<<
>>

Содержание управленческой деятельности по организации нотариата в РФ

Для того чтобы раскрыть сущность управления нотариатом, обратимся вначале к общетеоретическому экскурсу и проанализируем назначение государства. Тем самым можно будет определить назначение государственного управления, пределы его воздействия.

Экскурс в теорию представляется очень важной предпосылкой для осмысления места нотариата в системе правоохранительных органов. Иногда настораживает негативное отношение практикующих юристов к преподавателям юридических факультетов. Зачастую можно услышать следующее: " Теория? Что она сможет дать? Вот практика, нужно исходить только из нее".

Приведем по этому поводу мнение И. И. Лукашука: " Право представляет собой сложное социальное явление большого значения. Поэтому теория всегда играла существенную роль в его создании. Напомню, что "храм римского правосудия" - Дигесты Юстиниана представляли собой свод выдержек из трудов римских юристов. С другой стороны, недостаточное внимание к теории всегда было одной из причин низкого уровня правовых систем. Эразм Роттердамский писал: " Глупость создает государства, поддерживает власть, религию, управление и суд"1.

На протяжении нескольких тысячелетий человек существует в рамках феноменальной социальной общности - государства. Природе этого явления посвящены многие работы философов, политологов, юристов. Государство - явление многоплановое и нуждается в комплексном изучении. Юриспруденция берет на себя освещение правовых вопросов, связанных с его возникновением, развитием и прекращением. Предметом административного права выступают отношения, проявляющиеся в сфере государственного управления. В настоящее время вопросами управления занимается не только административное право, но и экономическая наука - менеджмент.

Государственное управление как научная категория возникло сравнительно недавно. Основоположниками ее можно считать социологов Макса Вебера, Карла Ясперса. Именно они вдохнули в это понятие жизнь. Однако это не означает, что наука никогда не занималась решением проблем, возникающих при практической реализации государством своих властных полномочий. До недавнего времени подобная сфера знаний не отождествлялась с теорией управления. Она исходила из поиска лучшей формы государственного устройства. Причем под формой государственного устройства понимался отнюдь не элемент формы государства. Еще Аристотель в своей работе " Политика" ставил риторический вопрос: " Какой же вид государственного устройства наилучший? Как может быть наилучшим образом устроена жизнь для большей части государств и для большинства людей..?"2.

Лукашук И.И. Международное право. - М., 1997, с. 85.

Мир философии. Ч. 2. Человек. Общество. Культура. - М., 1991, с. 414.

Платон, создавая свой памятник философской античной культуры - произведение " Государство", по-своему пытался ответить на вопросы, как должна реализовы-ваться справедливостьв государстве, как осуществлятьразделение функций между слоями общества, какими качествами должны обладать правители? Большинство работ древнего периода и средневековья отличались описательностью. Главная задача - дать ответ, какие конкретные действия в каких ситуациях должен совершать правитель.

Одним из уникальныхпособийпо управлениюгосударствомявляетсякнига Никко-ло МакиавеллиТосударь". Названияглав говорятсами за себя: "Как государь должен поступатькасательновоенного дела"", ""О том, как государи должны держать слово"" и т.

д. Труд Макиавеллипользовалсябольшой популярностьюу многих людей, наделенных властью. "Государь" был настольнойкнигой И.В. Сталина "Надо знать, - писал Макиавелли, - что с врагом можно бороться двумя способами: во-первых, законами, во-вторых, силой Первый способ присущ человеку второй - зверю; но так как первого часто недостаточно, то приходитсяприбегать и ко второму. Отсюда следует, что государь должен усвоить то, что заключенов природе и человека, и зверя"1. Недаром "Государя" называютодним из первых логическизаконченных трудов по теории и практике государственногоуправления.

Для государственного управления характерно то, что его содержание во многом связано с такими категориями, как форма государственного устройства, форма правления, политический режим, политика и т. д. Как правильно заметил Г. В. Ата-манчук: " Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации"2.

Государственноеуправлениенотариатомкак властнаяфункциягосударстваподчи-няется тем же закономерностям, что характерны для государственногоуправленияв целом Согласно ст. 1 Основ законодательстваРФ о нотариатенотариат "призван обеспечивать в соответствиис КонституциейРФ, Конституциямиреспубликв составе РФ, настоящимиОсновами защиту прав и законныхинтересовграждан и юридическихлиц путем совершениянотариусамипредусмотренныхзаконодательнымиактами нотариальных действий от имени РФ"3. Данной формулировкойзаконодательподчеркивает что нотариальнаядеятельностьжестко подчиненаКонституциии закону, а нотариальные действияосуществляютсяот имени государства

Administratio в переводе с латыни означает " управление"". Поэтому государственное управление является предметом изучения двух наук: собственно теории управления или менеджмента и административного права Традиционная точка зрения исходит из того, что теория государственного управления изучает " администрацию в ее взаимосвязях с государством""4.

И действительно, вопросы количества тех или иных государственных органов, числа их отделов и департаментов, разделения функций между ними и т. д. не несут в себе какой-либо правовой нагрузки. Все это больше вопросы эффективности и

Макиавелли Н. Государь: Сочинения. - М., 1998, с. 96.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997, с. 36.

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 10, ст. 357.

Драго Р. Административная наука. - М., 1982, с. 11.

целесообразности. Кроме того, применительно к российской действительности трудно изучать структуру и правовое положение конкретных органов. За период 1996 - 1999 годов система органов исполнительной власти неоднократно менялась. Изменялся статус министерств и ведомств, некоторые из них упразднялись. Функции одних органов передавались другим. Если посмотреть на законодательную технику составления правовых актов, то в федеральных законах при характеристике государственных органов не употребляются больше их специальные названия, указывается лишь на их функциональное значение. Например, в Федеральном законе "О защите прав потребителей"" приводится такая формулировка, как федеральный антимонопольный орган, и не дается точное название соответствующего государственного комитета1 или министерства.

Что касается административного права, то оно изучает отношения, складывающиеся в процессе реализации полномочий органами исполнительной власти при их взаимоотношении с гражданами.

Так, административное право США представляет собой " совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии"2. Во многом схожи точки зрения немецких и французских административистов. Японский энциклопедический словарь " Кодзиэн"" определяет административное право как " свод юридических предписаний, регулирующих в первую очередь взаимоотношения государства как субъекта административной власти с подчиненным ему народом""3.

Что же понимается под государственным управлением и, в частности, нотариатом? Управленцы считают, что наиболее упрощенное понимание будет выглядеть следующим образом: " это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу"4. Многие понимают управление как деятельность по реализации определенных функций. " Управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей органи-зации"5. Данное определение носит классический характер. Предшествовало этому определению мнение основателя теории управления А. Файоля: " Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролиро-вать...""6.

1 Собрание законодательства РФ, 1996, № 3, ст. 140.

2 Административное право зарубежных стран. - М., 1996, с. 5.

3 Цитируется по: Административное право зарубежных стран. - М., 1996, с. 152.

4 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента - М., 1992, с. 40.

5 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Указ. соч., с. 39.

6 А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. Управление - это наука и искусство. - М.,

19927, с. 12.

7 Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М., 1974, с. 8.

Государственное управление - это разновидность социального управления. В советской юридической литературе приводится традиционное понимание управления: " Советское государственное управление - это организаторская исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов"7. Такая точка зрения во многом находит свое отражение и в современной юридической науке. Заметим, что Конституция РФ 1993 года практически отказалась от использования данного термина.

Ю. А. Тихомиров выделяет следующие особенности государственного управления: " а) выполнение общезначимых функций; б) нормативно-распорядительное регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г) использование властных полномочий"1.

Парадоксально, что, выделяя отличительные черты государственного управления, авторы учебников по административному праву практически не говорят о государственном управлении как категории. Это характерно для работ Ю.А. Тихомирова, А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова. Государственноеуправление вскользьупоминаетсяу Д.Н. Бахраха

Наиболее распространенными являются две точки зрения. Первая исходит из понимания управления как деятельности органов государства. Например, К. С. Бельский характеризует его как подзаконную " деятельность органов исполнительной власти, направленную на практическую организацию нормальной жизни общества: обеспечение личной безопасности граждан, создание условий для их материального, культурного и духовного развития"2. Аналогичное определение дает И.А. Василенко, хотя и выделяет административно-государственное управление и государственное администрирование. Под первым понимается " осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз". Связующим звеном государственного администрирования выступает ключевая фигура государственного служащего. "Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики"3.

Вторая точка зрения представленаГ.В. Атаманчуком который считает, что термин " деятельность" не раскрывает социальной сущности управления, и тем самым больше всего импонирует авторитарной бюрократии, так как не несет в себе разъяснения, что исполнять и каков итог исполнения По его мнению, под государственным управлением следует понимать " практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу"4.

Представляется, что обе точки зрения не противоречат друг другу. Ибо реальное содержание государственного управления есть деятельность специально созданных для этого органов исполнительной власти. Направленность же этой деятельности заключается в воздействии на объекты управления.

Тихомиров Ю.А.. Курс административного права и процесса. - М., 1998, с. 45.

2 Бельский К. С. Феноменологияадминистративногоправа - Смоленск 1995,с. 54.

3 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 1998, с. 29.

4 Атаманчук Г.В. Указ. соч., с. 38.

Специфика управления нотариатом заключается в том, что сама эта система создана для обеспеченияправовой помощи населению Государство с помощью нотариата реализует свою позитивную роль в укреплении института прав и свобод человека и гражданина, что нашло свое отражение в Российской Конституции. Согласно ст. 48 каждому гарантируется право на получение квалифицированнойюридическойпомо-щи. Следовательно, сам институт нотариата выполняет управленческуюфункцию.

В соответствии со ст. 163 ГК РФ нотариальное удостоверение сделки осуществляется путем совершения на документе " удостоверительной надписи нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать такое нотариальное действие"1. В Гражданском кодексе РСФСР не говорилось о сущности нотариального удостоверения. При ранее действовавшем законодательстве нотариус выполнял функцию арбитра в гражданских правоотношениях2. Поскольку сейчас его роль сводится только к совершению удостоверительной надписи, то все меньше оснований утверждать об управленческих функциях нотариата. Поэтому несколько риторическими выглядят слова А. Тихенко: " От имени государства нотариус осуществляет контроль за деятельностью участников гражданского оборота"3.

Одновременнонотариат сам нуждаетсяв государственномуправлении. Проанализируем кто в данномслучае является субъектомуправления и определимсферу госу-дарственногоуправлениянотариатом, то есть границы практическойдеятельностисо-ответствующегогосударственногооргана.

Особенность российского нотариата заключается в том, что Основы законодательства РФ о нотариате не определяют уполномоченный орган управления данной сферой. В статьях 2, 3, 4 Основ говорится, например, о том, что Министерство юстиции РФ определяет порядок прохождения стажировки, уполномоченными органами юстиции субъектов РФ выдается лицензия на право нотариальной деятельности, квалификационная и апелляционнаякомиссиисоздаютсятакже при органах юстиции. Однако Министерство юстиции не закрепляетсякак уполномоченныйорган государственнойвласти, осуществляющийисполнительно-распорядительнуюдеятель-ность по отношениюк нотариусам Эта ситуациякасается не только полномочийорга-нов юстиции в отношении нотариата.

Как отмечается в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции РоссийскойФедерации, утвержденнойПостановлениемПравительстваРФ от 7 октября 1996 года, "в настоящеевремя статус органов юстиции не имеет четкого нормативного регулирования"4. Можно сказать, что государствов^ьполняетуправленческиефункции по отношениюк нотариату, создавая, в частности, саму системунотариата. Выражается это в том, что законодательныйорган принял Основы законодательств аРФ о нотариате.

Данный правовой акт выполняет первичную функцию организации, предусматривает наличие соответствующего правового института, определяет его правовой статус, порядок получения статуса нотариуса и т. д.

1 Собрание законодательства РФ, 1994, № 32, ст. 3301.

2 Подтверждением может служить тот факт, что нотариат включался в систему правоохранительных органов. На органы нотариата возлагалась обязанность отслеживать факты нарушения социалистической законности. Причем о наличии таких фактов нотариус должен был уведомить органы прокуратуры. Советское гражданское право трудно назвать отраслью частного права, поэтому и нотариус был представителем именно системы публичных органов и осуществлял публичное воздействие на гражданско-правовые отношения.

3 Интервью с А. Тихенко, президентом Федеральной нотариальной палаты // Экономика и

жизнь, 1996, № 49, с. 34.

4 Собрание законодательства РФ, 1996, № 42, ст. 4806.

Особенностью современного нотариата является еще и то, что государство не создавало его с нуля. Нотариат как таковой существовал и до принятия Основ законодательства РФ о нотариате. Были внесены лишь коррективы в систему. При более взвешенном подходе данный факт мог послужить только преимуществом, так как существовала бы преемственность, что очень важно именно при реализации государственного управления. Но из-за непродуманности концепции развития нотариата, наличия большого числа недостатков правового акта государственное управление нотариатом как таковое было просто разрушено. В 1993 году законодательный орган, по-видимому, не посчитал нужным создать стержень, на котором бы крепились управленческие функции.

Более подробно следует остановиться на вопросах реализации принципа федерализма в непосредственной деятельности публичных органов по организации нотариата в РФ.

<< | >>
Источник: Романовский Г.Б., Романовская О.В.. Организация нотариата в России. - М.: "Издательство ПРИОР",2001. - 256 с.. 2001

Еще по теме Содержание управленческой деятельности по организации нотариата в РФ:

  1. Принцип федерализма в государственном регулировании организации нотариата в РФ
  2. § 2 Нотариат в системе органов государственного управления
  3. § 3 Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности
  4. Терминологический словарь
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -