§ 1.Повноваження Верховної Ради України

Земельні відносини передбачають наявність певного кола суб'єктів, які здійснюють їх публічне регулювання. Обсяг, характер, методи і засоби такого регулювання обумовлюються насамперед внутрішньою природою, специфікою відносин, що регулюються.

Варто мати на увазі, що питання про повноваження органів уп­равління не зводиться лише до регуляторних функцій. Воно охоп­лює й певний набір господарських функцій, під час здійснення яких відносини влади і підпорядкування змінюються відносинами юридичної рівності сторін (як це відбувається, наприклад, при ук­ладанні цивільно-правових угод на вторинному ринку, однією зі сторін яких виступає орган публічного управління).

Питання про класифікацію суб'єктів публічного регулювання земельних відносин у науці земельного права досліджувалося до-

42

кладно. Однак його не можна вважати цілком вирішеним. Це обу­мовлено насамперед певною динамікою форм публічного уп­равління, а також різноманітністю оцінок співвідношення їх пра­вових статусів. Водночас на основі комплексного аналізу норм, що встановлюють правовий статус публічних органів, до компетенції яких належить регулювання земельних відносин, можна дійти вис­новку про наявність таких груп суб'єктів: Верховна Рада України; Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, се­лищні, міські ради та їх виконавчі органи загальної та спеціальної компетенції; Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації; органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів; інші органи виконавчої влади спеціальної ком­петенції.

До повноважень Верховної Ради України належить: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель; за­твердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погод­ження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань у галузі земельних відно­син відповідно до Конституції України.

Значення законотворчої функції Верховної Ради обумовлено, з одного боку, надзвичайно важливою роллю законів у сфері регулю­вання суспільних відносин, а з другого — широтою кола тих відно­син, які відповідно до Конституції мають регулюватися виключно законами. Зокрема, виключно законами повинні визначатися: зе­мельні права і обов'язки громадян та їх гарантії; земельна право-суб'єктність громадян України, іноземців і осіб без громадянства; основні засади використання земельних ресурсів; правовий режим земельної власності; організація і діяльність органів виконавчої вла­ди в галузі земельних відносин; основні засади місцевого самовря­дування (у тому числі компетенція місцевих рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин); територіальний устрій Ук­раїни; правовий режим територій зі спеціальним статусом (міст Києва і Севастополя, прикордонних територій, зон надзвичайної екологічної ситуації, вільних та інших спеціальних зон тощо); дер­жавний бюджет України і бюджетна система України (у тому числі місце в цій системі усіх видів земельних платежів), а також система оподаткування, податки і збори (у тому числі земельний податок).

43

Треба зазначити, що за роки земельної реформи законодавець виявив певну пасивність у питаннях регулювання земельних відно­син — "чисто земельних" законів прийнято небагато. Це Закон Ук­раїни "Про форми власності на землю", ЗК України, закони "Про плату за землю", "Про оренду землі", "Про меліорацію земель", від 18 січня 2001 р. "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)". Важливу роль у регулюванні земельних відносин відіграли і постанови Верховної Ради "Про земельну реформу", "Про приско­рення земельної реформи та приватизацію землі", від 13 березня 1992 р. "Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею". В умовах законотворчої пасивності Верховної Ради "правовий вакуум" частково заповню­вався указами Президента, спрямованими на регулювання багатьох найважливіших блоків земельних відносин, які далеко виходять за межі, відведені підзаконним актам у власному розумінні цього терміна.

Функції визначення засад державної політики в галузі викорис­тання та охорони земель і затвердження пов'язаних з цим загально­державних програм на нинішньому етапі розвитку земельних від­носин ще не набули належної зрілості і дістають вияв переважно у закріпленні "земельної складової" державних екологічних про­грам. Наприклад, у статтях 9 та 26 Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання при­родних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки йдеться про нинішній стан земельних ресурсів нашої держави і про завдання державної політики щодо їх збалансованого використання та відновлення. Окремі програмні положення, що стосуються сфери земельних відносин, містяться й у Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000— 2015 роки, затвердженій Законом України від 21 вересня 2000 р.', а також у деяких інших законодавчих актах.

Встановлення і зміна меж районів і міст — це одна з повсякден­них функцій Верховної Ради, яка водночас спрямована у майбутнє.

Одним із прикладів сказаного вище може служити прийняття Верховною Радою України 7 лютого 2002 р. постанови "Про зміну

1 Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 47. — Ст. 405. 44

меж міста Одеси Одеської області"1, якою у її межі були включені 46 гектарів земель Усатівської сільради Біляївського району, 526 гектарів земель Красносільської сільради, 361 гектар земель Кри-жанівської сільради Комінтернівського району, 329 гектарів земель Авангардівської селищної ради, 1078 гектарів земель Таїрівської се­лищної ради Овідіопольського району, а також виключені з існую­чих меж і передані до відання Таїрівської селищної ради 43 гекта­ри земель м. Одеси і затверджені межі м. Одеси загальною площею 16242 гектара.

Функція погодження питань вилучення (викупу) особливо цінних зе­мель приватної власності громадян і юридичних осіб реалізується Верховною Радою за поданням Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад, а особливо цінних земель комунальної та державної власності — за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад або Кабінету Міністрів України.

Верховна Рада України також наділена повноваженнями, які дозволяють їй вирішувати й інші питання, пов'язані з земельними відносинами. До них належать: погодження місць розташування об'єктів будівництва на особливо цінних землях, а також об'єктів власності інших держав та міжнародних організацій; погодження питань продажу земельних ділянок, які знаходяться у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам; погодження зміни цільового призначення особливо цінних земель, розташованих у межах населених пунктів (для ухвалення відповідного рішення сільською, селищною, міською радою) і за їх межами (для ухвалення відповідного рішення Кабінетом Міністрів України).