3. Создание систем антитерроризма и деятельность спецподразделений.

В настоящее время в основных западных странах существует два вида особых подразделений, предназначенных для борьбы с терроризмом: подразделения, непосредственно подчиненные спецслужбам и сформированные из числа сотрудников этих служб, и подразделения типа «коммандос», которые комплектуются из военнослужащих войск специального назначения и поступают в оперативное подчинение спецслужбам на период проведения конкретной операции. Примерами того рода спецподразделений могут служить британская САС, германская ГСГ - 9, итальянский Отряд R, французский отряд ГИГН, израильское «Подразделение общей разведки 269», американская «Дельта Форс» и другие.

Вопрос об участии особых подразделений в операциях по борьбе с терроризмом обычно решается в каждом конкретном случае на высшем правительственном уровне с учетом характера террористической акции. Как показывает практика, эти подразделения чаще используются в случае захвата террористами заложников, транспортных средств и других объектов и приступают к осуществлению операции с момента возникновения инцидента. К освобождению похищенных лиц особые подразделения привлекаются гораздо реже и начинают действовать с момента обнаружения места содержания жертвы террористов.

Руководство действиями особых подразделений возлагается на государственные органы (министерства, специально созданные комитеты, штабы и т.п.).

Правовое, организационное и техническое обеспечение противодействия терроризму выражается как правило в создании и непрерывном совершенствовании государственной системы борьбы с терроризмом, в рамках которой и действуют спецподразделения. Так, в США к настоящему времени принят пакет законов, которые составляют прочную правовую основу деятельности администрации, правоохранительных органов и спецслужб в борьбе с терроризмом. Разработана национальная программа борьбы с террористическими акциями, определена структура органов, занимающихся этой борьбой под эгидой Совета национальной безопасности, обеспечено финансирование данной программы (на 1986 -1991 гг. было выделено 10 млрд. долларов) .^Вместе с тем, такого рода государственная система появилась не вдруг и этому предшествовал довольно длительный процесс формирования.

До 1972 года США не имели официальной правительственной структуры, специально предназначенной для борьбы с терроризмом. Однако трагический инцидент на Олимпиаде в Мюнхене в 1972 году коренным образом изменил позицию американской администрации в этом вопросе. 25.09.1972 г. президент Р.Никсон подписал меморандум, который предусматривал образование специального Правительственного комитета и рабочей группы по борьбе с терроризмом. Было решено, что комитет займется разработкой мер, направленных на предотвращение международного терроризма, а также подготовкой предложений о финансировании антитеррористических программ. Этот Правительственный комитет просуществовал до 1977 года. За это время в его состав входили: государственный секретарь (председатель), министры финансов, обороны, юстиции, транспорта, представитель США в ООН, директора ЦРУ и ФБР, помощники президента по национальной безопасности и по вопросам внутренней политики.

В 1974 году в состав комитета и рабочей группы были дополнительно введены представители следующих министерств и ведомств: Агенства по контролю за вооружениями и разоружением, Управления по исследованию и развитию энергетики, Службы иммиграции и натурализации, Управления по содействию правоприменительным органам, Управления столичной полиции, Комиссии по атомной энергии, Агенства национальной безопасности, Административно-бюджетного управления, Информационного агенства США и Секретной службы министерства финансов.

Такое расширение состава участников комитета отрицательно повлияло на эффективность его деятельности.

Для СКК были определены три важнейшие функции: контроль за деятельностью межведомственной группы по обеспечению координации между правительственными органами, задействованными в борьбе с терроризмом; решение правовых проблем, которые могут возникнуть в результате действий террористов; обеспечение необходимого приоритета при реализации антитеррористических программ.

Под эгидой СКК были созданы два новых органа:

- Организация по ответным мерам в связи с актами террора;

Миллер Д. Коммандос: Формирование, подготовка, выдающиеся операции спецподразделений. - Мн.: Харвест, 1997. С. 392. -

Организация по планированию, координации и формулированию политики в области антитерроризма (внутри страны и за ее пределами). В 1978 г. при этой структуре было создано пять Комитетов по пересмотру политики. Они занимались организацией различных исследований в области безопасности, планированием на случай чрезвычайных обстоятельств, управлением в кризисных ситуациях, связью с общественностью, вопросами международного сотрудничества, проверкой возможностей принимать соответствующие ответные меры.

При президенте Р. Рейгане вопросами терроризма было поручено заниматься Высшей межведомственной группе по вопросам внешней политики, которая приняла на себя функции и обязанности СКК.

группа технической поддержки, занимается разработкой новых средств и приемов борьбы с терроризмом; -

координационная группа по антитеррористической деятельности, отвечает за унификацию программ госдепартамента, ЦРУ, министерств обороны и энергетики в области антитерроризма; -

группа тренировок и учений, занимается моделированием развития обстановки; -

группа безопасности на морском транспорте, занимается оценкой уязвимости портов, морских судов и коммуникаций; -

юридическая группа, рассматривающая законодательные инициативы и отвечающая за выработку новых предложений в области международного права в сфере борьбы с терроризмом; -

комитет по вознаграждениям, отвечающий за разработку специальных программ по финансовому поощрению за предоставление информации о готовящихся террористических актах; -

группа общественной дипломатии.

-Основу государственного механизма противодействия терроризму в настоящее время в США составляют федеральные министерства и ведомства, наделенные соответствующими полномочиями и практическая деятельность которых строится в рамках «концепции головного ведомства», основной принцип которой заключается в том, что если инцидент подпадает под юрисдикцию того или иного ведомства, то именно на это ведомство возлагается координация всех ответных мер. •

. Процесс создания необходимого организационно-технического и правового обеспечения борьбы с терроризмом идет и в Европе, что хорошо видно на примере ФРГ. После острых дебатов бундестаг ФРГ утвердил новое законодательство по борьбе с терроризмом (Anti-Terror Gesetz). В уголовный кодекс ФРГ внесены следующие изменения и дополнения: -

значительно расширена формулировка параграфов, касающихся «создания и участия в террористических организациях»; опасными признаны действия, направленные на разрушение железнодорожных и портовых механизмов, сооружений аэропортов и промышленных предприятий и прежде всего атомных; -

под статью «о подстрекательстве к общественно-опасным деяниям» подпадают теперь лица, печатающие и распространяющие различные листовки и прокламации (инструкции по изготовлению самодельных взрывных устройств или способов по выведению из строя мачт высоковольтных линий и т.д.); -

введена новая статья, расширяющая прерогативы генерального прокурора ФРГ, которому теперь вменяется в обязанность прямое участие в разбирательстве дел, связанных с деятельностью на территории ФРГ иностранных террористических организаций и их судебном преследовании.

Были также расширены полномочия контрразведывательных органов страны в беспрепятственном получении информации по террористической проблематике.

Для решения специальных задач, в чрезвычайных ситуациях, в том числе и борьба с терроризмом, в последние 20 лет в Федеративной Республике Германии были сформированы специальные подразделения. После инцидента во время Олимпийских игр в Мюнхене правительство ФРГ организовало военизированное антитеррористическое подразделение ГСГ-9 (специальное подразделение погранохраны ФРГ по освобождению заложников и борьбе с терроризмом), насчитывающее в своем составе 180 человек. Командует им профессиональный военный. Служащие про- ходят усиленную подготовку во многих областях, начиная с плавания и кончая каратэ и метанием ножей, и отлично владеют стрелковым оружием от револьвера до снайперской винтовки. Подразделение имеет значительный бюджет, который используется для приобретения новейшего антитеррористического оружия и снаряжения.

В современных условиях, по мнению экспертов из Федеральной пограничной охраны ФРГ, большое значение имеет расширение сотрудничества и взаимодействия специальных подразделений по борьбе с терроризмом разных стран. Например, ГСГ- 9 поддерживает контакты с американским спецподразделением «Delta Force», английской бригадой «SAS» и австрийским «КоЬга».

Во Франции борьба с терроризмом строится несколько иначе. В этой стране нет громоздкой узкоспециализированной службы, занимающейся этим вопросом. Вместо этого осуществляется мобилизация и координация действий подразделений министерства внутренних дел, армии, и всех заинтересованных служб, способных внести свой вклад как в профилактику, так и в подавление терроризма.' С этой целью 8 октября 1984 г. под непосредственным руководством Генерального директора Национальной полиции создана структура, получившая название Подразделение по координации борьбы против терроризма (U.C.L.A.T.).

Межминистерская координация обеспечивается Межминистерским комитетом по борьбе с терроризмом (C.I.L.A.T.), объединяющим под председательством мини- стра внутренних дел представителей высокого уровня от премьер-министра, министра юстиции, иностранных дел, обороны, заморских департаментов и территорий и прочих высокопоставленных чиновников до руководителя U.C.L.A.T и генерального директора национальной жандармерии.

Наконец, проблемы терроризма обсуждаются и по ним принимаются решения в рамках Национального совета по безопасности под руководством премьер- министра, в работе которого лично принимают участие министр юстиции, министр иностранных дел, министры внутренних дел и обороны. Информационным обеспечением занимаются главным образом два управления Национальной полиции, одно из которых ведает общей информацией по всем вопросам, касающимся внутреннего терроризма и его возможных последствий в международном плане, а второе - отслеживает действия на территории страны иностранных террористических групп или групп, инспирируемых из-за рубежа. Тем не менее, сбор информации по своим каналам осуществляют и другие службы, в частности, контрразведка и военная разведка. Все прочие образования Национальной полиции, особенно воздушная и пограничная полиция и Управление городской полиции, а также национальная жандармерия вносят свой вклад в профилактику и пресечение терроризма.

Репрессивные действия обеспечиваются в основном криминальной полицией, которая проводит расследования. Что касается спецподразделений, то во Франции действуют отряды по борьбе с терроризмом, которые осуществляют свою деятельность на основе опыта, накопленного формированиями по борьбе с бандитизмом, функционировавшими в течение последних десятилетий при крупных подразделениях национальной полиции (например, в Париже, Лионе, Марселе).

В столице борьбу с терроризмом и бандитизмом ведет бригада по борьбе с бандитизмом парижской префектуры полиции, из состава которой в 1972 г. была выделена бригада розыска и проведения акций, состоявшая на тот момент из 37 человек и получившая название бригады по борьбе с преступными бандами или бригады анти-коммандос. Это подразделение формируют из наиболее подготовленных сотрудников разных служб парижской префектуры полиции, а в системе занятий доминируют разные формы усовершенствования навыков стрельбы (меткости и скорости). Бригада способна действовать за пределами страны. В 1976 г. в составе парижской бригады по борьбе с бандитизмом был создан специальный сектор по борьбе с терроризмом, включающий в себя три группы общей численностью 25 человек, что должно было усилить бригаду розыска и проведения акций.

Бригада розыска и проведения акций может оперативно действовать на территории всей страны, а полицейские штурмовые отряды по борьбе с бандитизмом и терроризмом выполняют задачи локального характера.

Служба по борьбе с терроризмом существует и в рамках МИД, состоящая из оперативных подразделений, координирующих свою деятельность благодаря усилиям бюро официальных путешествий и безопасности важных персон.

В армии борьбой с терроризмом занимается жандармерия. Ее статус представляет интерес тем, что, с одной стороны это составная часть вооруженных сил страны, а с другой - полицейское формирование, оперативно подчиненное МВД и Минюсту, сотрудники которого занимаются «гражданской» сферой, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а по поручению судебных органов и участвуют в их расследовании1. (В чем-то статус внутренних войск России сходен со статусом жандармерии). Для противодействия террористам еще в 1973 году, сразу же после бойни в Мюнхене, было создано специальные подразделение - Группа вмешательства национальной жандармерии (ГИГН). С точки зрения отечественного опыта, речь идет о спецназе французских внутренних войск. Его комплектование осуществляется на принципах добровольности путем многоступенчатого отбора из числа жандармов со стажем службы не менее четырех лет. Средний возраст претендента - около 35 лет. Сфера действия - почти весь мир. Группа оснащена самыми современными техническими средствами. За 20 лет своего существования ГИГН провела свыше 600 боевых операций, в ходе которых удалось освободить более 250 заложников, причем ни один боец группы не был убит, что свидетельствует о высочайшем профессионализме . Важное направление деятельности ГИГН - оказание помощи службам безопасности разных стран в создании и подготовке аналогичных формирований.

В исключительных случаях, таких как, например, угрозы взрывов в местах скопления людей или подобных акций, могущих повлечь большое количество человеческих жертв, правительство активно использует для поддержки действий поли- 1

Вестник Интерпола, 1997. С.24. 2

Миллер Д. Указ. соч. С. 395.

ции армейские части, оснащенные бронетехникой. Их задачей в подобных ситуациях является главным образом патрулирование в целях поддержания общественного порядка, пресечение проявлений паники, и оказание психологического давления на террористов, что также является немаловажным обстоятельством и может предотвратить некоторые кровавые акции. Так, к помощи военных власти прибегли в период серии взрывов в столице летом 1995 г., в том числе и в метро, устроенных алжирскими экстремистами из «Вооруженной исламистской группы». Тогда жертвами этих актов стало около двухсот человек, восемь из которых были убиты. (Год спустя нечто подобное происходило и в Москве.)

. Создатели французской системы борьбы с терроризмом придают огромное значение внедрению и применению в своей практике современных технических средств, в первую очередь на вокзалах, в аэропортах и прочих многолюдных местах, а также использованию специально обученных собак для обнаружения взрывных устройств и нейтрализации действий опасных преступников.

Что касается правовой основы деятельности всех этих многочисленных подразделений и служб, то в международном плане Франция последовательно ратифицировала Токийскую конвенцию 1963 г., Гаагскую конвенцию 1970 г., Монреальскую конвенцию 1971 г., Протокол по безопасности платформ аэропортов, подписанный в Монреале в 1988 г., Европейскую конвенцию по борьбе с терроризмом от 1977 г. В национальном плане борьба с терроризмом регулируется в первую очередь Законом № 36-1020 от 9 сентября 1986 г. о борьбе с терроризмом и посягательствами на безопасность государства.

, Огромный опыт по борьбе с разного рода экстремистскими проявлениями насильственного характера накоплен в Израиле. История этого государства и насилие стали чем-то неразделимым, и при этом речь идет не только о том, что происходило после 1947 г., а о событиях в более широком историческом и географическом контексте. Прошлое Ближнего Востока буквально пронизано духом насилия. Именно этот регион можно считать родиной терроризма в современном понимании данного термина (деятельность еврейской террористической секты сикариев и исламистской секты ассасинов, не говоря о многочисленных проявлениях государственного террора). Подобные традиции не только существуют поныне. В современных условиях, трансформируясь, они приобретают новые формы.» Полувековая история нынешнего

Израиля и терроризм образуют собой единое целое. Государство было создано в условиях ожесточенной политической борьбы, и все его существование это перманентный конфликт с исламской общиной-, взявшей терроризм на вооружение как главное средство достижения своих целей. Впрочем, не следует забывать что и евреи, следуя примеру древних предшественников - сикариев, никогда не отказывались от этого оружия, особенно в период борьбы за независимость в 30-40-е годы XX столетия,- Следствием всего этого стало придание ближневосточному терроризму особых специфических качеств, отличающих его от терроризма европейского или американского. Во-первых, он в значительной степени носит государственный характер, пользуясь системой официального «спонсирования»: Арабские террористы с самого начала своей активной деятельности получали полную поддержку с стороны соседних государств (Египта, Сирии, Иордании) и выступали в качестве орудия большой политической игры, благодаря чему терроризм приобретал характер полноценной войны. Долгие годы арабы придерживались концепции о том, что Израиль должен быть разрушен а также принципа трех знаменитых нет: нет - миру с Израилем, нет - признанию Израиля, нет - переговорам. Этому неукоснительно следовала до начала и созданная в 1965 году организация Эль-Фаттах под руководством Ясира Арафата, ставшей самой могущественной в составе ООП. •

Во-вторых ближневосточный терроризм, в отличие от своего европейского собрата, имеет в основе религиозно-этническую и территориальную подоплеку, уходящую своими корнями в тысячелетнее прошлое. •

В-третьих, вышеназванные обстоятельства предопределяют крайнюю ожесточенность борьбы и исключительную бескомпромиссность, неуступчивость сторон, что сильно осложняет процесс диалога и перспективы мирного урегулирования конфликта. (Подобные особенности позволяют, кстати, некоторым специалистам разделять терроризм на два типа: европейский, когда участники после акции хотят остаться в живых и легализоваться и азиатский - самоубийственный1.)

Исходя из этого, антитеррористическая деятельность израильских служб безопасности базируется на бескомпромиссном принципе «никаких уступок террористам», ибо «давно уже доказано, что уступки террористам только порождают новый

1 Труд, 15 марта 1996 г.

террор»1! По словам Шимона Переса, «палестинцы не могут победить Израиль. Ни организованный, ни стихийный террор, ни взрывы, ни захват заложников, ни угон самолетов, ни убийства не уничтожат национальный дух Израиля»2. Хотя, безусловно, такая позиция, сопряженная с огромными трудностями а зачастую и жертвами, требует от властей исключительной выдержки и огромной ответственности перед гражданами. По словам Г. Меир, «... никто никогда не узнает, чего стоит правительству Израиля отвечать «нет!» на требования террористов и понимать, что ни один из израильских представителей, работающих за границей, не застрахован от бомбы в письме, не говоря уже о том, что любой тихий пограничный городок Израиля может быть (и это бывало) превращен в бойню при помощи нескольких безумцев, взращенных в ненависти и в убеждении, что они смогут выдавить из Израиля его умение

о

оставаться непоколебимым перед лицом страдания и печали» . И далее: «Но мы научились противостоять террору, охранять наши самолеты и наших пассажиров, превращать посольства в маленькие крепости, патрулировать школьные дворы и городские улицы. Я испытывала чувство гордости, что принадлежу к нации, которая сумела вынести все эти подлые и трусливые удары и не сказать: «Хватит! С нас хватит. Отдайте террористам то, чего они добиваются, потому что мы больше не можем»4.

• Такое развитие событий вынудило Израильские власти пойти на создание спецподразделений по борьбе с терроризмом. Этим в 60-70-е годы занимался генерал А. Шарон, антитеррористическая бригада которого провела ряд успешных операций, в частности освобождение 90 пассажиров самолета компании Sabena, захваченных террористами в аэропорту Лод в 1972 г. Позднее на ее базе было создано «Подразделение общей разведки 269», наиболее блистательной акцией которого стала операция «Джонатан» (Уганда, 1976 г.). Израиль относится к государствам, которые активно проводят операции на своих территориях и за рубежом. Около 98 % (9 1

Меир Голда. Моя жизнь. Чимкент, 1997. С. 481. 2

Перес Ш. Новый Ближний Восток. М.: Издательская группа «Прогресс»-«Гамма», 1994. С. 87. 3

Меир Г. Указ. соч. С. 481. 4

Там же. С. 481 - 482.

из 10) всех планируемых террористических актов раскрываются на стадии подготовки и 2 % «гасятся» в процессе реализации1.

Израильский опыт борьбы с терроризмом представляется ценным не только с чисто технической точки зрения, но прежде всего в плане исключительной последовательности в проведении бескомпромиссной, жесткой линии в отношении экстремистов, исключающей помимо прочего и их уход от ответственности. Так в конечном итоге были уничтожены все террористы - участники мюнхенской трагедии (хотя в таком случае правительство в определенной степени само уподобляется террористам). Однако он ценен для отечественных правоохранительных органов и имеющимися в нем ошибками,«повторенные в российскими властями в современных условиях. Эти ошибки связаны в первую очередь с тем, что израильтяне в определенный момент стали массировано применять в борьбе с террористами из ООП вооруженные силы, де-факто придав преступникам статус воюющей стороны. Перес писал, что, «когда в результате неразумных решений правительства Израиля, ослепленного собственным стремлением изменить стратегическую обстановку путем вторжения в Ливан, Армия обороны Израиля оказалась втянутой в прямые военные действия с ООП и другими нерегулярными боевыми группами. Во время наступления армия использовала всю свою оперативную мощь (наземные, воздушные, морские силы), новейшую военную технику, но весьма примитивную стратегию. Создавалось впечатление, что война идет между равными противниками: не война против террористов, безжалостно попирающих международное право, а война между двумя противоборствующими лагерями. С поразительной близорукостью тогдашнее правительство Израиля пренебрегло моральным преимуществом Армии обороны Израиля - преимуществом, всегда являвшимся одной из главных составляющих национальной мощи еврейского государства. Хотя война вынудила ООП уйти из Ливана, она не устранила ее с национальной сцены в качестве решающего фактора, определяющего настроения палестинского фронта»2.

Абсолютно аналогичную ошибку допустило федеральное правительство России, направив в 1994 г. войска в Чечню в попытке решить сходную проблему чисто

Линдер И.Б., Нечипоренко О.М., Титков С.А. По ту сторону зеркала. На правах рукописи. Без года. С. 309.

л

Перес Ш. Указ. соч. С. 83.

силовым путем без учета этио-политических факторов, опираясь лишь на военную мощь (хотя в данном случае есть и существенное отличие, в отличие от Ливана, Чечня, по крайней мере юридически, была частью территории Российской Федерации). Это привело к двум важнейшим последствиям, а именно к тому, что, во- первых, акция по восстановлению конституционного строя и наведению правопорядка превратилась в ожесточенную войну, а во-вторых, фактически легализовало террористов, создав вокруг них ореол борцов за национальную независимость. То есть, был достигнут результат прямо противоположный тому, на который рассчитывали.

- Израильский опыт убедительно демонстрирует, что основную роль в борьбе с терроризмом должны играть специально предназначенные для этого службы и подразделения, опираясь на все многообразие находящегося в их арсенале способов, методов и средств и используя гибкую тактику. Привлечение вооруженных сил не должны однако при этом полностью исключаться, но они могут выполнять лишь вспомогательные функции (охрана важных объектов, поддержка антитеррористических операций, обеспечение психологического эффекта присутствия в наиболее вероятных местах проведения акций и пр.).