1.3. КОМПЕТЕНЦИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ И ФОРМЫ ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ

Определяя позиции, относящиеся к выяснению признаков органов исполнительной власти (к которым относятся и таможенные органы) Козлов Ю.М. поясняет, что органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закреплённой за ними компетенцией.

В то же время Тимошенко И.В. компетенцию таможенных органов определяет как систему властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы в их неразрывной связи между собой^{[56] [57].}

К сожалению, на практике возникает много трудностей, как в регулировании компетенции, так и в её осуществлении. Особенно в отношениях между разными органами. Допускается дублирование понятий. Так, в Положении о ГТК России, утверждённом указом Президента РФ от 25 октября 1994г. №2014 (с изменениями от 16 сентября 1999 г.) п. 4 посвящён основным задачам Комитета - их 8, п. 5 - 64 функциям, п. 6 - 12 правам Комитета. Обращает на себя внимание, во-первых, сходство и даже текстовое повторение некоторых задач и функций, отдельных функций и прав; во-вторых, «наполнение» функций отдельными правами; в-третьих, использование в п. 5 терминов «в соответствии со своей компетенцией», «в пределах своей компетенции», в-четвёртых, почти полное отсутствие способов взаимодействия с другими органами.

Аналогичная ситуация при анализе положений о Региональном таможенном управлении (РТУ), таможне и таможенном посте.

Необходимо учитывать, что будучи сложным явлением, компетенция состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определённые сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий и г) ответственность за их неисполнение.

Тихомиров Ю.А. полагает возможным следующим образом охарактеризовать типичные предметы ведения как 1-ый элемент компетенции: а) воздействие на развитие сфер государственной и общественной жизни, отраслей экономики, социально-культурного строительства, на ход общественных процессов; б) устойчивый вид деятельности; в) юридические действия (например, лицензирование деятельности таможенных брокеров, таможенных перевозчиков и т.д. Возможно, усомниться в правильности нормы устанавливающей выдачу лицензии тем же ведомством, которое затем будет контролировать деятельность лица, получившего лицензию); г) материальные объекты (ст.9 TK РФ: «... имущество таможенных органов РФ является федеральной государственной собственностью...»); д) финансово-денежные средства; е) государственные и иные институты, органы, организации (таможенная инфраструктура); ж) руководители и должностные лица; з) правовые акты (принимаются согласно иерархии звеньев таможенной системы).

Второй элемент компетенции - наиболее типичные властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется - и теоретически, и практически - как свобода усмотрения в их использовании. Между тем обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода «автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления, и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане, юридические лица^[58] и государство.

В то же время допускаемая формула «может» позволяет применять полномочия скорее как исключение из правил, когда этого требуют чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть четко определено в законе, т. е. в новом Таможенном кодексе, так как существующий и действующий TK и ведомственные нормативные акты слишком часто допускают в своих нормах формулировки типа: «на усмотрение сотрудника таможенных органов», «и иные документы», «и прочие условия».

После этих пояснений следует согласиться с выделенными Ю. А. Тихомировым наиболее типичными полномочиями и с обусловленным операциональным делением на видовые и более конкретные полномочия, имеющим непосредственное применение к таможенным органам (имеется в виду орган и (или) должностное лицо органа): а) руководит - полнообъёмное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий; б) управляет - императивные указания, распоряжения, включает часть конкретных полномочий; в) решает - устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет. Членение возможно по степени самостоятельности принятия решений: независимо (самостоятельно); по согласованию; совместно; предварительно; рекомендательно; г) участвует -формирование, разработка, согласование, порядок использования (имущества и т. п.), содействие; д) нормирует - введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов; е) организует — создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует; ж) разрабатывает - предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию; з) указывает - отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий; и) координирует - объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение; к) контролирует - проверка, ревизии, отчеты, информации. Эти полномочия неодинаковым образом комбинируются у различных таможенных органов. Причем здесь особенно важна точная мера дробления полномочия, т. е. легальная опера- ционализация; л) запрещает - отменяет, признает недействительным, приостанавливает (например, ограничение и запрет ввоза, вывоза определённых категорий товаров). Сложно оспорить и не согласиться, что все вышеизло- женное не относится к таможенным органам¹.

Обобщением вышеизложенного послужат следующие общекомпетенционные принципы для таможенных органов :

- построение каждой отдельной компетенции как части целого;

- гарантирование самостоятельной компетенции;

- обеспечение «взаимопереходов» компетенций и их согласованности;

- регулирование взаимовлияний компетенций.

В реальной практике накопление изменений в содержании и методах деятельности субъектов компетенции таможенных органов может повлечь за собой изменение более общих предметов их ведения. Перемены государственных задач служат первопричиной изменений в предметах ведения и объеме полномочий всех таможенных органов. Подобные импульсы в публичной сфере таможенной системы нужно своевременно улавливать и реагировать на них, т.к. изменения эти происходят в таможенной политике постоянно (учитывая, что она является частью внешней и внутренней политики нашей страны).

Государство предоставляет таможенным органам определённые полномочия для выполнения возложенных на них функций и решения поставленных перед ними задач. Полномочия таможенных органов складываются из совокупности их прав по отношению к управляемым объектам и обязанностей перед обществом и государством.

В то же время, никакие иные государственные органы не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции таможенных органов, реализация которой осуществляется в различных правовых формах — путем правоустановления (издания нормативно - правовых актов), правоприменения и правоохраны. Остановимся на этом несколько подробнее.

Что касается правоустановления, то данная форма деятельности таможенных органов включает в себя действия по изданию правовых актов

і

Там же. С. 57.

управления (как нормативного, так и индивидуального характера), обязательных для исполнения всеми субъектами - участниками правоотношений и урегулированных нормами соответствующей отрасли права (государственными и муниципальными органами, организациями и учреждениями, юридическими и физическими лицами - как российскими, так и иностранными).

При разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через границу, таможенные органы участвуют в установлении ограничений на ввоз в Россию и вывоз из нее товаров и транспортных средств. Такие ограничения включают квотирование, лицензирование, установление минимальных и максимальных цен, а также другие меры регулирования взаимодействия российской экономики с мировым хозяйством.

Применение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств в процессе осуществления таможенного дела - характерная черта таможенного законодательства и соответствующей отрасли права в целом, что свидетельствует: о доминировании в процессе таможенной деятельности административно - правовых методов и средств; о наиболее тесном соприкосновении и органической близости таможенного и административного права. В частности, статья 13 TK предусматривает взаимодействие таможенных органов при осуществлении своих функций с иными государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами.

Однако ни Конституция РФ, ни TK не предусматривают право каких - либо иных (кроме парламента, Президента и Правительства) государственных органов принимать решения, затрагивающие компетенцию таможенных органов, или допускать совершение иных действий, позволяющих вмешиваться в их деятельность. Таможенные органы не действуют изолированно от других государственных органов. Та же статья 13 TK ориентирует их на

тесное взаимодействие, в первую очередь, с федеральными министерствами: финансов, внешних экономических связей, внутренних дел, труда, а также с Госналогслужбой, Центральным банком, комитетом по статистике и другими федеральными органами исполнительной власти, а также с ассоциациями, союзами и иными объединениями физических и юридических лиц. Несмотря, на эту норму декларативного характера в кодексе, на практике существует немало проблем в сферах взаимодействия с другими органами. Но об этом чуть позже.

Согласно ст. 11 действующего ТК, в случаях, предусмотренных этим кодексом, а также иными актами законодательства Российской Федерации, Государственный Таможенный Комитет России издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу (ранее автором указывалось, что согласно Конституции подчёркнутый термин должен звучать так: «по вопросам таможенного регулирования»), обязательные для исполнения всеми таможенными органами РФ и иными государственными органами страны, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности.

Нормативные правовые акты ГТК России издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства’, а также по своей инициативе. Они издаются в виде: 1) приказов, 2) распоряжений, 3) правил, 4) инструкций и 5) положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, телефонограмм^{[59] [60], факсограмм и телеграмм не допускается.[61]}

В период формирования рыночной экономики, характеризующейся нестабильностью, отсутствием либо несовершенством правовой базы по многим отраслям законодательства, в том числе и таможенного, отсутствием практики работы таможенных органов в условиях демонополизации ВЭД, всячески оправдывается отнесение практических механизмов ведения таможенного дела на подзаконный, преимущественно ведомственный, уровень нормативного регулирования. Именно эти нормативные акты, а не законы, определяют на сегодняшний день порядок таможенного оформления, сроки нахождения товаров в процессе таможенного оформления, таможенные режимы, вопросы уплаты таможенных платежей. При сохранении такой тенденции, как следствие, таможенный контроль еще более усложнится и может превратиться в дополнительный нетарифный барьер, усложняющий и удлиняющий процедуру таможенного оформления.

Несомненно таможенные органы, как органы государственной исполнительной власти, имеют различные методы воздействия на регулируемые правоотношения в виде документов, содержащих многочисленные предписания. Согласно упомянутой ст. 11, кодекс приравнял к Закону нормативные акты ГТК, что очень удобно ведомству, которое, не меняя ТК, легко воздвигает все новые преграды на пути грузоотправителей, грузополучателей и перевозчиков.

За время действия кодекса 1993 г. число всякого рода указаний, телеграмм, факсограмм, поступивших из таможенного комитета на места, исчисляется сотнями и даже тысячами — в сложном комплексе этих документов трудно разобраться даже опытным специалистам узкого профиля^[62], а выполнять все равно надо, несмотря на то, что они носят разъяснительный или рекомендательный характер. Вот именно поэтому нужен новый Таможенный кодекс, главным принципом которого станет введение норм прямого действия. И не нужны будут многочисленные подзаконные нормативные акты, в обилии которых путаются не только коммерсанты, но и сами таможенники, из-за которых растут очереди на переходах, увеличивается соблазн участников внешнеэкономической деятельности «отблагодарить» таможенника за оформление товара без проволочек. А как следствие напрашивается и вывод: необходимо существенно сократить перечень подзаконных нормативных актов в сфере таможенного дела¹.

В настоящее время в дополнение к «старому» кодексу действует около 3,5 тыс. нормативных правовых актов ГТК России^{[63] [64]. Это приводит к невероятной путанице и многочисленным противоречиям с гражданским, уголовным, налоговым законодательством, законодательством о валютном регулировании и валютном контроле и т.п.}

Шокирующей будет информация после ознакомления, например, с бюллетенем таможенной информации «Таможенные ведомости» №9 за 2002 г. Учитывая, что нумерация всех издаваемых в ГТК актов (и нормативного характера, и правового) каждый год начинается с 1-ой цифры, возможно сделать вывод, что за 9 месяцев 2002 г. было издано 787 приказов ГТК; количество инструкций подсчитать сложно, но все они всегда носят нормативный характер, т.е. адресуются к конкретно не обозначенным участникам определённых видов таможенных правоотношений и являются приложениями к приказам; сотни указаний; 350 распоряжений ГТК; 28675 писем; 13000 оперативных распоряжений в телефонограммах ГТК России; 100 совместных межведомственных документов.

Так чего же удалось достигнуть на сегодняшний день таможенным органам?

Во-первых, нормы, положения и термины приводятся в соответствие C нормативными актами, принятыми в последние годы. В проекте TK уже исключены положения об административных правонарушениях и ответственности за нарушения таможенных правил, т.к. они регулируются другими кодексами - КоАП и Уголовным.

Во-вторых, принципиальным новшеством проекта нового кодекса является то, что в TK не будет отсылок на ведомственные нормы Государственного таможенного комитета. Проект включает максимальное число статей прямого действия. Убраны все формулировки типа «на усмотрение таможенных служащих».

Но, в то же время, до вступления в законную силу TK необходимо упорядочение работы по мониторингу и совершенствованию ведомственной правовой базы, включающей в себя нормативные и ненормативные правовые акты ГТК России.

Целесообразность этой деятельности вызвана потребностью таможенных органов в создании эталонной базы нормативных правовых актов, поддержании её в актуальном состоянии и совершенствовании.

Осуществление этой задачи возможно путем разделения совокупности всех правовых документов на две базы данных:

А) нормативно-правовых актов;

Б) информационных и методических документов.

Основными принципами проведения такой работы должны быть: плановость, поэтапность, системность и непрерывность.

Головным подразделением, ответственным за проведение мероприятий работы по мониторингу и совершенствованию ведомственной правовой базы как правило, является Правовое управление ГТК, которое координирует свою деятельность с другими подразделениями ГТК России, ответственными за состояние нормативной правовой базы по направлениям своей деятельности (соисполнителями).

Единая ведомственная правовая база разделяется на нормативную базу (базу нормативных правовых актов) и ненормативную базу, включающую в себя организационные и информационно-методические акты.

В нормативную базу включаются приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения ГТК России, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, либо признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, а также ведомственные нормативные правовые акты, изданные и не направлявшиеся в Минюст России.

В информационно-методическую базу включаются приказы и распоряжения, не требующие регистрации в Минюсте России, письма и телетайпограммы (в том числе направленные подразделениями ГТК во все таможенные органы России) и другие документы ненормативного характера.

В ведомственной нормативной базе аналитическим путём, а в случае необходимости с привлечением РТУ и таможен, устанавливаются нормативные акты, противоречащие нормам действующего законодательства (Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, нормам международного права, судебным актам высших судебных инстанций). Пробелы и коллизии ведомственных нормативных актов выявляются путём систематического обобщения и создания банка проблем, требующих решения на законодательном уровне. Нормативные акты, противоречащие законодательству, отменяются либо приводятся в соответствие - внесением изменений. Параллельно проводится анализ информационно-методической базы по данному направлению. В случае выявления в информационно-методической базе документа, содержащего норму права, решается вопрос о его переработке для придания статуса нормативноправового акта и включения в ведомственную базу. Кроме того, выявляются и направляются на регистрацию в Минюст России нормативные акты, подлежащие регистрации, но своевременно не зарегистрированные в Министерстве юстиции России.

Предложения РТУ и таможен об отмене либо переработке нормативных правовых актов ГТК России должны рассматриваться подразделениями ГТК России по компетенции и только после этого направляться в Правовое управление. Проводится также работа по разделению документов, созданию, при необходимости, укрупнённых нормативных актов, сравнительному анализу российского и зарубежного законодательства, норм международного права, подготовка пособий, сборников по отдельным тематикам таможенного законодательства.

Представление проектов ведомственных нормативных правовых актов осуществляется в порядке, установленном Положением о нормативных правовых актах Государственного таможенного комитета Российской Федерации, утверждённым приказом ГТК России от 14.12.2000 г. №1155¹. При этом согласно установленным правилам подготовки соответствующих документов разработчик обязан обосновать необходимость издания акта, составить полный перечень действующих актов по данному вопросу, предварительно определить статус документа, согласовать проект документа с заинтересованными подразделениями ГТК России, составить перечень документов, подлежащих отмене при издании данного нормативного документа. Координатором работы по подготовке правовых актов является управление - разработчик документа. Правовое управление осуществляет правовую экспертизу подготовленных проектов правовых актов. Предложения РТУ и таможен по проекту документа запрашиваются в необходимых случаях.

Учитывая вступившее в законную силу Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. №803 Положение о нормативных правовых актах ГТК необходимо привести в соответствие с ним.

Для этого в целях единого подхода к проведению мониторинга правовых актов и их совершенствования в РТУ и таможнях создаются постоянные ^{[65] [66] рабочие группы, действующие на плановой основе, в состав которых включаются сотрудники функциональных подразделений таможенных органов. Председателем рабочей группы, как правило, назначается заместитель начальника РТУ по правовой работе, начальник правового отдела (отделения) таможни. Рабочие группы, созданные в таможенных органах, проводят заседания в оговорённые сроки (например, один раз в квартал), направляют свои предложения и замечания по изменению действующих и разработке новых правовых актов в вышестоящие таможенные органы (таможня - в РТУ, РТУ — в Правовое управление ГТК). Правовое управление обобщает предложения и направляет их в подразделения ГТК России в соответствии с их компетенцией. Подготовка проектов правовых актов осуществляется подразделениями ГТК России на основании перспективных и текущих планов в целях реализации п.1 ранее упоминавшейся «Целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 2001-2003 гг.».}

К сожалению из повседневной практики очевидно, что наличие многочисленных нормативных правовых актов, с одной стороны, регулирующих, с другой стороны, осложняющих внешнюю торговлю, не предотвратили утечки необходимых стране валютных средств, заключения экономически невыгодных контрактов, нарушений таможенных правил и т. д.

В части компетенции таможенных органов в области валютного контроля необходимо отметить, что сущность её заключается в осуществлении валютного контроля за перемещением лицами через таможенную границу России валюты РФ, ценных бумаг в валюте РФ, валютных ценностей, а также контроля за валютными операциями, связанными с перемещением через указанную границу товаров и транспортных средств.

Осуществляемый таможенными органами валютный контроль используется государством в целях защиты его финансовой самостоятельности, стабильности денежной системы, укрепления курса национальной валюты и включает следующие основные направления:

- определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и проверка наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

- проверка выполнения резидентами обязательств о платежах в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке;

- проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

- проверка полноты и объективности учёта и отчётности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.

Специфика компетенции таможенных органов состоит в том, что осуществляемый ими валютный контроль подразделяется на:

1. контроль в торговом обороте;

2. контроль в неторговом обороте.

Первый носит многоцелевой характер, основой чего служит борьба с нелегальным вывозом капиталов за границу, а также предотвращение сокрытия средств от налогообложения, и подразделяется на следующие виды:

- таможенно-банковский валютный контроль за поступлением в Россию валютной выручки от экспорта товаров;

- таможенно-банковский валютный контроль за обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары в соответствии с таможенными режимами выпуска для свободного обращения и реимпорта;

- таможенный контроль за исполнением внешнеторговых бартерных сделок;

- таможенный контроль за исполнением внешнеторговых договоров, предусматривающих расчёты в валюте РФ;

- таможенный контроль в отношении целевых проверок участников внешнеэкономической деятельности по вопросам соблюдения валютного законодательства и взаимодействия с другими контролирующими органами и

агентами валютного контроля.

Второй проводится таможенными органами с целью обеспечения исполнения требований правовых норм, регулирующих перемещение через таможенную границу иностранной валюты, ценных бумаг в иностранной валюте, валюты РФ, ценных бумаг в валюте РФ, а также драгоценных металлов и камней.

Учитывая нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Минюст РФ 27 ноября 2002 г. зарегистрировал под № 3956 Приказ ГТК России^[67], обязывающий должностных лиц таможенных органов составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 15.25 КоАП (нарушение валютного законодательства). В то же время необходимо отметить, что указанный Приказ ГТК России определяет круг должностных лиц правомочных составлять протоколы за нарушение валютного законодательства. К ним относятся:

- начальники Управления валютного контроля ГТК России, его заместители;

- начальники отделов Управления валютного контроля ГТК России, его заместители;

- начальники региональных таможенных управлений и таможен, их заместители;

- начальники отделов (отделений) валютного контроля региональных таможенных управлений и таможен, их заместители;

- иные должностные лица региональных таможенных управлений и таможен, специально уполномоченные осуществлять контроль за соблюдением валютного законодательства.

Необходимо также отметить, что проект TK содержит главу 59 «Валютный контроль осуществляемый таможенными органами». Она состоит всего из четырёх статей, однако их ёмкие формулировки содержат много нового, и возможно, с их помощью удастся существенно облегчить выполнение таможенными органами своих задач в области валютного контроля и обеспечить соблюдение прав других лиц.

Правоприменение в деятельности таможенных органов - это властно — регулятивные действия должностных лиц таможенных органов по постоянному претворению в жизнь предписаний правовых норм в сфере таможенного регулирования. Оно осуществляется в точном соответствии с нормами законодательства устанавливающими процедуру правоприменительной деятельности, круг субъектов этой деятельности и т. д. Правоприменительная деятельность характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы и т. п.. Данная деятельность включает в себя: установление фактических обстоятельств дела (в частности в ходе расследования дел о НТП); поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае (особенно в процессе таможенного оформления); выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права (что очень важно не только при таможенном оформлении, а в первую очередь, во всех формах таможенного контроля); принятие решения в конкретной ситуации, издание индивидуального акта управления (например, вынесение постановления по делу о НТП о назначении административного наказания); исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.^[68]

В частности, во вступившем в силу с 01.07.2002г. КоАП, в статье 23.8 таможенные органы отнесены к уполномоченным органам для рассмотрения дел об административных правонарушениях, но не всех, а тех, состав которых предусмотрен главой 16 этого же кодекса. К ним, например, относятся такие как: недекларирование либо недостоверное декларирование товаров (или) транспортных средств (ст.16.2); непринятие мер в случае аварии или действия непреодолимой силы (ст.16.6); несоблюдение срока или маршрута доставки товаров и (или) транспортных средств (ст.16.10); приобретение ввезённых на таможенную территорию РФ с нарушением таможенных правил товаров и (или) транспортных средств (ст. 16.21); нарушение сроков уплаты налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ (ст. 16.22) и некоторые другие. Всего в этой главе перечислено 22 вида нарушений таможенных правил. И только по ст.16.1 (незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ) правоприменение в области административных правонарушений однозначно предоставлено судьям.

Если эта деятельность осуществляется с нарушением требований правовых норм по ее осуществлению, то наступает привлечение виновных в этом должностных лиц к соответствующему виду юридической ответственности¹ (вплоть до уголовной). Например, 17 июня 2002 г. сотрудником службы собственной безопасности Центрального таможенного управления, при содействии милиции и ФСБ, был задержан сотрудник Московской западной таможни. Один из предпринимателей пытался передать ему взятку в 4.5 тысячи долларов. Эти деньги должны были помочь таможеннику «поза-

•у

быть» о ранее заведённом деле, о нарушении таможенных правил.

Большое число нарушений сотрудниками таможенных органов отчасти можно объяснить тем, что из-за распада СССР таможенную систему Российской Федерации пришлось создавать очень быстро. Если в СССР насчитыва- ^{[69] [70] лось 2.5 тыс. работников таможни, то сейчас их только в России 56 тысяч1. Из-за быстрых темпов формирования кадрового состава не удалось избежать попадания в таможню людей случайных. Некоторым работникам не хватает профессионализма из-за отсутствия соответствующего образования. Так, например, из 1800 сотрудников Белгородской таможни только 42 имеют юридическое образование. Аттестованы 19 инспекторов, которые ранее были судимы, причём некоторые неоднократно. По словам прокурора Юго- Восточной транспортной прокуратуры Ю.М. Горшенёва, «руководят таможней — землемеры, выпускники филфака, заместитель по личному составу —}

2

агроном, оперативной работой занимается строитель...».

На период 1998 г., например, в Воронежской таможне работало 603 человека. Из них только 47 имели юридическое образование, 444 - иное высшее образование (экономическое, историческое, педагогическое, военное и т.д.), 81 человек со средним специальным образованием, 31 - со средним.^{[71] [72] [73]} По состоянию на май 2000 г. из 412 штатных сотрудников Воронежской таможни только 39 человек имели высшее юридическое образование, 63 — высшее экономическое и 20 - программисты. Для правоохранительного органа статистика неутешительная.

К тому же, например, в 1998 г. по таможенной системе было возбуждено 156 уголовных дел, по которым проходило 249 сотрудников таможенных органов; за 1999 г. против сотрудников возбуждено 179 уголовных дел; в 2000 г. - уже 194 (проходило 284 сотрудника); в 2001 г. - 212 (271 сотрудник). А в 1-ом полугодии 2002 г. - 119 уголовных дел в отношении 102 человека¹. Пресечение только одного из эпизодов их незаконной деятельности предотвратило нанесение ущерба государству на сумму около 15 миллионов долларов.^{[74] [75]}

За 2001 г. Управлением собственной безопасности ГТК выявлено 236 факта участия должностных лиц в предпринимательской деятельности и 60 фактов содействия коммерческим структурам с использованием служебного положения, в связи, с чем 58 человек осуждено; 186 таможенников уволены^[76].

Если в 2001 г. в отношении сотрудников было проведено 1003 служебных проверок, то за 1-е полугодие только 473. Но наряду с вышеперечисленными мерами за 1-е полугодие (по сравнению с 2001г.) были применены также такие меры как: наказание сотрудников в дисциплинарном порядке - 394 (в 2001 г. их было 883); ротация - 14 (в 2001 г. - 52)^[77].

Руководство Государственного Таможенного комитета хорошо понимает, что одними лишь репрессивными мерами ситуацию с коррупцией не улучшить. Необходимо и дальше продолжать выстраивать систему цивилизованных экономических отношений, снижать уровень пошлин, упрощать процедуру таможенного оформления и контроля. Отдельный разговор - зарплата таможенников. Сотрудник таможни сегодня получает в среднем около 3-4 тысяч рублей, а грузы через него проходят на сотни тысяч долларов. Сложно в таких условиях кардинально изменить ситуацию.

Правоохрана осуществляется путем контроля за соблюдением субъектами таможенных правоотношений требований нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы таможенного дела, и применением к виновным лицам в случае их нарушения мер юридического воздействия. В рамках этой деятельности защищаются права и свободы физических, юридических лиц и других субъектов таможенных правоотношений, рассматриваются возникающие в области таможенного дела правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к лицам, перемещающим товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации, используются особые принудительные средства и методы юридического воздействия.

Эффективно сдерживают противоправные действия в таможенном деле такие подразделения как: отделы таможенных расследований, дознания, оперативно - розыскные, по борьбе с контрабандой наркотиков и некоторые другие^[78]. За 2000 г. ими было выявлено свыше 220 тысяч НТП. Общая стоимость изъятых товаров составила почти 7 млрд, рублей². В 2001 г. статистика тоже неутешительная: выявлено 264316 таможенных правонарушений³.

На основании всего вышеизложенного возможно подтвердить, что деятельность таможенных органов направлена на:

- защиту экономического суверенитета и экономической безопасности России;

- активизацию связей экономики с мировым хозяйством;

- обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов, государственных органов и соблюдение ими обязанностей в сфере таможенного дела.

В соответствии с этими целями осуществляется вся деятельность таможенных органов не только как правоохранительных, но и как фискальных, и как участвующих в международных правоотношениях государств - направленных на качественное повышение внешнеторговой деятельности; определяются их задачи и перечень выполняемых ими функций, которые конкретно отражаются не в ТК, а в соответствующих подзаконных, постоянно изменяющихся (дополняемых) нормативно-правовых актах.

Среди органов, которые занимаются финансовым контролем, ГТК значится также (но это и МНС, и Минфин, и Счётная палата, и Центрбанк, и Комитет по финансовому мониторингу и другие). Однако особыми результатами в этой части никто похвастаться не может.

Учитывая свершившийся исторический факт распада Советского Союза, который привёл и к распаду систем финансового контроля, логично сделать вывод, что в первые годы новой России он практически и не существовал. В итоге страна столкнулась с гигантским казнокрадством, финансовыми пирамидами и аферами. Сейчас на первый взгляд возникла парадоксальная ситуация: количество органов (а в их числе и таможенные), которые занимаются финансовым контролем, «зашкаливает» далеко за десяток',а существующие законы, подзаконные акты, которые определяют функции контрольных органов, не только не связаны между собой, но и противоречат друг другу. Но особенную неясность вызывают два слабо прописанных в законодательстве ключевых момента: механизм ответственности должностных лиц за бюджетные нарушения и способ возврата потраченных не по назначению средств.

В настоящее время обсуждению предложены целых две концепции перестройки финансового контроля. Одна родилась в недрах Минфина, другая вышла из стен Счётной палаты. Если исходить из слов руководителя Департамента государственного финансового контроля Минфина А. Ахполова, то ведомство, в котором он трудится, предлагает привести к согласию все правовые акты, а также наладить тесное взаимодействие всех структур, которые задействованы в этой системе. Разумеется, солировать в этом оркестре будет ^[79]

і

Министерство финансов.

Иную позицию отстаивает Счётная палата. Начальник её аналитического управления Галина Анисимова считает¹, что в основу должен быть положен принцип независимости, эффективности и себестоимости финансового контроля, а также разработка новых принципов внутреннего контроля, который сегодня не отвечает современным требованиям.

По мнению диссертанта нелишне было бы изучить современный опыт ФРГ (См. Приложение 4) и исторический опыт России начала XIX века в части административного управления финансовыми средствами страны.

Забытые исторические факты нашей страны свидетельствуют, что ещё в 1811 г. создание структуры таможенного ведомства в составе Министерства финансов диктовалась потребностью дальнейшего совершенствования органов государственного управления России, ростом экономики страны и её внешнеэкономическими связями (об этом автор указывала в 1-ом параграфе настоящей главы).

Ещё в 1997 г. участвуя в целевом семинаре на базе Поволжского таможенного управления организованного Таможенным комитетом и проводимого специалистами в области таможенных правоотношений (в частности господином Д. Грубером - в должности заместителя финансового директора. Его должность по значимости приравнивается у нас в России к должности зам. начальника РТУ (тех РТУ, которые образованы по регионам деятельности, т.е. по федеральным округам - их 7 в России)), автор пришла к выводу, что целесообразнее и эффективнее (и история России имеет этому подтверждение) было бы подчинить все органы федеральной исполнительной власти, обладающие в какой-либо форме компетенцией в области финансовых отношений (это и налоговая инспекция, и налоговая полиция, и ГТК, и пограничная служба) Министерству Финансов, т.к. именно с помощью таких

решений возможно будет избежать дублирования функций министерств, комитетов и других ведомств, приводящее к увеличению бюрократического аппарата (который необходимо сокращать).

1.4.