§ 2. Содержание избирательных правоотношений

Наличие субъективных прав и юридических обязанностей, установленных правовой нормой, гарантированной государством, отличает избирательные, как и в целом правовые, отношения от неправовых, поскольку, по образному выражению А.Б.

Правовые нормы наделяют субъектов правоотношений рядом правомочий, т.е. более конкретными правилами поведения субъектов правоотношений1. В соответствии с этими правомочиями субъекты избирательных правоотношений осуществляют свое поведение. Именно правомочия составляют основной компонент содержания, которым охватывается также и фактическое поведение субъектов[548] [549].

Избирательные правоотношения имеют сложную структуру. Большинство авторов выделяют в них юридическое и материальное содержание, что обусловливается единством формы и содержания. Вместе с правами и обязанностями (юридическое содержание) мы говорим и о реальном, фактическом поведении субъектов избирательных правоотношений (материальное содержание). С.С. Алексеев, рассматривая соотношение юридического и материального содержания в механизме воздействия права на общественную жизнь, отмечал, что если материальное содержание неразрывно связывает правоотношение с реальными отношениями, фактическими социальными процессами, то юридическое содержание служит правовым средством обеспечения, а нередко и формирования материального содержания[550].

Материальное содержание избирательного правоотношения непосредственно индивидуализирует его среди прочих, связывает с реальными отношениями, протекающими в рамках избирательного процесса.

Что касается юридического содержания, то оно, как отмечал Л. С. Явич, служит правовым средством обеспечения соответствия материального содержания избирательных правоотношений требованиям законодательства, обслуживает механизм сцепления юридических и фактических избирательных отношений[551]. Верную характеристику соотношению юридического содержания и материального мы находим в работах С.Д. Князева, который обращает внимание на то, что для юридического содержания избирательных правоотношений характерно, что оно имеет унифицированный характер и не зависит от его участников, а материальное содержание, напротив, в каждом конкретном случае серьезно отличается своим социальным наполнением и по характеру, и по структуре поведения субъектов избирательного процесса. Вместе с тем автор предостерегает от преувеличения юридического содержания избирательных правоотношений, поскольку сами по себе закрепленные в нормах права модели возможного поведения их участников вовсе не гарантируют собственного адекватного воплощения в повседневной действительности. На функционирование механизма выборов и их результаты в не меньшей степени оказывает влияние материальное содержание, т.е. фактическое электоральное поведение граждан и других субъектов избирательного процесса1.

Избирательное правоотношение, как и всякое правоотношение, волевое, причем со значительно расширенным субъектным составом. В связи с этим необходимо уточнить наличие в данных правоотношениях «общей воли», т.е государственной, и воли его субъектов (индивидуальной воли), уточнить их соотношение. Воля субъектов избирательных правоотношений выступает как бы вторичной по отношению к государственной воле.

Подчеркивая значение юридических субъективных прав и обязанностей, роль индивидуальных волевых актов, следует помнить о приоритете воли законодателя, о недопустимости подмены ее волей и интересами субъектов индивидуальных правоотношений. Волевое содержание правоотношений связано прежде всего с государственной волей, выраженной в конституционных нормах, и лишь затем — субъективной волей их участников[552] [553].

Рассматривая в этом смысле притязания участников правоотношений, т.е правомочие, которое требует совершения конкретного действия обязанным лицом в интересах управомоченного субъекта правоотношений[554] или связывается с возможностью обратиться в суд, иной орган за защитой своего права, если имеет место его нарушение[555], Д.А. Керимов отмечал, что притязания участников правоотношений возможны лишь в пределах установленной меры поведения[556] и противоречия между избирательными нормами, воплощающими конституционные основы природы избирательных прав, и реальными (фактическими) отношениями разрешаются в пользу основополагающих норм.

Итак, по структуре содержания избирательных правоотношений, как и любых других, мы выделяем юридически значимые субъективные права их участников и соответственно юридические обязанности. В чем они состоят? Рассмотрим вначале юридические обязанности. Их структурными элементами выступают:

1) мера необходимого поведения;

2) обязанности устанавливаются не произвольно, а в соответствии с требованиями правовой нормы;

3) обязанности устанавливаются в интересах управомоченной стороны или государства в целом.

Составными частями юридических обязанностей выступают:

1) обязанность воздержаться от запрещенных действий;

2) обязанность совершать активные действия, предписанные правовой нормой.

При этом обязанности могут быть как в односторонних отношениях, двухсторонних, так и многосторонних отношениях. Правда, в сфере публичного права действие, классификация, структура и содержание правоотношений имеют свою специфику, как отмечается в литературе, например: односторонние правоотношения в теории и на практике не выделяются в сфере публичного права, где большинство правоотношений возникает из одностороннего волеизъявления[557].

Замечание верное, хотя и абсолютизировать его не стоит, поскольку в современных условиях и в сфере публичного права значительный массив отношений регулируется в рамках договорных отношений, что предусмотрено и нормами Конституции РФ, например, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется как нормами Конституции РФ, так и нормами договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.

Стоит обратить внимание, что и значительный объем отношений в избирательном праве регулируется договорными нормами. Например, в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав»1 договор заключается между кандидатом и лицом, осуществляющим сбор подписей избирателей в поддержку кандидата (п. 7 ст. 37), в соответствии с договором, заключенным в письменной форме между организацией телерадиовещания и кандидатом, происходит предоставление эфирного времени как на платной, так и бесплатной основе (п. 11 ст. 50) и др.

В абсолютных отношениях обязанность не имеет конкретного адресата и закрепляется за всеми субъектами правоотношений, которые не должны мешать управомоченной стороне реализовывать свое право. В этом случае субъективному праву корреспондируют пассивные обязанности. Пассивные обязанности «не препятствовать» и «не нарушать» относятся к тем основным субъективным правам, отмечал А.В. Мицкевич, которые признаются государством как принадлежащие каждому человеку или гражданину государства. Если эти неотчуждаемые права не обеспечиваются обязанностями других уважать права человека и не ограничивать свободы его действий, вряд ли можно говорить об их юридической обеспеченности[558] [559].

Таким образом, юридическая обязанность выступает как установленная Конституцией РФ и избирательным законодательством необходимость (мера необходимого поведения) действия лица, на которое возложена эта обязанность. Безусловно, она является и мерой должного поведения в соответствии с требованиями управомоченного лица или государства в целом. Основными адресатами юридических обязанностей в избирательном праве выступают избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления.

Теперь рассмотрим структуру субъективных прав.

1. Это мера возможного, дозволенного поведения.

2. Определение субъективного права происходит в соответствии с юридической нормой.

3. Субъективное право обеспечивается обязанностью другой стороны.

4. Это право гарантировано государством.

Составными частями субъективного права выступают:

1) правомочие на собственные действия;

2) правомочие требовать от другого лица исполнения обязанности;

3) возможность привести в действие аппарат принуждения против обязанного лица в случае его неподчинения требованию управомоченного лица по исполнению обязанности, возложенной на него.

Таким образом, в избирательных правоотношениях субъективное право представлено дозволенной, допустимой и гарантированной как Конституцией РФ, так и нормами избирательного законодательства возможностью определенного поведения лица, наделенного этим правом, которая обеспечивается государством. В связи с этим субъективное право содержит в конкретном правоотношении указание на возможность поведения, на меру этого возможного поведения, на осуществление прав в интересах управомоченного, на обеспечение государственной охраны, защиты управомоченного, поскольку, как отмечалось в литературе, субъективное право опирается не просто на обещание, прогноз или даже собственное предположение, а на государственную защиту интересов участников правоотношения1. В их интересах действует и обязанное лицо, преследующее не собственные цели, а исходя из интересов управомоченных лиц.

Итак, мера поведения определяет и сумму возможных правомочий в субъективном праве[561] [562].

Право на знакомство с избирательным списком и получение другой предусмотренной законом информации включает правомочие на получение разъяснения, правомочие на обращение с заявле- ниєм о включении в избирательный список или указание на имеющуюся ошибку, неточность в сведениях о нем, внесенных в список избирателей, и т.д. (п. 15, 16 ст. 17).

Право на обжалование в избирательных правоотношениях раскрывается через ряд правомочий избирателя, например, правомочие обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, нарушающих права избирателя, правомочие на обжалование решений комиссий об итогах голосования (ст. 75), правомочие на обжалование об отклонении заявления на включение в список избирателей (п. 16 ст.17), правомочие на обжалование решения комиссии об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), правомочие на обжалование об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума (ст. 78) и др.

Некоторые авторы утверждают, что избирательные права граждан могут устанавливаться только федеральными законами. Как отмечают Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян, это обусловлено прямым указанием Конституции России на то, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (ст. 711). По мнению Ю.А. Веденеева и С.Д. Князева, «любые попытки правового регулирования избирательных прав граждан на уровне законов субъектов Российской Федерации не соответствуют конституционному статусу российских граждан и не могут быть квалифицированы как правомерное воздействие на юридическое содержание избирательных правоотношений. Исходя из этого избирательные права граждан, являющиеся следствием правотворческой деятельности законодательных органов власти республик, краев, областей и других субъектов Федерации, не должны подлежать реализации и защите. Их недопустимо рассматривать в качестве компонента юридического содержания избирательных правоотношений»[564] [565].

Данные утверждения содержат ряд положений, с которыми трудно согласиться. Во-первых, не следует так резко противопоставлять понятия «регулирование прав» и «защита прав». Действительно, в соответствии с подп. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», тогда как к совместному

ведению России и ее субъектов относится только «защита прав и свобод человека и гражданина» (поди. «б» ч. 1 ст. 72). На первый взгляд получается, что защита прав и свобод человека и гражданина — это совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, тогда как регулирование этих прав — только ведение Российской Федерации. Это не совсем точно. Данная норма говорит лишь о приоритете конституционно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина Российской Федерацией и обеспечении ею единства в подходе к правам и свободам на всей территории России, и она вовсе не исключает регулятивного воздействия субъектов Российской Федерации на отношения, устанавливающие права и свободы человека и конкретные условия их реализации. В Конституции нет нормы, запрещающей субъектам России регулировать отношения в области прав человека. Не хотелось бы здесь упоминать соответствующую формулу «разрешено все, что не запрещено», но любому специалисту, работающему в области прав человека, очевидно, что именно на плечи субъектов Федерации ложится значительная нагрузка по регулированию отношений, связанных с правами и свободами человека и гражданина.

Во-вторых, следует также учитывать, что Конституционный Суд РФ не единожды в своих постановлениях, ссылаясь на подп. «в» ч. 1 ст. 71, обращал внимание на то, что ведению Федерации принадлежит первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав1.

В-третьих, защита прав и свобод человека и гражданина является одновременно и важной составной частью их регулирования, тогда как регулирование прав и свобод в первую очередь направлено на защиту прав и свобод и создание оптимальных условий их реализации как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов.

В-четвертых, избирательные права граждан в любом случае должны защищаться, независимо от того, каким органом они сформулированы, где закреплены или вообще не закреплены в писаном праве. Если пойти от обратного, то пришлось бы дезавуировать, скажем, ст. 4 и многие другие статьи Избирательного кодекса

г. Москвы1 и многие нормы избирательных законов других субъектов РФ, в которых содержатся регулятивные нормы по правам человека. А между тем в соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» законодательство Российской Федерации о выборах составляют не только акты федерального законодательства, но и акты субъектов Федерации: конституции (уставы), законы субъектов РФ и иные нормативные акты о выборах в Российской Федерации. Было бы наивно считать, что в этих актах не закрепляются регулятивные нормы в области избирательных прав граждан России и ее субъектов и что они не имеют компонента юридического содержания избирательных правоотношений или имеют, но их таковыми рассматривать нельзя.

Объекты и субъекты избирательных правоотношений. В структуре правоотношений, кроме субъективных прав и юридических обязанностей, выделяются объекты и субъекты правоотношений. При этом к объектам правоотношений, т.е. к тому, по поводу чего они складываются, на что имеют право субъекты правоотношений, несмотря на довольно длительную дискуссию по этому вопросу[566] [567], относятся как предметы материального мира, так и материальные блага, духовные потребности, а также честь, достоинство, авторство, допустим, на произведения духовного творчества и нематериальные блага. Вместе с тем связь объекта с интересами участников правоотношения, как отмечалось в литературе, выводит за пределы анализа юридической формы правоотношения и позволяет установить связь этой формы с различными материальными, организационными и культурными средствами удовлетворения потребностей личности и общества[568].

Кроме того, объектом правоотношения является и само поведение, действие субъектов правоотношений, как правомерное, так и неправомерное, а также результат действия данных субъектов.

В значительной части к объектам избирательного права относятся неимущественные отношения, обусловленные действием, поведением сторон по выполнению прав и обязанностей в избирательном процессе, по формированию представительных органов власти на репрезентативной основе, которые составляют предмет избирательного права. Объектами в этом случае выступает то, по поводу чего складываются, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов избирательных правоотношений, т.е. волевое, фактическое поведение участников электоральных правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей. В связи с этим стоит отметить, что в свое время некоторые авторы отмечали, что правоотношения могут быть и безобъектными, допустим государственно-правовыми1. Аргументированная критика этих положений о «безобъектных отношениях» была дана Ю.А. Тихомировым, который отметил, что в правоотношениях, возникающих в процессе участия в выборах, имеются объекты, но не материального характера. В качестве таковых выступают действия государственных органов, поступки, политико-правовое состояние граждан и т.д.[569] [570]

Безусловно, объектный состав избирательных правоотношений имеет многоаспектное содержание. Именно объекты сводят воедино субъективные права и юридические обязанности участников избирательных правоотношений, а влияние на них в рамках, предусмотренных избирательным законодательством, предопределяет деятельность субъектов избирательного процесса[571]. Не случайно и О.Е. Кутафин понятие объектов правоотношений связывал не только с предметами и явлениями, но и с поведением участников конституционно-правовых отношений, которые через конституционные нормы связаны с этими предметами и явлениями[572].

При характеристике объектов избирательных правоотношений уместно сослаться и на замечание А.Б. Венгерова о важности иметь в виду, что объект правоотношений отнюдь не пассивный элемент. Он также влияет на содержание конкретного субъективного права и юридических обязанностей[573], обусловливет наличие конкретных правомочий и их реализацию, что в полной мере относится и к сфере избирательного права. Действительно, одни правомочия требуются, скажем, для выдвижения кандидата в депутаты, другие для его регистрации, третьи для организации предвыборной агитации, четвертые для организации голосования и определения его результатов, пятые для обжалования итогов выборов или для разрешения избирательного спора и т.д.

Некоторые исследователи выделяют нетрадиционные объекты правоотношений. Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян акцентируют внимание на понятии генерального объекта избирательных правоотношений, которым выступает процесс воспроизводства власти1, Ю.А. Веденеев и С.Д. Князев отмечают главный, общий объект всего комплекса избирательных правоотношений, которым является публичная власть[574] [575]. Объекты придают конституционно-правовым отношениям осмысленность, целенаправленность, играют важную роль в обеспечении связи между их участниками, в реализации ими своих законных интересов. Это необходимый структурообразующий элемент конституционных правоотношений[576]. Представляется, что данная характеристика полностью распространяется и на избирательные правоотношения.

Другим важнейшим структурообразующим элементом избирательных правоотношений являются субъекты. В литературе в основном субъекты правоотношений характеризуются по модели частного права на основании Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом случае выделяются физические лица (индивиды) и коллективные образования, организационно оформленные[577], при этом отмечается, что субъектами права являются лица или организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями[578].

Правосубъектность рассматривается через такие ее структурные элементы, как правоспособность, дееспособность, правовой статус. Некоторые авторы включают еще элемент деликтоспособности как одну из составных частей правосубъектности, другие видят в деликтоспособности лишь частный случай дееспособности. В литературе иногда эти институты рассматриваются и как предпосылки возникновения правовых отношений: «Правовые отношения могут возникнуть тогда, когда участники общественных отношений выступают в качестве носителей прав и обязанностей, именуемых на юридическом языке правоспособностью (правосубъектностью)»[579].

В этих случаях субъекты правоотношений подразделяются на физических и юридических лиц. К физическим лицам относят граждан, иностранцев, лиц без гражданства, к юридическим лицам — предприятия и их объединения, учреждения и общественные объединения и т.д., характеристика которых раскрывается через классические (легальные) признаки юридического лица.

Что касается правового статуса, по мнению А.Б. Венгерова, в общем, синонимичного понятию «правосубъектность». Различие в том, что правовой статус гражданина определяет набор прав, которыми гражданин обладает для вступления в гипотетическое, возможное правоотношение, а правосубъектность — это уже характеристика правомочий конкретного субъекта в конкретном правоотношении1. А.В. Мицкевич характеризует правовой статус как признанную конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права[580] [581].

Становление институтов физического и юридического лица занимало в истории российской государственности и права довольно длительный этап его развития и состоялось для физических лиц только в Московском княжестве в конце XV в. (Судебник 1497 г.), а для юридических лиц — только в Петровскую эпоху, в XVIII в.

Что касается отраслей публичного права, то здесь при характеристике юридических лиц делается акцент на государстве (хотя оно может выступать и в качестве юридического лица в некоторых имущественных отношениях), органах государственной власти, в меньшей степени — органах местного самоуправления, общественных организациях, которые выступают самостоятельными субъектами права на осуществление функций государственной власти, управления и самоуправления, правосудия, установления ответственности, например, по Федеральному закону «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»[582] от 6 декабря 1999 г.

Субъектами конституционно-правовых отношений, отмечает О.Е. Кутафин, являются их участники, которые в конкретном правоотношении осуществляют права и несут соответствующие юридические обязанности либо своей правоспособностью порождают правовые отношения1.

Статус субъектов конституционных правоотношений имеет преимущественно политический характер, он интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия[583] [584].

При этом корректируются отдельные элементы правосубъектности, например наступление дееспособности или объем полномочий, определяющих правовой статус субъекта правоотношений. Важным фактором здесь выступает и установление возраста политического совершеннолетия, с достижением которого гражданин приобретает политические права, например избирать и быть избранным на различные общественно-политические, судебные должности. Могут быть и другие факторы (условия), необязательно возрастные, определяющие наступление политической дееспособности.

В целом правовой статус государственного органа очерчивается его компетенцией. Только прямо указанные в законе полномочия (властные права и обязанности) составляют его правовой статус. Выход государственного органа за пределы своих полномочий, а также и их неосуществление в подлежащих случаях всегда являются неправомерными, незаконными действиями, хотя бы они и были вызваны возможностью принять иные меры[585]. Вместе с тем Конституция РФ, как известно, не ограничивается закреплением общего правового статуса состояния субъектов, нередко она наделяет их конкретными полномочиями по совершению определенных действий[586].

Перечень субъектов конституционных правоотношений в исследованиях авторов во многом совпадает. Наиболее полно он представлен в работах О.Е. Кутафина, который выделяет в качестве субъектов следующие:

1) народ Российской Федерации и образующие его нации и народности России;

2) граждане Российской Федерации и их группы и собрания, лица без гражданства и иностранцы;

3) Российская Федерация;

4) субъекты Федерации;

5) административно-территориальные единицы;

6) государственные органы Российской Федерации и ее субъектов;

7) органы местного самоуправления;

8) должностные лица; депутаты законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов и органов местного самоуправления, члены Совета Федерации, а также их объединения;

9) общественные объединения граждан1.

Схожий перечень предлагается и другими исследователями. В нем фрагментируются отдельные позиции перечня и усиливается социальная ориентация субъектов конституционно-правовых отношений[587] [588]. В целом примерно такие группы субъектов конституционно-правовых отношений выделяли и авторы в советское время[589].

Обращаясь к субъектам избирательного права, отметим: с одной стороны, они характеризуются тем же составом, что и субъекты конституционного права в целом, например: народ, граждане, госорганы и органы местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Но, с другой стороны, имеют специфический круг субъектов, которые характеризуют именно избирательное право в структуре подотраслей и правовых институтов конституционного права, деятельность которых связывается с организацией всего выборного процесса и функционирования избирательной власти в межвыборный период.

Так, С.Д. Князев все многообразие субъектов избирательных правоотношений дифференцирует по двум группам. К первой относит граждан как основных носителей избирательных прав и свобод, выступающих в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, отчасти иностранных граждан, которым по закону разрешено участвовать в выборах и быть избранными в представительные органы местного самоуправления, а также коллективных субъектов — избирательные объединения[590].

Ко второй группе субъектов избирательных правоотношений автор относит избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, учреждения, организации, а также их должностных лиц, на которых возложена обязанность оказывать содействие осуществлению избирательных прав граждан посредством создания надлежащих условий для организации и проведения выборов, предотвращения нарушений избирательного законодательства и привлечения, в случае необходимости, виновных лиц к ответственности1.

В целом с этой классификацией С.Д. Князева можно согласиться, хотя стоит отметить, что такая группировка субъектов избирательных правоотношений очень масштабная и для конкретизации субъектного состава ее можно сделать более дифференцированной, например выделить группы (подгруппы) коллективных субъектов избирательных отношений. Не следует объединять в одну группу субъектного состава физических и юридических лиц, например граждан и избирательные объединения, политические партии. Наверное, особую субъектную группу составляют и избирательные комиссии, да и СМИ сомнительно объединять с органами государственной власти и местного самоуправления. А.Г. Головин выделяет специальный субъект (процессуальный)[591] [592]. Здесь стоит отметить, что в законодательстве и литературе не очень четко определено место судебных органов как субъектов избирательных правоотношений. Ранее С.Д. Князевым и Ю.А. Веденеевым данные субъекты дифференцировались по четырем группам: индивидуальные и коллективные, политические и административные[593], что представляется наиболее правильным.

Кроме того, С.Д. Князев не склонен рассматривать народ в качестве субъекта избирательных отношений на том основании, что в силу достаточной аморфности и отсутствия внешней правовой обособленности право участвовать в свободных выборах не относится к исключительному ведению народа. Поэтому автор считает, что народ, представляющий собой объединенную едиными историческими и территориальными признаками высшую социальную общность

людей, может рассматриваться в качестве субъекта политических отношений, не требующих формальной определенности и обязательной юридической персонифицированности их участников. Несмотря на то что народ является единственным источником власти, передача этой власти от народа выборным государственным органам и органам местного самоуправления осуществляется посредст- вам реализации принадлежащих не народу, а гражданам Российской Федерации избирательных прав. Не случайно именно они выступают в качестве главного адресата избирательного законодательства и являются единственными обладателями конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Помимо граждан, без их участия попросту невозможно существование избирательных правоотношений, поскольку иначе пришлось бы признать, что цели выборов могут быть достигнуты при отсутствии свободного волеизъявления непосредственных обладателей избирательных прав1.

Такая постановка, прямо отметим, является оригинальной и интересной, заслуживающей внимания. Но посмотрим на нее и с другой стороны. Вначале сделаем некоторые уточнения. Во-первых, нельзя противопоставлять народ и граждан. Во-вторых, все граждане являются представителями народа, а вернее, самим народом. Хотя, безусловно, отметим, что категория «народ» более широкая, и можно представить, что определенную его часть составляют не только граждане, но и лица без гражданства, беженцы и другие категории лиц. В-третьих, избирательные права принадлежат далеко не всем гражданам России, как это вытекает из утверждения С.Д. Князева. Лицам, не достигшим 18 лет, такие права не принадлежат, а также лицам, признанным судом недееспособными и содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, также не принадлежат избирательные права, хотя они и являются гражданами России. В-четвертых, кроме граждан Российской Федерации в выборах могут принимать участие, т.е. наделяются активным и пассивным избирательным правом, и некоторые группы иностранцев, значит, не только граждане России являются единственными обладателями конституционного права избирать и быть избранными. В-пятых, надо все-таки уточнить, что во время выборов не происходит передачи власти от народа каким-либо выборным органам. Народ никому власть не передает и остается также ее носителем и после выборов, утверждать обратное — значит подвергать сомнению абсолютность нормы ст. 3 Конституции РФ, ее социальную ценность. Присвоение властных полномочий в соответствии с Конституцией РФ преследуется по закону (ч. 4 ст. 3).

Во время выборов происходит делегирование ряда властных полномочий государственным органам и органам местного самоуправления для реализации ими своих функциональных действий. И не более того. В этом плане нельзя преувеличивать роль выборов, придавая им сверхъестественные характеристики создания единственной властноуправляющей структуры общества, некоего демиурга, которому принадлежит власть. К сожалению, в Конституции России отсутствует норма о делегировании властных полномочий органам государства и органам местного самоуправления для реализации их функциональной деятельности и содержится не совсем корректная и противоречивая формулировка о «государственном органе власти»1.

Никакому органу государства не может принадлежать власть, и он не может быть «органом власти», поскольку власть может принадлежать только народу (ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ). Государственному органу могут только делегироваться необходимые властные полномочия для реализации функциональной деятельности, но не сама власть. При этом делегированные властные полномочия являются не постоянными, а временными с пересмотром их объема в параметрах цикловых промежутков проведения выборов, определенных законодателем.

Стоит обратить внимание и на утверждение С.Д. Князева, что только граждане выступают в качестве главного адресата избирательного законодательства. Представляется, что и это не совсем верно. Во-первых, здесь, как мы отмечали, опять дух противопоставления народа и граждан. В-вторых, уже отмечено, что не все граждане выступают в качестве главного адресата избирательного законодательства. В-третьих, и конституционная статья (ч. 1—3 ст. 3) главным адресатом субъекта выборов называет именно народ, а не граждан — «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3), хотя такого противопоставления народа и граждан допускать нежелательно. И поэтому законодатель мудро поступает, называя главными адресатами и в избирательном законодательстве (буквально и по смыслу) народ и граждан (преамбула Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»).

Представляется, что законодатель категории «народ» и «граждане» в избирательном законодательстве рассматривает как тождественные, не предпринимая попыток специально исследовать и дифференцировать их, что может составлять предмет специального исследования или законодательного регулирования, но в соответствии с Конституцией РФ использует понятие «народ» в ситуации, когда надо дать указание на принадлежность власти, ее носителя. Используя понятие «граждане», законодатель в равной степени относит к нему и «народ». Не случайно О.Е. Кутафин, давая характеристику участников конституционно-правовых отношений, как раз и подчеркнул такое понимание народа. С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству1.

В свое время соотношение этих категорий рассматривал и В.Ф. Коток, который убедительно показал искусственность противопоставления понятий «народ» и «граждане». С другой стороны, в сравнительной характеристике показал, в чем особенности правомочий народа как субъекта правоотношений по отношению другим субъектам правоотношений, в том числе и отдельным гражданам как участникам избирательных правоотношений[594] [595].

Вопрос о правосубъектности народа в конкретных правоотношениях, в том числе и избирательных, является дискуссионным. Ряд исследователей считают, что народ в конституционных (государственно-правовых) отношениях выступает как субъект, другие отрицают наличие правосубъектности у народа в конкретных правоотношениях. К этой позиции склоняется и С.Д. Князев, некоторые другие специалисты в области избирательных отношений, например Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян, Ю.А. Веденеев. Некоторые ученые допускают наличие правосубъектности у народа отчасти или в немногих правоотношениях или считают, что субъектом конституционно-правовых отношений является не просто народ, а только народ (многонациональный народ) Российской Федерации[596].

И все же в конкретных правоотношениях, связанных с выборами и проведением референдума, с нашей точки зрения, именно народ выступает как субъект, или, как заметил О.Е. Кутафин, в них народ выступает как юридическая личность. Эти правоотношения связаны с проведением референдума и свободных выборов. При проведении референдума народ выступает как участник правоотношений, имеющий право выразить свою волю по тому или иному важному вопросу, а все государственные органы, органы местного самоуправления и граждане обязаны подчиниться воле народа. Народ имеет право выразить свою волю также посредством выборов1. Более того, право участвовать в свободных выборах, право выражать свою волю путем референдума относятся к исключительному ведению народа[597] [598].

Результаты референдума и выборов обязательны для государственных органов и органов местного самоуправления, которые в значительной степени и формируются народом посредством этих институтов. Отсюда правосубъектность народа характеризуется не только качеством суверенности, но и качеством учредительности, т.е выражает учредительский характер народовластия. В этом проявляется двухуровневая характеристика природы правосубъектности народа, что отмечалось еще в советское время[599], — с одной стороны, в соответствии с Конституцией РФ он осуществляет свою власть непосредственно, с другой — через государственные органы и органы местного самоуправления. То есть в первом случае народ выступает как участник общих, в том числе и учредительных, конституционных правоотношений и в этом качестве связан со всеми основными видами субъектов права. Это особое конституционное состояние, выражающее иерархию, соотносимость субъектов права и ориентирующее их на обеспечение народовластия. Во втором случае народ выступает и как участник конкретных конституционных правоотношений, возникающих при формировании органов государственной власти, проведении всенародного обсуждения и референдума[600].

Отдельные характеристики иных субъектов избирательных правоотношений даются при рассмотрение других тем курса.