<<
>>

Имплементация норм международного права (Конвенция МОТ № 169, Декларация ООН 2007 года) в законодательство Российской Федерации об экологических правах коренных малочисленных народов.

Огромное влияние на условия жизни коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока оказало развитие на территории их проживания хозяйственной деятельности, промышленности и, в частности, разработки месторождений газа и нефти. В результате был нанесен ущерб экологии и нередко нарушен традиционный уклад жизни коренного населения, проживающего на соответствующей территории страны.

Из-за начавшегося в 1960-е годы промышленного освоения ряда территорий страны существование малых народов оказалось под угрозой.

Была нарушена природная среда их проживания и весь уклад жизни. Необходимо подчеркнуть, что в Советском Союзе проводилась целенаправленная политика ассимиляции и русификации всего нерусского населения, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Территории для ведения промыслового хозяйства и оленеводства постоянно сокращались, их культура, язык и образ жизни значительно деформировался. Из всего комплекса проблем прав коренных народов наиболее актуальной и острой стало право аборигенов на землю, как основу их существования. Особо следует отметить значение их векового опыта в сохранении и защите окружающей среды.

В конце XX века улучшение положения коренных малочисленных народов стало рассматриваться в качестве важного элемента государственной национальной политики. В частности, в Концепции государственной [237] [238] национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России 15 июня 1996 года, упоминается о необходимости включения норм, гарантирующих восстановление разрушенных экосистем, ограничивающих деятельность хозяйственных структур, наносящих непоправимый ущерб среде обитания [239]

При этом отмечено, что следует создавать условия для равноправного участия малочисленных народов в управлении государственными и общественными делами, развития традиционных отраслей хозяйства, духовного возрождения, сохранения и развития национальной культуры, родного языка. Упоминается о необходимости включения норм, гарантирующих восстановление разрушенных экосистем, ограничивающих деятельность хозяйственных структур, наносящих непоправимый ущерб среде обитания [240] [241]

В юридической литературе появляется такое понятие как политика «позитивной дискриминации», которая связана с созданием более благоприятных условий. Эти условия способствуют выравниванию положения коренных малочисленных народов с другими этническими группами. Как считает профессор Кряжков В.А., данная политика должна осуществляться взвешенно и с соблюдением определенных правил, к которым он относит:

Во-первых, дополнительные права и льготы устанавливаются, если они востребованы данными народами и не могут быть реализованы в рамках действующего общего правопорядка, а также имеет место ограниченность тех или иных ресурсов.

Во-вторых, специальные права коренных малочисленных народов должны закрепляться только федеральным законодательством, так как регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств - предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ).

В-третьих, введение льгот в экономической сфере надо осуществлять, учитывая иерархию пользователей ресурсами и целей природопользования - от непосредственного жизнеобеспечения и до коммерческого или же спортивно-оздоровительного использования.

В-четвертых, необходимо избегать иждивенческого подхода к проблемам коренных малочисленных народов, так как это снизит потенциал конкурентоспособности, и не будет стимулировать появление предпринимателей из числа малочисленных коренных народов, что, в

243

конечном счете, отрицательно скажется на иных сторонах жизни.

Особенностью коренных малочисленных этносов является глубокая, органичная связь образа жизни и культуры с природной средой. Природная среда, в которой исторически сложились коренные малочисленные народы, обладает специфическими чертами, определившими этническую специфику, в том числе повышенную уязвимость коренных народов. Эта природная среда характеризуется крайней суровостью климатических факторов, бедным биологическим разнообразием и вследствие этого повышенной экологической уязвимостью. Особая уязвимость коренных малочисленных народов России это прямое следствие и отражение повышенной уязвимости природной среды, в которой сформировались эти этносы. [242]

Коренные малочисленные народы Российской Федерации - это дезинтегрированные этнолингвистические общности, для которых характерна этнокультурная мозаичность, дисперсность расселения, хрупкая демографическая плотность и слабая внутриэтническая коммуникативность. Дифференциация многих из этих народов достигнута лишь в результате административных реформ по созданию национально-территориальных образований различного типа.[243] [244]

Для России данная проблематика является особенно актуальной в связи с огромной территорией, многоконфессиональностью и многонациональностью населения. Только в Сибири, на Севере и Дальнем Востоке РФ проживает 36 малочисленных народов, составляющих около 200 тысяч человек. Коренные малочисленные народы и сейчас ориентированы на традиционный уклад жизни, они продолжают заниматься традиционным природопользованием и промыслами. Они обладают самобытными древнейшими культурами, их жизнедеятельность исторически ориентирована на органическую связь со средой обитания. Вот почему сегодня необходимо четко осознать, каковы главные проблемы коренных малочисленных народов, с чем они вошли в XXI век и какие меры должно предпринимать государство для их поддержки.

В Конституции Российской Федерации говорится: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст.69).[245] Для

реализации настоящего положения следует обозначить круг международноправовых документов, касающихся коренных народов. Определить, как они включены в правовую систему России и в каком соотношении находятся с ее Конституцией, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами.

Настоящее положение означает, что Россия несет ответственность перед мировым сообществом по обеспечению развития экономики и культуры коренных малочисленных народов. А также охраны природной среды в местах их проживания. Включение данной нормы в главу Конституции «Федеративное устройство» говорит о том, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Это нашло подтверждение также в Основных положениях региональной политики и в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, в которых формулируются задачи государственной поддержки сохранения самобытной культуры малочисленных народов, их языка, традиций и среды обитания.

Такой подход характерен для государств, где проживают подобные этнические общности (США, Канада, Австралия, Финляндия), и отвечает требованиям Конвенции № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятой Генеральной конференцией Международной организации труда в 1989 году, которая гласит: «Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их

247

целостности». [246]

Интересную позицию высказывает профессор Лазарев В.В., который видит в ст. 69 Конституции России перспективное значение. Данная норма ориентирует федерального и регионального законодателя в будущем на правовое регулирование отношений с коренными малочисленными народами и на проведение политики, которая предотвращала бы развитие отрицательных явлений в жизни этих народов. И гарантировала бы их права, общепризнанные в мировом сообществе.[247] [248] Хотелось бы выразить свое согласие с Президентом Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ Харючи С.Н., который пишет: «Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важнейших конституционных задач нашего государства,

249

как государства демократического и социального».

Часть 1 статьи 9 Конституции РФ провозглашает, что: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».[249] Попытка связать это положение с коренными малочисленными народами России не увенчалась успехом. Согласно постановлению Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 года по проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай под указанными народами понимаются все народы России, проживающие в пределах ее государственной границы, а естественные богатства имеют всенародное значение: иное означало бы умаление суверенитета Российской

Федерации и ее народов, ослабление ее безопасности, государственной целостности и независимости [250] [251]

Как отмечает профессор Кряжков В.А.: «За последнее десятилетие площади оленьих пастбищ убавились на 11 млн. га. В Тюменской области в связи с освоением и обустройством нефтяных и газовых месторождений из хозяйственного оборота выведено 6 млн. га земель, что превысило установленную норму в 23 раза». Специалисты отмечают, что за последнее столетие в России исчезли представители таких народов, как ороки, кереки, чуванцы, айны. На грани исчезновения также находятся представители таких народов, как юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера.[252] [253]

Статья 72 Конституции РФ (и. «м» части 1) провозглашает защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Настоящее положение конкретизируется федеральными законами о животном мире, особо охраняемых территориях, образовании, культуре, языках, об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера и др. Так, например, согласно статье 30 Лесного кодекса РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и ведущих традиционный образ жизни, эти лица имеют право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд, исходя из

254

нормативов, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации.

Главное требование - это должны быть исключительно собственные

255

нужды.

Статья 9 Федерального Закона о животном мире закрепляет участие коренных малочисленных народов в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды их обитания. А статьи 48 и 49 настоящего закона закрепляют право коренных малочисленных народов на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, а также право на приоритетное

256

пользование животным миром.

Исходя из основных принципов, закрепленных в ряде статей Конституции РФ, можно прийти к заключению, что право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование является частью права человека на благоприятную окружающую среду и одновременно неотъемлемым элементом права на жизнь.

Одним из основных нормативно-правовых источников, регулирующих права коренных малочисленных народов в России является Федеральный Закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации», который наряду с гарантиями самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов фиксирует правовые основы защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. В соответствии с вышеупомянутым законом к коренным малочисленным народам Российской Федерации относятся: «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, [254] [255]

сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и

257

осознающие себя самостоятельными этническими общностями».

Согласно этому определению коренные малочисленные народы Российской Федерации должны сохранять традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы. Однако это не означает, что коренные малочисленные народы России должны досконально копировать образ жизни своих предков. Безусловно, внедрение новых технологий, облегчающих жизнь человека, не ограничивается. В то же время представители коренных малочисленных народов не должны утрачивать своих традиционных навыков и умений, направленных на защиту их среды обитания. Так, например, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их таким образом, чтобы обеспечить оленям необходимый корм и не приводят к необратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и, тем самым, сохраняют водные богатства в

258

местах своего проживания для следующих поколений.

Считается, что в принятых по вопросам традиционного природопользования федеральных законах найдено оптимальное соотношение общих подходов к организации природопользования и частных, рассчитанных на природоохранение. В предоставлении экологических прав гражданам Россия кое в чем шагнула дальше, чем иные страны, предоставив в ряде случаев больше льгот, чем, например, США (которые для многих служат эталоном регулирования) индейцам в резервациях.[256] [257] [258] В частности, законом гарантируется:

• безвозмездное владение и пользование в местах своего традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами;

• закрепление за малочисленными народами исконной среды их обитания, хозяйственной деятельности и промыслов в границах, достаточных для обеспечения самобытного развития, сохранения окружающей природной среды и гарантированного воспроизводства потребляемых природных ресурсов;

• создание необходимых условий для сохранения традиционного образа жизни этнической самобытности, культурного, социального и экономического развития малочисленных народов;

• возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба своей исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.

Законом были введены такие понятия, как: экологическая и этнологическая экспертиза, которые, к сожалению, в силу ряда причин не проводятся при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Это связано с тем, что в российском законодательстве нет никаких актов, регулирующих порядок проведения экологической и этнологической экспертиз.

Особо следует подчеркнуть, что за последнее время была уменьшена роль государственной экологической экспертизы. Так, в частности, предметом экспертизы с 1 января 2007 года стала не сама хозяйственная деятельность, а документы и документация, ее обосновывающие; из целей экспертизы выпали все социальные, экономически и иные последствия реализации хозяйственной деятельности. И самое важное, устанавливается соответствие экологическим требованиям, установленным техническим регламентами. При этом ни одного технического регламента по обеспечению экологической безопасности на сегодняшний день не существует.

Другим существенным недостатком является то, что в настоящее время экологическая экспертиза не принимает решение о допустимости или недопустимости реализации намечаемой хозяйственной деятельности, а лишь проверяет соответствие экологическим требованиям. Также следует отметить, что существующие методики оценки вреда окружающей среде не соответствуют реальным масштабам причиняемого в ходе промышленного освоения вреда и убыткам, а также затратам на восстановление окружающей среды и исконной среды обитания коренных малочисленных народов.[259] [260]

Другим важным нормативно-правовым источником является Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», который фиксирует правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для ведения ими на этих

территориях традиционного природопользования и традиционного образа

261

ЖИЗНИ.

Непосредственными целями данного закона в его статье 4 были названы: защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов; сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия.

Важнейшими же положениями этого закона в контексте рассматриваемой проблемы необходимо выделить следующие:

• земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование (ст. 11);

• лица, относящиеся к малочисленным народам и общины

малочисленных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми,

находящимися на территориях традиционного

природопользования, для личных нужд (ст. 14);

• использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также обычаями малочисленных народов (ст. 13).

Однако, как отмечается в исследованиях о реализации данного документа, настоящий закон фактически не работает.[261] До сих пор ни одна федеральная территория традиционного природопользования создана не

была. И это притом, что правительственный план Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов на 2009-2011 гг. предусматривал их создание.[262] Обращения от коренных народов об образовании федеральных территорий традиционного природопользования отклоняются. В то время как все больше территорий коренных народов изымаются и используются в коммерческих целях.

У общин коренных малочисленных народов не получается закрепить за собой земельные участки с оленьими пастбищами, рыбопромысловыми участками и охотничье-промысловыми угодьями на территориях традиционного природопользования.[263] Все дело в том, что через пять месяцев после принятия федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» по предложению Правительства РФ был принят новый Земельный кодекс РФ, в котором была изъята норма о безвозмездном пользовании землями. Эти же нормы земельного права были отражены и в федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предложенному Правительством и принятому Государственной Думой в 2002 году.[264] К этому виду земель относится большинство оленьих пастбищ. Таким образом, нормы земельного права свели на нет право коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землями.

В этой связи представляется особенно актуальным предложение повысить эффективность взаимодействия норм международного и национального права в России и заимствовать опыт зарубежных государств в

сфере обеспечения права доступа коренных народов к земле и ресурсам. Так, например, наличие собственных территориальных образований (резерваций) коренных народов Америки помогает им в сохранении собственных традиций, культуры, языка и способствует развитию самоопределения этих народов [265] Поэтому необходимо предпринять все возможные шаги, чтобы гарантировать создание территорий традиционного природопользования с федеральным статусом для коренных малочисленных народов России с тем, чтобы обеспечить соответствующий уровень их защиты и устойчивую территориальную и ресурсную базу с участием самих коренных сообществ.

Принципы традиционного природопользования коренных народов и современные принципы бизнеса - основа конфликтных ситуаций.[266] [267] В процессе освоения территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока в орбиту неизбежных трансформаций вовлекаются коренные народы. Особенно негативные последствия вызывает наступление промышленных ресурсодобывающих предприятий. Совпадение мест традиционного природопользования и участков залегания полезных ископаемых является трагичным для представителей коренных народов.

К тому же Закон Российской Федерации «О недрах», который содержит правовые и экономические основы комплексного и рационального использования и охраны недр умалчивает о правах коренных малочисленных народов в ходе добычи природных ресурсов на их территориях. Только лишь в статье 4, где говорится о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений

недропользования на своих территориях, упоминается о защите интересов малочисленных народов. В статье 20, где содержатся основания для прекращения права пользования недрами, не упоминаются какие-либо основания, связанные с нарушениями прав коренных малочисленных народов. Таким образом, коренные малочисленные народы не могут влиять ни на процесс выдачи, ни на процесс прекращения лицензий на добычу природных ресурсов.

О компенсациях во время пользования недрами в районах проживания малочисленных народов упоминалось в одном из многочисленных дополнений к закону о недрах: «при пользовании недрами в местах проживания малочисленных народов часть платежей должны использоваться для социально-экономического развития этих народов и групп».[268] [269] Сегодня ничего подобного в законе нет. Это говорит о том, что права и интересы коренных малочисленных народов сегодня заменяются исключительно интересами бизнеса и уходят на периферию забот органов власти. И это при том, что в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных

270

малочисленных народов Российской Федерации подлежат особой охране.

К сожалению, правовое регулирование поведения субъектов предпринимательской деятельности в сфере рационального использования и охраны данных территорий фрагментарно, декларативно и не отражает складывающихся в мировой практике тенденций правовой охраны

окружающей среды и повышения ответственности бизнеса в данной сфере.

В тоже время следует отметить, что сегодня уже многие нефтяные и газовые компании оказывают поселкам коренных малочисленных народов помощь, оснащают школы-интернаты компьютерной техникой, финансируют строительство домов, выделяют средства на развитие рыбодобывающей отрасли, готовят специалистов-экологов для добывающих компаний из числа коренных народов.

На сессии Постоянного Форума ООН по вопросам коренных народов в 2005 году были также отмечены проблемные ситуации и негативные тенденции изменений, вносимых в отечественное законодательство, касающихся территорий традиционного природопользования коренных народов. В частности, подчеркивалось, что изменения направлены: на ликвидацию обязательств государства по защите прав коренных народов на территории традиционного природопользования; ликвидацию всех правовых возможностей передачи земель традиционного природопользования в собственность сообществ коренных народов; ликвидацию государственного контроля за экологическим состоянием земель проживания коренных народов, а также планируемой и уже ведущейся на них промышленной деятельности. То есть Российская Федерация не имплементирует надлежащим образом международно-правовые обязательства в сфере защиты экологических прав коренных народов на стадии внутригосударственного правотворчества.

Существует еще одна проблема в области традиционного природопользования. На Севере России активно создаются заповедники, многие из которых занимают большие площади - до нескольких миллионов [270] [271] [272]

гектаров. Например, Большой Арктический заповедник имеет площадь 4,2 млн. га, Таймырский с Арктическим филиалом - 2 млн. га и др. Создание обширной сети заповедников на Российском Севере - необходимое и важное дело. В перспективе на Севере России должно быть заповедано не менее 25% всей территории. В то же время развитие заповедного дела на Севере имеет и обратную сторону медали, в заповедниках не допускается никакая хозяйственная деятельность, и создаются они навечно. В результате этого огромные территории становятся недоступными для традиционного природопользования малочисленных народов Севера.

Как правило, территории, на которых организуются новые заповедники, в той или иной мере использовались коренными жителями, которые в дальнейшем были вынуждены уйти оттуда. Это сильно ущемляет права и ухудшает условия жизни коренных малочисленных народов, которые и так находятся в бедственном положении. При организации новых заповедников на Севере возникают большие трудности, так как руководство Госкомэкологии, в ведении которого находятся заповедники, как правило, занимает негативную позицию и считает нахождение коренных жителей на территории заповедников нарушением природоохранного режима.

Так называемые этно-экологические территории, которые во многом схожи по своему режиму с природными заповедниками, но официально допускающие нахождение на их территории представителей коренных малочисленных народов могут стать альтернативой заповедных зон. О необходимости создания подобных территорий говорится и в научной литературе, приводятся примеры конфликтов, имевших место при организации особо охраняемых природных территорий. Так, например, в 1986 году при создании Верхне-Тазовского заповедника были выселены со [273]

своих родовых угодий значительно число семей тазовских селькупов, что губительно сказалось на состоянии этой и так немногочисленной народности. Отторжение промысловых угодий имело место и при организации Командорского, Юганского заповедников, заказников на Кольском и

275

Таймырском полуостровах и полуострове Ямал.

Организация этно-экологических территорий возможна путем их интеграции в современную систему особо охраняемых природных территорий. Необходимо содействовать скорейшему созданию этно- экологических охраняемых территорий, разработать основы их правового статуса. При этом надо исходить из того положения, что названные и иные типы особо охраняемых территорий в местах расселения коренных малочисленных народов России должны образовываться с учетом интересов данных народов.

Вообще следует отметить, что право коренных малочисленных народов на земли - одно из важнейших. Его обретение вызывает острую дискуссию и нередко активное противодействие. В российской научной литературе пишут о праве коренных народов требовать, чтобы государственные органы в обязательном порядке консультировались с ними при осуществлении проектов по освоению природных ресурсов, чтобы эти проекты не наносили экономический и экологический ущерб среде обитания коренных народов.[274] [275] Коренные народы имеют право на учет их мнения при реализации проектов добычи природных ресурсов или строительства трубопроводов, дорог, линий электропередач и т.д. Показательным примером является отказ хозяйки

родового угодья Раисы Тэвлиной в предоставлении своей земли под буровую

211

установку для добычи нефти в Ханты-Мансийском автономном округе.

По мнению Р.Ш. Гарипова в России есть необходимость законодательно закрепить четко установленные границы проживания коренных малочисленных народов по подобию американских резерваций в целях сохранения среды их обитания и гарантий сохранения территорий будущим поколениям. Возможно, это будет способствовать реализации международно-признанного права коренных народов на доступ к земле и ресурсам в Российской Федерации. Это повысит эффективность

взаимодействия норм международного и национального права в сфере охраны экологических прав коренных народов.

Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации в своих заключительных замечаниях от 2008 года выразил свою озабоченность относительно положения коренных малочисленных народов в России. В частности, параграф 24 документа затрагивает проблемы, связанные с соблюдением прав коренных народов на землю и ресурсы. Первостепенная важность права на землю основана на том, что оленеводство, охота, рыболовство и собирательство являются основными источниками пропитания и дохода для коренных малочисленных народов России и, в то же время - неотъемлемым элементом их культуры и социальных институтов. Таким образом, гарантируемый доступ к традиционной земле составляет обязательное условие к удовлетворению прав коренных народов на питание и соответствующий уровень жизни, культурную принадлежность, самоопределение и развитие. [276] [277] [278]

Россия не предприняла эффективных мер по созданию согласованного и функционирующего режима прав коренных народов на землю, совместимого с обязательствами России согласно международного права, поэтому у коренных сообществ нет устойчивого и гарантируемого доступа к тем ресурсам и территориям, от которых зависит их выживание. В России не нашли своего юридического закрепления меры по включению приоритетного права коренных народов на управление, доступ к биологическим ресурсам в федеральные Лесной, Земельный и Водный кодексы. И это притом, что данные шаги были определены в качестве цели в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов на 20092011 гг.[279] [280] Таким образом, при сопоставлении внутреннего законодательства Российской Федерации с важнейшими универсальными и региональными международно-правовыми документами в сфере охраны экологических прав коренных народов выясняется, что последние слабо отражены в национальном законодательстве.

В январе 2008 года был изменен Федеральный закон Российской Федерации «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В частности, была упразднена статья 39, предусматривавшая предоставление коренным народам и общинам права использования рыболовных участков без подачи заявок на коммерческие аукционы. Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации рекомендовал в 2008 году России вернуть в законодательство понятие «льготного и преимущественного доступа к природным ресурсам». Многие рыболовные участки, используемые ранее для осуществления традиционного рыболовства и экономической деятельности, были классифицированы как «промышленные»

участки и были переданы коммерческим структурам, что привело к разрушению экономической базы и упадку коренных общин.

Согласно российскому законодательству традиционное природопользование это - исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Традиционное хозяйство для коренных малочисленных народов связано с обеспечением юридических прав на земли и иные природные ресурсы на территориях традиционного природопользования, закрепление этих прав за коренными народами является одной из основных

283

нерешенных проблем не только в России, но и на международном уровне.

Среди средств защиты права коренных малочисленных народов России на традиционное природопользование особое значение принадлежит созданию территорий традиционного природопользования, но противоречия, заложенные в действующем законодательстве, сказались на его реализации и

284

породили негативные для коренных малочисленных народов последствия.

Другая проблема заключается в том, что до сих пор в Российской Федерации нет закона, регулирующего оленеводство; отсутствуют нормы, закрепляющие использование оленеводческих пастбищ на основе бессрочного пользования. Из Земельного, Лесного и Водного кодексов РФ были изъяты нормы о бесплатном пользовании землями различных [281] [282] [283]

категорий для коренных малочисленных народов. Из федерального закона о рыболовстве исчезли нормы о получении рыбопромысловых участков для традиционного рыболовства без проведения конкурса. В результате этого многие общины лишились сегодня права вылавливать рыбу на своих исконных землях, поскольку не могут выиграть конкурсы у коммерческих предприятий. Закон об охоте в новой редакции не предусматривает возможности закрепления за общинами участков для осуществления

285

традиционной охоты.

К сожалению, реальных механизмов приоритетного осуществления традиционного природопользования в Российской Федерации не предусмотрено. Так, например, землю коренные народы вправе получить только в собственность либо на праве аренды. Механизмы приоритетного пользования животным миром, водными, лесными и иными ресурсами отечественным законодателем не выработаны. В результате целые природные комплексы предоставляются коммерческим хозяйствующим субъектам в ущерб правам и интересам коренных народов, для которых традиционное природопользование является основой их жизни и хозяйствования.

Выводы:

Современное положение дел в сфере правового регулирования экологических прав коренных малочисленных народов характеризуется размыванием прав коренных малочисленных народов, полным отсутствием каких-либо новых правовых идей, замалчиванием положений Декларации ООН 2007 года и имитацией государством своих правовых намерений во всякого рода многочисленных концепциях и программах. Как справедливо подчеркивается в научной литературе, в России пока еще не сложилась [284]

система правовой поддержки и защиты интересов коренных малочисленных

286

народов.

Правительство Российской Федерации последовательно атакует все законодательные нормы, обеспечивающие права коренных малочисленных народов, включая их экологические права, как особой категории населения. Правительство РФ, действуя в направлении интеграции коренных малочисленных народов в условия рыночной экономики, нарушает тем самым нормы Конституции РФ и международные принципы и нормы. В частности, содержащиеся как в Конвенции МОТ № 169 о правах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, так и в положениях Декларации ООН о правах коренных народов от 13 сентября 2007 года. Как справедливо отметил президент Республики Саха В. Штыров: «К сожалению, за последнее десятилетие жизнь коренных малочисленных народов Севера складывается так, что они начинают терять свою самобытность, свою культуру, свои национальные традиции. Эта проблема нас очень беспокоит».[285] [286] [287] [288] [289]

Российское законодательство в сфере правового регулирования традиционного природопользования коренных народов должно развиваться и основываться в соответствии с положениями международного права. Россия, будучи членом различных международных организаций, возлагает на себя обязанность следовать выработанным требованиям, в том числе имплементировать и следовать международно-правовым нормам, предусматривающим экологические права коренных народов в сфере традиционного природопользования, доступа к земле и ресурсам, генетическим ресурсам, сохранению биоразнообразия и права на благоприятную окружающую среду, закрепленным в положениях Конвенции МОТ № 169 и Декларации ООН 2007 года.

Конституция России (ст.69) возлагает на российское государство обязанность гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. В первую очередь к таковым гарантиям должно относиться право на безвозмездное использование земель и других ресурсов для осуществления традиционного природопользования. Право коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на традиционное природопользование может рассматриваться как одно из основных экологических прав коренных народов. Особое место должно быть отведено территориям традиционного природопользования коренных малочисленных народов России, как одному из способов

292

реализации права на традиционное природопользование.

Действующее российское законодательство содержит достаточно большое количество правовых норм, гарантирующих коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ право на осуществление традиционного природопользования, при этом большинство [290] [291]

предусмотренных норм в настоящее время являются декларативными, положения нормативных правовых актов слабо согласованы между собой, а по многим принципиальным позициям противоречат друг другу.

По итогам проведенного нами исследования можно сделать следующие выводы:

1. Необходимо закрепить право коренных народов на земли и природные ресурсы на территориях традиционного природопользования. В целях международно-правового обеспечения права коренных малочисленных народов России на доступ к землям и ресурсам считаем целесообразным ратифицировать Конвенцию МОТ № 169, подкрепив тем самым на деле положение cm. 69 Конституции РФ. Необходимо также внести изменения в законодательство Российской Федерации в целях устранения противоречий между земельным законодательством и Федеральным Законом о территориях традиционного природопользования с целью создания в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов подобного рода территорий на федеральном уровне.

2. В законодательство России необходимо вернуть понятие «преимущественного, льготного доступа к природным ресурсам» для коренных малочисленных народов, что должно найти свое закрепление в законодательстве РФ об охоте, рыболовстве, в Лесном, Земельном и Водном кодексах. Необходимо, на наш взгляд, вернуться к безлицензионному для коренных народов праву ведения охотничьего промысла и лишь в отношении отдельных видов животных опираться на выдачу лицензий. При истощении биологического ресурса следует установить порядок ограничения, соблюдая приоритет коренных малочисленных народов на пользование отдельными сокращающимися ресурсами животного мира.

2. Необходимо также изменить сложившуюся ситуацию и разрешить представителям коренных малочисленных народов осуществлять традиционное природопользование на территориях заповедников, так как их образ жизни не разрушает экологический баланс, а наоборот призван его восполнять и беречь. Возможно создание особо охраняемых природных территорий, которые допускают наличие экологически выдержанного традиционного природопользования малочисленных народов Севера.

К тому же возможность создания подобных территорий уже упоминалась в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 года, где в статье 12 говорится: «Государственное регулирование в области охраны окружающей природной среды и природопользования на Севере предусматривает .... Принятие решений о создании особо охраняемых природных территорий, организацию

293

этно-экологических зон».

4. Необходимо, на наш взгляд, выработать механизм взаимодействия субъектов традиционного и промышленного природопользования, который включал бы в себя: проведение экологических и этнологических экспертиз, компенсационные обязательства, заключение соглашений, возмещение вреда, открытость и доверие в отношениях. Требования экологического характера и взаимодействия на равных началах с коренными малочисленными народами должны включаться в качестве обязательных условий в выдаваемую Министерством природных ресурсов РФ лицензию на разработку и добычу месторождений нефти и газа. Это повысит ответственность компаний за экологическую стабильность на местах и будет способствовать уважению прав и законных интересов коренных малочисленных народов.

Следует закрепить в законодательстве Российской Федерации требование о заключении соглашений между ресурсодобывающими компаниями и соответствующими представительными и исполнительными [292] органами конкретных сообществ коренных малочисленных народов, в которых должны оговариваться формы экологической ответственности.

Также необходимо упомянуть о целесообразности придания юридической силы методике расчета убытков традиционному природопользованию от промышленного освоения территорий проживания коренных малочисленных народов, которая была разработана Министерством регионального развития и носит лишь рекомендательный характер.

5. Следует также принять федеральный закон, регламентирующий механизм проведения экологических и этнологических экспертиз с участием представителей коренных малочисленных народов России. Это даст возможность аборигенным народам самостоятельно решать судьбу своих территорий, оценивать все возможные риски и ущерб от промышленной деятельности добывающих компаний.

6. Также считаем крайне необходимым принять в России федеральный закон об оленеводстве, проект которого неоднократно уже обсуждался. Настоящий закон определит основные принципы государственного регулирования, меры по сохранению и развитию северного оленеводства, установит государственные гарантии и компенсации оленеводам и оленеводческим хозяйствам, правовой статус оленьих пастбищ. За основу можно взять опыт скандинавских стран, где подобные законы уже существуют.

<< | >>
Источник: ГИЛЯЗЕВА ДИАНА РАШИТОВНА. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015Казань. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Имплементация норм международного права (Конвенция МОТ № 169, Декларация ООН 2007 года) в законодательство Российской Федерации об экологических правах коренных малочисленных народов.:

  1. Оглавление
  2. Введение
  3. Имплементация норм международного права (Конвенция МОТ № 169, Декларация ООН 2007 года) в законодательство Российской Федерации об экологических правах коренных малочисленных народов.
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -