Понятие и содержание права коренных народов на традиционное природопользование в международном праве.

Сегодня существует целый ряд международно-правовых актов, направленных на улучшение условий жизни представителей коренных народов, однако зачастую их права, льготы и преимущества не реализуются на практике из-за отсутствия надлежащего контроля.

Рыночная экономика ведет к разрушению, а также к негативному воздействию на окружающую среду. Деградация экологии наносит существенный вред самым уязвимым частям населения и мешает достижению целей в области их развития.^[109] К этим беднейшим слоям населения можно отнести также представителей аборигенных народов, которые проживают на всех континентах.

Традиционное природопользование видится как часть программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, а также как один из способов улучшения качества и рационального

использования окружающей среды. Об этом говорит преамбула, а также статьи 8(j) и 10(c,d) Конвенции о биологическом разнообразии.^[110]

C 1 января 2005 года ГА ООН провозгласила Второе Международное десятилетие коренных народов мира, что подчеркивает значение и роль коренных народов в развитии окружающей среды.^{[111] [112]} Это связано с тем, что особенности их образа жизни зависят от состояния окружающей среды и возможностью использования природных ресурсов.

В настоящее время уже сформировались международно-правовые нормы и национальное законодательство ряда государств, регулирующие право коренных народов на традиционное пользование природными ресурсами.

Международная Организация Труда (МОТ) выработала и приняла в 1989 году Конвенцию № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения выживания коренных малочисленных народов, сохранения и развития их традиционного образа жизни, культуры и языка.^[113]

В частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются: право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право выбирать

собственные приоритеты в процессе своего развития; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при не противоречии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают;^[114] право на создание собственных учебных заведений.

Конвенция закрепляет права коренных народов на природные ресурсы (ст. 14, 15), подчеркивая особое значение связи этих народов с природными ресурсами (п.1 ст. 13). Отдельные положения Конвенции (ст. 13, 15) требуют обеспечить участие коренных народов в управлении природными ресурсами, находящимися на их территории и в управлении их землями. В статье 15 говорится о том, что право коренных народов на природные ресурсы должно соблюдаться. Они (коренные народы) могут участвовать в распоряжении, пользовании и сохранении ресурсов. В тех случаях, когда государство сохраняет собственность на минеральные или иные ресурсы, находящиеся на землях коренных народов, согласно статье 15 правительства должны устанавливать и поддерживать процедуры, посредством которых проводятся консультации с коренными народами о возможном ущербе их территориям в ходе разведки или эксплуатации этих ресурсов. Также указывается на то, что коренные народы должны иметь право пользоваться результатами такой деятельности и получать справедливую компенсацию за причиненный ущерб.

В Конвенции МОТ № 169 от 1989 года «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» получили признание в качестве важных факторов сохранения их культуры, экономической самостоятельности и развития такие виды традиционного природопользования, как рыболовство, охота, собирательство.^[115] В Декларации ООН 2007 года, состоящей из 46 статей, довольно подробно изложены права коренных народов, в том числе право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели (ст.26), право на возмещение ущерба окружающей их природной среде, право на сохранение и охрану окружающей среды, и многое другое. В практике Генеральной Ассамблеи ООН по кодификации международно-правовых норм ранее принятые Декларации по различным вопросам довольно часто в последующем служили основанием для разработки и принятия международных Конвенций. Поэтому не исключаем, что и по теме нашего исследования Декларация ООН 2007 года могла бы послужить моделью для принятия со временем международной Конвенции о правах коренных народов.

Следует также отметить вклад Всемирной конференции ООН по правам человека 1993 года. В Венской декларации и Программе действий, принятых по итогам конференции особая роль отводится правам коренных народов, в частности, упоминается проект Декларации о правах коренных народов и Рабочая группа по коренным народам Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Всемирная конференция по правам человека рекомендовала Генеральной Ассамблее ООН провозгласить международное десятилетие коренных народов мира с января 1994 года, включая программы конкретных действий, которые будут утверждаться при участии коренных народов. Говорится также о необходимости создать соответствующий добровольный целевой фонд и рассмотреть вопрос о создании в системе ООН постоянного форума для коренных народов.

Необходимо отметить, что право коренных народов на традиционное природопользование или как его называют в зарубежной юридической литературе право на доступ к использованию природных ресурсов и окружающей среды является одним из самых главных экологических прав коренных народов. В международном праве этому вопросу уделяется достаточно большое внимание, в частности, квотирование на отлов определенных видов животных и рыб как раз направлено на решение поставленных задач по сохранению их популяций и облегчению жизни коренных народов. Это относится к многочисленным региональным и двухсторонним соглашениям по отлову морских котиков, китов, белых медведей и т.д., в которых специально оговаривается право коренных народов на добычу этих видов животных в личных нуждах и с использованием традиционных методов охоты. Россия, как одно из пяти приарктических государств активно участвует во многих подобных соглашениях.

Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года также уделяет внимание этим вопросам, в частности, в статье 8 (j) говорится о необходимости обеспечивать уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствует их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряет совместное пользование

на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.^{[116] [117] [118]}

Следует также упомянуть Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 года, где в статье 5 говорится о необходимости уделять особое внимание защите тех, кто особенно уязвим к заболеваниям, связанным с водой и обеспечивать равноправный доступ к воде, как с точки зрения адекватного количества, так и адекватного качества, следует предоставлять всем членам общества, особенно тем, кто находится в неблагоприятном положении или страдает от социального отчуждения.

В США правовая регламентация рыболовства, охоты и собирательства различается в различных резервациях и зависит от условий договора данного племени, содержания поздних договоренностей и уступок в пользу федерального правительства. Уступая свои земли, племя сохраняло право заниматься охотой и рыболовством на всей или на части территорий своих бывших земель.

Сохранение этого права подразумевалось в договорах с индейскими племенами,^[119] но известны случаи ограничения этих прав, так например, в штате Вашингтон в 60-е года XX столетия были введены правила, запрещающие коренным жителям ловить рыбу не только на территории штата, но и в пределах их резерваций. То есть, данное право, гарантированное им ранее принятыми договорами, категорически отрицалось властями штата. Масштаб индейских выступлений по данному вопросу испугал власти страны и в 1979 году Верховный суд США подтвердил приоритет индейских договоров над законами штатов о рыболовстве.^[120]

В скандинавских странах, а также в России и Канаде оленеводство является одной из самых распространенных форм традиционного природопользования среди коренных народов Севера. Северный олень имеет огромное культурное и экономическое значение для коренных народов Севера. Оленеводство для них не просто вид хозяйственной деятельности, служащий основным источником средств существования для подавляющей части коренных народов Севера, но и целый комплекс жизнеобеспечения во всем многообразии его функций как материального, так и духовного плана, оно формирует их ментальность.^[121]

Одной из главных проблем Севера сегодня является изменение климата, из-за частых оттепелей происходит образование слоя льда на грунте, что затрудняет доступ северных оленей к их естественному источнику пропитания - ягелю.

Озабоченность этими проблемами была отражена в Якутской декларации третьего Всемирного конгресса оленеводов, который состоялся в марте 2005 года. Якутская декларация уже зарекомендовала себя в качестве эффективного и полезного инструмента в отстаивании интересов оленеводов и развитии международного сотрудничества оленеводческих стран. В ней

делегаты конгресса еще раз заострили внимание мирового сообщества по

122

вопросам потери пастбищ и решению вопросов землепользования.

Этот вопрос особенно актуален для Российской Федерации, где до сих пор не решен вопрос о территориях традиционного природопользования и закрепления земель за оленеводами на правах постоянного бессрочного пользования. В то же время в Декларации был отмечен положительный опыт Республики Саха (Якутия) в развитии системы образования для народов ведущих кочевой образ жизни и определены дальнейшие шаги в этом направлении. Много внимания в Декларации уделено вопросам адаптации к глобальным изменениям климата и промышленному освоению территорий оленеводства.^{[122] [123] [124]}

Ученые-исследователи считают, что оленеводство могло бы стать нашей российской национальной гордостью, особенно с учетом того, что на Западе оно появилось только в конце XIX века путем проникновения из России. Однако интенсивная промышленная эксплуатация природных ресурсов на российском Севере ставит под угрозу все формы традиционного природопользования коренных народов, включая и оленеводство. Поголовье оленей неуклонно падает и все меньше территорий остается пригодными для традиционных видов хозяйствования.

В Финляндии существует интересная практика обращения оленеводов в Комитет ООН по правам человека. Так, представители народа саами обратились с жалобой на разработку карьеров в их традиционных землях. Жалоба основывалась на статье 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая провозглашает, что в тех странах, где

существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Комитет, однако, не признал факт нарушения статьи 27 Пакта, так как финские власти предпринимали меры для эффективного участия членов общин меньшинств в принятии решений, затрагивающих их интересы. К тому же объем предполагаемой карьерной добычи не представлял собой лишения права заявителей на пользование своей культурой. Кроме этого, Комитет определил, что были предприняты все необходимые меры по минимизации отрицательного воздействия на оленеводство и окружающую среду.^{[125] [126] [127] Таким образом, было признано, что Финляндия соблюдает права меньшинств по смыслу статьи 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года при осуществлении горнодобывающей деятельности.}

Значительное количество коренных народов проживают сегодня в условиях тесной взаимосвязи с лесами, используют их ресурсы в качестве средств существования и получения дохода, поэтому вопросы, связанные с регулированием лесоводства также имеют первостепенное значение. В 1992 году по итогам Конференции ООН по окружающей среде и развитию был принят документ под названием «Принципы лесоводства», пункт 5 (а) которых декларирует, что при осуществлении национальной политики в области лесных ресурсов необходимо уважать и должным образом укреплять самобытность, культуру и права коренных народов и их общин. Тем не

менее, до сих пор общины коренных народов перемещаются со своих лесных территорий под предлогом установления охранных зон и заповедников. Одной из главных причин обнищания многих общин коренных народов является именно перемещение коренных народов с лесных территорий, где они традиционно проживали, в результате принятия законов в интересах коммерческих организаций, ведущих лесозаготовительные работы.

Так, например, в Индонезии сосредоточено около 10% всех мировых лесных ресурсов, которые являются источником существования для почти 30 миллионов аборигенов. Из 143 млн. гектаров заселенных коренными народами лесных территорий, относящихся к категории государственных лесных угодий, почти 58 млн. гектаров находятся в руках

лесопромышленных компаний, и эта цифра превращения в угодья коммерческого назначения постоянно растет. То же самое происходит на востоке Африки и в районе бассейна реки Конго, где создание охраняемых

лесных зон привело к перемещению десятков тысяч представителей

128

коренных народов и поставило их под угрозу исчезновения.

В процессе разработки, осуществления и планирования национальной лесохозяйственной политики необходимо участие заинтересованных представителей коренных народов. Их интересы и права должны приниматься во внимание в целях укрепления их самобытности, культуры и экономической деятельности в использовании лесов, которая является источником их средств существования и от которой напрямую зависит уровень их благосостояния. В этих целях в 2007 году была принята резолюция Генеральной Ассамблеи ООН под названием «Не имеющий ^[128]

обязательной юридической силы документ по всем видам лесов». Как отмечают в литературе, документ сформулировал обязательства государства на национальном и международном уровнях по поддержанию позиции коренных народов в сфере лесопользования.^{[129] [130] [131] Однако хотелось бы отметить, что оба документа носят рекомендательный характер, то есть относятся к нормам международного «мягкого права» и сегодня назрела необходимость в принятии международно-правового акта, регулирующего сотрудничество государств по защите, сохранению и устойчивому развитию всех видов лесов с учетом интересов коренных народов.}

Следует отметить, что в Российской Федерации тоже есть народы, проживающие на территориях с большими лесными массивами и полностью зависящие от них. Однако существуют проблемы в части регулирования вопросов охоты в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. До настоящего времени законодательно не определено, в пределах каких территорий может осуществляться этот вид охоты, по какому документу конкретные лица должны допускаться в охотничьи угодья, в том числе, в закрепленные охотничьи угодья, для осуществления этого вида охоты. В советские времена этому вопросу не уделялось должного внимания. Так, например, в одной из ранних работ профессора О.С. Колбасова о правовом регулировании охоты, в перечне видов охоты вовсе не выделялась традиционная охота

131

представителей народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В Федеральном законе РФ «О животном мире» 1995 года предусмотрено право коренных малочисленных народов на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и на приоритетное пользование животным миром, которое включает в себя «предоставление первоочередного выбора промысловых угодий» гражданам из числа коренных малочисленных народов и их объединениям. Заметим, что данное действующее положение Федерального закона не учтено в Законе об охоте от 2009 года. Между тем «признание права малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности» закреплено в качестве одного из основных принципов в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации от 2009 года.^{[132] [133] [134]}

В этом отношении определенный интерес представляет практика разрешения жалоб Комитетом ООН по правам человека. Так, в 1992 году из Новой Зеландии представителями коренного народа маори была направлена жалоба в Комитет ООН по правам человека, суть которой состояла в конфликте между правами коренных народов на природные ресурсы и действиями правительства Новой Зеландии по сохранению природных ресурсов. Новая Зеландия предприняла ряд мер по урегулированию коммерческого и некоммерческого рыболовства в связи со значительным истощением рыбных ресурсов. Порядка десяти лет правительство согласовывало промысловые квоты с маори и в 1992 году был подписан

соответствующий документ, который в итоге не устроил всех представителей коренных меньшинств.

Власти Новой Зеландии посчитали, что долг всех новозеландцев состоит в сохранении и рациональном использовании ресурсов для будущих поколений. Выслушав обе стороны, Комитет, в своем решении отметил, что меры, воздействующие на образ жизни лиц, принадлежащих к меньшинству, не обязательно равнозначны отказу в реализации прав меньшинств в соответствии со статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. В итоге Комитет признал отсутствие нарушений указанного положения Пакта со стороны Новой Зеландии, принимая во внимание тот факт, что правительство предприняло все необходимые меры для обеспечения участия меньшинств в принятии решения об ограничении рыболовства.

В Российской Федерации в январе 2008 года в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» были внесены изменения. В частности, статья 39, (параграф 2), предусматривавшая право коренных народов на использование рыболовных участков избегая подачи заявок на коммерческие аукционы было упразднена. Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации вынес рекомендацию в адрес России в 2008 году вернуть в законодательство понятие «преимущественного, льготного доступа к природным ресурсам».^{[135] [136]} В результате поправок 2008 года произошло разрушение экономической базы и упадок многих общин коренных народов.

Одной из главных отличительных черт коренных народов от других представителей общества является их привязанность к землям, природе и окружающей среде вообще. Эта привязанность выражается в особой любви, уважении к окружающей среде, во взаимосвязанности и взаимозависимости

этих двух понятий, поскольку все это является неотъемлемой частью культуры, быта, религии, жизни и главной опорой выживания,

137

существования и развития коренных народов.

Выводы:

Итак, право коренных народов на традиционное природопользование - это использование ими природных ресурсов, основанное на исторически сложившихся способах потребления без подрыва устойчивому воспроизводству и снижения биоразнообразия. Оно включает в себя традиционное землепользование, лесопользование, пользование объектами животного мира, рыбными и другими ресурсами. Данное право нашло свое международно-правовое закрепление в таких актах, как Конвенция МОТ № 169 от 1989 года, Декларация ООН о правах коренных народов 2007 года, Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года и в различных многосторонних и двухсторонних соглашениях на запрет или квотирование отлова различных видов животных (киты, белые медведи, морские котики и т.д.).

Традиционное природопользование является одной из ключевых составляющих традиционного образа жизни коренных народов. К тому же традиционное природопользование определяет приоритетность сохранения окружающей природной среды и соответственно должно предоставлять преимущественное право на использование традиционных природных ресурсов. В этой связи при решении проблемы природопользования на территории, где проживают коренные народы, государства обязаны учитывать интересы коренных народов и их право на пользование природными ресурсами, что должно быть закреплено как в международноправовых актах, так и в национальном законодательстве. ^[137]

Гарантируемый и свободный доступ к рыболовным и охотничьим угодьям, так же как к другим биологическим ресурсам - необходимое условие для полного удовлетворения прав коренных народов на соответствующее пропитание, существование и культурную идентичность, данные права человека должны превосходить по важности другие интересы, включая, например, интересы бизнеса. Таким образом, право представителей коренных народов на традиционное природопользование можно напрямую увязать с правом на достаточное питание по смыслу статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. Главная идея которого состоит в том, что доступ к питанию должен быть постоянным и достойным, люди не должны зависеть от продовольственной помощи, они должны быть в состоянии накормить себя самостоятельно. C точки зрения права на питание государство не может лишить представителей коренных народов средств к существованию: территории, воды, леса и другие ресурсы, которые они традиционно используют, для того, чтобы накормить себя. Государство также обязано принимать во внимание, что в результате промышленных операций по добыче ресурсов, причиняющих ущерб источникам существования или ограничивающих доступ к ним, право коренных народов на питание ставится под угрозу.

Необходимо, на наш взгляд, закрепить принцип приоритетности традиционного природопользования перед другими формами использования природных ресурсов в международном праве и повсеместно внедрять его в национальное законодательство государств, где проживают представители коренных народов.

Нормы международного права, в соответствии с которыми Российская Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов, признают особую духовную связь этих народов с традиционно занимаемыми и используемыми ими землями, территориями, водами и другими природными ресурсами и исходит из того, что коренные народы имеют право на указанные земли и ресурсы.

2.2.