§ 4. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела земельного права
Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної Ради України. До них належать, наприклад, постанови від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" і від 13 березня 1992 р.
"Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі". Особливе місце серед них посідає постанова від 5 березня 1998 р., якою були затверджені Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки3. Це комплексний концептуальний документ, що складається з преамбули і восьми розділів. Постанова окреслила основні проблеми у галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, а також визначила програму розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу нашої країни і заходи, спрямовані на збалансоване використання й ефективне відновлення природних ресурсів.Вчені констатують зниження питомої ваги постанов Верховної Ради, пов'язаних з земельним правом, і пояснюють це неможливістю реалізації їх норм як норм прямої дії4.
Укази і розпорядження Президента України, пов'язані з системою джерел земельного права, стосуються певних відносин або об'єктів. Вони обов'язкові для виконання на всій території нашої країни. Ці укази і розпорядження не повинні суперечити Конституції і законам, а також один одному.
1 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 10. — Ст. 79.
1 Там само. - № 13. - Ст. 113.
' Там само. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.
4 Див.. Земельне право. Підручник / За ред. В. І. Семчика І П. Ф, Кулинича. — С. 77.
36
Укази Президента можна поділити на: звичайні і надзвичайні. Надзвичайними є укази, видані відповідно до п. 4 Перехідних положень Конституції. Згідно з ним Президент протягом трьох років після набрання чинності Конституцією має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради.
Такий указ набирає чинності, якщо протягом ЗО календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопроект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою. Більшість указів Президента, прийнятих після набуття чинності Конституцією, є надзвичайними, їх прийняття дало можливість прискорити здійснення земельних перетворень і формування ринкових інститутів у сфері використання земель. Водночас загострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законодавства, породжена відсутністю у чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи надзвичайних указів Президента. Внаслідок цього деякі його укази не відповідали законам, а то й прямо суперечили їм. Правомочність Президента щодо видання надзвичайних указів скінчилася 28 червня 1999 р.Звичайні укази приймаються відповідно до ст. 106 Конституції. До них належать укази від 29 грудня 1993 р. № 612/93 "Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню"1, від 10 листопада 1994 р. № 666/94 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва"2, від 3 грудня 1999 р. № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо прискорення, реформування аграрного сектора економіки"3 та ін.
Розпорядження Президента, пов'язані з регулюванням питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприклад, згідно з його розпорядженням від 17 лютого 1996 р. № 34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996—2005 роки"4 була розпочата робота над створенням відповідної програми, метою якої є створення умов для раціонального використання земель, відтворення родючості ґрунтів і впровадження екологічно збалансованого землекористування.
Основний обсяг земельно-правових норм міститься у постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України — вищого органу в системі органів виконавчої влади.
Відповідно до ст. 117 Конституції він приймає нормативно-правові акти на підставі й на виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Зазвичай постанови Кабінету Міністрів приймаються на виконання прямої вказівки закону, постанови Верховної Ради або указу Президента. Ці повноваження за-1 Голос України. — 1994. — 11 січ.
' Урядовий кур'єр. — 1994. — 15 листоп.
' Офіційний вісник України. - 1999. - № 49. - С. 11.
" Урядовий кур'єр. — 1996. — 29 лют.
37
сновані на принципі поділу влади і означають, що уряд може створювати норму права лише у межах делегованої йому нормотвор-чості, коли необхідність прийняття ним постанови чи розпорядження випливає з актів більш високого ієрархічного рівня'. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 р. своєю постановою № 1100 затвердив Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності2, чим була забезпечена реалізація конституційних прав територіальних громад сіл, селищ і міст на землю у період до законодавчого врегулювання питань розмежування зазначених земель. Уряд може також самостійно визначати необхідність прийняття того чи іншого нормативного акта, спрямованого на усунення прогалин у чинному законодавстві. До таких актів належать, наприклад, постанови від 12 січня 1993 р. № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру"3, від 4 серпня 2000 р. № 1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів"4, від 16 травня 2002 р. № 661 "Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно"5 та ін. Особливістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів є те, що правові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, правилах, інструкціях, які затверджуються цими постановами.
Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управлінські та контрольні функції в галузі використання й охорони земельних ресурсів.
Ці акти мають відповідати законам, указам і розпорядженням Президента, постановам і розпорядженням Кабінету Міністрів, інакше вони не матимуть законної сили і не вважатимуться джерелами земельного права. Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання у межах відповідної галузі. Водночас акти спеціально уповноважених державних органів у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних та юридичних осіб.Центральним органом виконавчої влади у галузі використання і охорони земель є Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем). Відповідно до постанови Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" він наділений компетенцією видавати нормативні документи з питань реформування земельних відносин, які є обов'язковими для виконання місцевими органами влади і управління, власниками землі і землекористувачами незалежно від форм власності та відомчої належності, У межах своєї компетенції Держкомзем розробляє і затверд-
1 Див.: Бриннук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для вьісших юридических учебньїх заведений. — М., 1998. — С. 123.
2 Офіційний вісник України. — 2002. — № 31. — С. 232. ' ЗП України. - 1993. - № 3. - Ст. 55.
4 Офіційний вісник України. — 2000. — № 32. — С. 184. ' Там само. - 2002. - № 21. - С. 47.
38
жує інструкції, методики, правила й інші нормативні акти міжвідомчого (міжгалузевого) значення. До таких актів належать, наприклад, накази від 15 лютого 1993 р. № 10 "Про затвердження Порядку передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України" і від 8 липня 1999 р. № 72 "Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення"'.
Нормативно-правові акти у сфері регулювання земельних відносин зі спеціальних питань можуть прийматися Держкомземом разом з Державним комітетом України з будівництва та архітектури (Держбуд), державними комітетами України по водному господарству (Держвод-госп) і лісового господарства (Держкомлісгосп), Міністерством аграрної політики України (Мінагрополітики) та іншими відомствами.
Як приклад можна навести наказ Держкомзему, Держкомархітектури, Держводгоспу, Мінагропрому, Держкомлісгоспу і Української академії аграрних наук від 29 серпня 1997 р. № 86/19/148/86/76/88 "Про Порядок грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)"2.Міжвідомчою компетенцією у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів володіє Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінекоресурсів). Це міністерство реалізує державну політику в галузі екології, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту населення і навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.
Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюється відповідно до Указу Президента від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" і відповідного Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 грудня 1992 р. № 73 Р. Незареєстровані акти міністерств та інших органів виконавчої влади не можуть бути джерелами земельного права.