповідної справи, Положення про яку затверд­жене постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р. № 1000і, та адміністрації об'єктів ПЗФ відповідно до ст. 12 Закону "Про природно-заповідний фонд України". Однак останні створю­ються не на всіх об'єктах. Тому окремі землі ПЗФ можуть знаходи­тись в управлінні тих підприємств, установ, організацій, до відан­ня яких вони належать. У складі адміністрацій функціонують на­укові, господарські й інші підрозділи, а також служба державної охорони ПЗФ, Положення про яку затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2000 р. № 11272.

Особливий порядок виникнення і припинення прав на землі ПЗФ зумовлений тим, що законодавством України врегульована процедура створення його об'єктів. Згідно з нею зацікавлені особи подають клопотання про створення об'єктів ПЗФ загальнодержав­ного значення — до Мінекоресурсів, а місцевого значення — до його територіальних органів. Після погодження питання з власни­ками земельних ділянок, на яких передбачається створення об'єктів ПЗФ, Мінекоресурсів чи його органи доручають розроб­лення відповідних проектів спеціалізованим проектним і науковим установам.

Проекти створення об'єктів ПЗФ загальнодержавного значення подаються для ухвалення рішення Президенту України, а місцево­го значення — відповідним обласним, Київській чи Севасто­польській міській раді. Після прийняття позитивного рішення

1 Офіційний вісник України. — 2001. — № 33. — С. 63. - Там само. - 2000. - № 29. - С. 163.

253

здійснюється відведення земельних ділянок і переведення їх у ка­тегорію земель ПЗФ. Такі землі надаються об'єктам ПЗФ як юри­дичним особам. А на використання тих земель, що не вилучаються у їх власників, встановлюються обмеження (обтяження), передба­чені режимом відповідного об'єкта ПЗФ.

Збитки власників землі та землекористувачів, пов'язані зі ство­ренням на їх ділянках об'єктів ПЗФ загальнодержавного значення, відшкодовуються за рахунок державного бюджету, а об'єктів місце­вого значення — за рахунок бюджету АРК чи місцевих бюджетів. Законодавство України передбачає звільнення об'єктів ПЗФ від відшкодування втрат, пов'язаних з вилученням відповідних земель із сільськогосподарського чи лісогосподарського виробництва (ст. 208 ЗК). Крім того, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 12 Закону "Про плату за землю" всі об'єкти ПЗФ, за винятком мисливських заказників, звільняються від сплати земельного податку.

Облік використання земель ПЗФ передбачає ведення держав­ного кадастру територій і об'єктів останнього. Цей кадастр ве­деться Державною службою заповідної справи Мінекоресурсів. Він являє собою систему необхідних і вірогідних відомостей про при­родні, наукові, правові й інші характеристики територій і об'єктів ПЗФ, у тому числі про землі. Первинний облік кадастрових відо­мостей здійснюється адміністраціями об'єктів ПЗФ. Відповідно до Загальнодержавної програми формування національної еко­логічної мережі України у нашій державі має бути створена авто­матизована система ведення державного кадастру територій та об'єктів ПЗФ.

Правовий режим об'єктів ПЗФ передбачає створення для за­безпечення їх охорони та запобігання негативному впливу на них господарської діяльності охоронних зон. Ці зони навколо об'єктів ПЗФ створюються згідно зі ст. 112 ЗК та статтями 39 і 40 Закону "Про природно-заповідний фонд України". Режим охоронних зон встановлюється на підставі дослідження характеру господарської діяльності, здійснюваної на прилеглих до об'єктів ПЗФ територіях. Якщо на землях охоронних зон планується здійснювати госпо­дарську діяльність, що може негативно вплинути на об'єкти ПЗФ, на підставі екологічної експертизи повинна здійснюватись її оцінка.

Природні заповідники. Земельні ділянки природних заповідників повністю вилучаються з господарського використання. На їх зем­лях забороняється будь-яка господарська й інша діяльність, що су­перечить цільовому призначенню заповідників, порушує природ­ний перебіг подій або створює загрозу шкідливого впливу на їх

254

природні комплекси. Перелік окремих заборонених видів діяль­ності наведено у ст. 16 Закону "Про природно-заповідний фонд України".

Біосферні заповідники. Закон виділяє такі функціональні зони цих заповідників: заповідну (її режим збігається з режимом природ­них заповідників); буферну (її режим відповідає режиму охоронних зон природних заповідників); зону антропогенних ландшафтів (включає території, на яких зберігаються традиційні види землеко­ристування, ведення господарської діяльності); зону регульованого заповідного режиму (охоплює території регіональних ландшафтних парків, заказників, заповідних урочищ, включених до складу біос-ферних заповідників).

Національні природні парки. Земельні ділянки цих парків вилуча­ються з господарського використання. До їх складу можуть вклю­чатися землі, що належать іншим власникам. Правовий режим національних природних парків передбачає функціональне зону­вання їх земель. Так, розрізняють заповідну зону (її режим збігається з режимом природних заповідників); зону регульованої рекреації (використовується для організації короткострокового відпочинку й оздоровлення населення, огляду визначних пам'яток, прокладання туристичних маршрутів і екологічних стежок); зону стаціонарної рекреації (призначена для розміщення готелів, мо­телів, кемпінгів та інших об'єктів обслуговування відвідувачів кон­кретного парку); господарську (територія, на якій здійснюється потрібна парку господарська діяльність, землі населеного пункту, інших власників) та охоронну (її режим відповідає режиму охорон­них зон природних заповідників) зони.

Зазначене зонування породжує проблему розмежування право­вих режимів земель ПЗФ і земель оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Адже відповідно до чинного ЗК не допускається подвійне цільове призначення земель і вклю­чення їх одночасно до двох категорій. Зі змісту ст. 19 ЗК випли­ває, що землі поділяються на категорії за їх основним цільовим призначенням. Отже, якщо у даних земель подвійне цільове при­значення, має бути обране основне, яке й повинно визначати, до якої категорії вони належать. Проблему розмежування земель ПЗФ і оздоровчого призначення можна розв'язати досить просто. Адже режим земель оздоровчого призначення передбачає особли­вий порядок переведення у цю категорію інших земель, що регу­люється законодавством про курорти. Якщо зазначеного порядку не додержано, не може бути й мови про землі оздоровчого призна­чення.

Аналіз співвідношення статей 43 і 51 ЗК дозволяє зробити деякі висновки. Так, згідно зі ст. 43 ЗК до земель ПЗФ належать землі з природними комплексами й об'єктами, що мають особливу рекре­аційну цінність, і яким відповідно до законодавства надано статус територій та об'єктів ПЗФ. Це і є спеціальна норма щодо ст. 51 ЗК, яка визначає склад земель рекреаційного призначення. Адже вона

255

встановлює, що рекреаційні зони ПЗФ належать до земель ПЗФ, а не до земель рекреаційного призначення. Аналогічно цьому можна зробити висновок, що якщо у межах національного природного парку буде виявлено об'єкт історико-культурної спадщини, земель­на ділянка, яку він займає, повинна бути переведена у категорію земель історико-культурного призначення, оскільки у такому разі спеціальною нормою буде ст. 53 ЗК (ст. 43 не містить вказівки на об'єкти культурної спадщини).

Регіональні ландшафтні парки створюються, як правило, без ви­лучення земельних ділянок у їх власників. На землях цих парків функціональне зонування може провадитися у такому ж порядку, як й на землях національних природних парків.

Заказники займають більшу частину земель ПЗФ. Визнання пев­них ділянок заказниками провадиться без їх вилучення у власників і користувачів. На землях заказників обмежується чи забороняється діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим поло­женням про них.

Пам'ятки природи. Оголошення певних об'єктів пам'ятками природи здійснюється без вилучення останніх у їх власників. На землях пам'яток природи забороняється будь-яка діяльність, що за­грожує збереженню їх первісного стану або призводить до його де­градації чи зміни.

Заповідні урочища. Оголошення заповідних урочищ провадиться без вилучення земельних ділянок у їх власників. На землях цих урочищ забороняється будь-яка діяльність, що порушує природний перебіг процесів, які відбуваються у природних комплексах, вклю­чених до їх складу, відповідно до вимог, встановлених для природ­них заповідників.

Ботанічні сади. Ділянки землі, закріплені за ботанічними са­дами, вилучаються з господарського використання. Функці­ональне зонування територій ботанічних садів здійснюється згідно з положенням про ботанічний сад і проектом упорядку­вання його території, що розробляються спеціалізованими науко­вими і проектними установами та затверджуються органом, у підпорядкуванні якого знаходиться конкретний ботанічний сад, за погодженням з Державною службою заповідної справи Мін-екоресурсів (для ботанічних садів загальнодержавного значення) або його територіальними органами (для ботанічних садів місце­вого значення). Воно передбачає наявність експозиційної зони (її відвідування дозволяється у порядку, встановлюваному адміністрацією ботанічного саду); наукової зони, до складу якої входять колекції, експериментальні ділянки (право на її відвіду­вання мають лише співробітники ботанічного саду, а також фахівці інших установ з дозволу адміністрації ботанічного саду); заповідної (її відвідування забороняється, крім випадків, якщо воно пов'язане з проведенням наукових спостережень); госпо­дарсько-адміністративної (територія, на якій здійснюється госпо­дарська діяльність, необхідна для ботанічного саду) та охоронної

256

(ЇЇ режим збігається з режимом охоронних зон природних за­повідників) зон.

Дендрологічні парки. Земельні ділянки дендрологічних парків ви­лучаються з господарського використання. На їх землях заборо­няється діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на ці парки завдань й загрозлива для збереження дендрологічних ко­лекцій. Зонування територій дендрологічних парків провадиться відповідно до вимог, установлених для ботанічних садів.

Зоологічні парки. Земельні ділянки зоопарків вилучаються з гос­подарського використання. Правовий режим зоопарків загально­державного значення крім Закону "Про природно-заповідний фонд України" регулюється Положенням про зоологічний парк за­гальнодержавного значення, затвердженим наказом Мінекобезпеки і Мінкультури України від 20 лютого 1998 р. № 21/46'. На землях зоопарків забороняється діяльність, не пов'язана з виконанням по­кладених на них завдань, й така, що загрожує збереженню умов, сприятливих для проживання тварин. Правовий режим зоопарків передбачає існування експозиційної (призначена для стаціонарно­го утримання тварин); наукової (у її межах провадиться науково-дослідна робота, відвідування зони дозволяється у порядку, вста­новленому адміністрацією зоопарку); рекреаційної (призначена для організації відпочинку й обслуговування відвідувачів); господарсь­кої (територія, на якій розташовуються допоміжні господарські споруди зоопарку) та охоронної (її режим відповідає режиму охо­ронних зон природних заповідників) зон.

Проект організації території зоопарку розробляється і затверд­жується в такому ж порядку, що передбачений для ботанічного са­ду. Територія зоопарку повинна бути обнесена парканом і позна­чена інформаційними знаками згідно з Положенням про єдині дер­жавні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-за­повідного фонду України, затвердженим наказом Мінприроди Ук­раїни від 29 березня 1994 р. № ЗО. Будівельні та інші господарські роботи на землях зоопарку загальнодержавного значення здійсню­ються за погодженням з Державною службою заповідної справи Мінекоресурсів.

Парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва. Оголошення територій парками — пам'ятками садово-паркового мистецтва про­вадиться з вилученням чи без вилучення земель у їх власників. На землях цих парків можуть проводитися наукові дослідження, екс­курсії, масовий відпочинок населення, догляд за насадженнями, включаючи санітарні рубки. Забороняється будь-яка діяльність, не пов'язана з виконанням покладених на парки завдань і загрозлива для їх збереження. Може проводитися зонування територій парків згідно з вимогами, встановленими для ботанічних садів. Правила утримання і реконструкції таких парків затверджуються у такому ж порядку, що передбачений для ботанічних садів.

1 Офіційний вісник України. — 1998. — № 17. — С. 231.

257