Правовой статус нотариальной палаты

Согласно ст. 24 Основ законодательства РФ о нотариате нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой.

В Законе применяется устаревшая формулировка: " устав нотариальной палаты регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений". В настоящее время Гражданским кодексом РФ предусмотрена регистрация юридических лиц, а не регистрация уставов, как это было ранее. Не вдаваясь в дискуссию об обязательном членстве частнопрактикующих нотариусов, хотелось бы остановиться на природе этой организации. Основы законодательства РФ о нотариате не отвечают на вопрос, что это за юридическое лицо по своей сути. Документ характеризует нотариальную палату как некоммерческую организацию и как профессиональное объединение (ч. 1 ст. 24). А в ч. 7 ст. 27 закрепляется правило о том, что устав регистрируется в порядке, установленном для общественных объединений. Следовательно, необходимо обратиться к Гражданскому кодексу РФ (ч. 1), Федеральному закону " Об общественных объединениях"1, Федеральному закону " О некоммерческих организациях"2, Федеральному закону " О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"3.

Общественное объединение, согласно ст. 5 Федерального закона " Об общественных объединениях", - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихсяна основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Нотариальная палата также является объединением граждан, организующих свою деятельность на основе объединения.

Министерство юстиции распространило Инструктивное письмо от 28 марта 1996 года № 09-10-513-96 "О распространенииположений Федерального закона "Об общественных объединениях" на нотариальные палаты". В нем указывалось, что нотариальная палата является именно некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональноеобъединение основанное на обязательном членстве нотариу-

Собрание законодательства РФ, 1995, № 21. Собрание законодательства РФ, 1996, № 3, ст. 145. Собрание законодательства РФ, 1996, № 3, ст. 148.

сов, занимающихся частной практикой На основе этого делается вывод, что действие Федерального закона " Об общественных объединениях" на нотариальные палаты не распространяется Положениями этого Закона следует руководствоваться только в части регистрации уставов в органах юстиции Заметим, что с момента принятия ГК РФ и Федерального закона " Об общественных объединениях" прошло значительное время, а этими правовыми актами предусматриваетсярегистрация самого юридического лица, а не его устава.

Аналогичный " недостаток" имеет и Федеральный закон " О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". Профсоюз - добровольноеобщественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов (ст. 2 Закона). Как видно из ст. 25 Основ о нотариате, нотариальная палата " представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности.Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" не связывает возможность создания профсоюза только лицами, работающими по трудовому контракту.

Представители нотариального сообщества считают, что нотариальная палата -это особый вид некоммерческой организации. Так, во многом именно этой проблеме была посвящена конференция " Московский нотариат". Интересным выглядит высказывание К.Б. Ярошенко: "Мы должны отвергнуть мнение о том, что нотариальная палата является общественным объединением, доказать, что она является некоммерческой организацией особого вида и именно что в самом законе должен быть определен четко правовой статус этой некоммерческой организации - нотариальной палаты с особыми условиями, особым режимом"1.

Некоммерческой организацией признается такая организация, которая не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона " О некоммерческих организациях"). Определены действующим законодательством и цели создаваемых некоммерческих организаций. При этом общая цель -" достижение общественных благ". Сопоставив признаки юридических лиц, можно сделать вывод, что нотариальная палата - особый вид юридического лица, которое является одновременно разновидностью некоммерческой организации в форме общественного объединения. В подтверждение того, что нотариальная палата - общественное объединение, можно привести порядок ее регистрации. Органы юстиции в настоящее время регистрируют из юридических лиц только общественные и религиозные объединения. Некоммерческие организации регистрируются органами местного самоуправления. Если бы нотариальная палата была в чистом виде не-

Комментарии специалистов (выдержки из конференции "Московский нотариат") // Нотариус, 1997, с.10.

коммерческой организацией, то регистрация в органах юстиции осуществлялась бы незаконно.

В принципе, данный спор носит, если так можно выразиться, спортивный характер.

Рассмотрим, входит ли нотариальная палата в систему органов исполнительной власти. Выше уже отмечалось, что только государственные органы могут выступать в качестве носителей государственной власти.

"Государственный орган - особый вид организации людей" , - пишет Д.Н. Бахрах. Его своеобразие заключается в " наборе" специфических черт, признаков, характерных только для государственных органов. Чем отличаются они от объединений граждан - юридических лиц частного права В труде профессора Д.Н. Бахраха приводится определение государственного органа (что вполне можно отнести и к органу исполнительной власти) - " организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом" . Ученые, занимающиеся административным правом, делают акцент на том или ином признаке, но практически приходят к единому мнению. Можно встретить такое определение: " под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера" . То есть государственный орган не является объединением граждан, основанным на их волеизъявлении, это продукт деятельности государства. Граждане выступают не в качестве полноправных создателей государственного органа, а в качестве его работников. Взаимоотношения организованного коллектива и органа государства регулируются административным правом, отчасти трудовым, поскольку работники приобретают статус государственных служащих.

Статус юридического лица приобретается не с момента регистрации, а с момента создания И действует он не на основе устава или учредительного договора, а на основе принятого уполномоченным органом положения.

С принятием новой Конституции РФ порядок создания органов государственной власти не изменился. Правительство РФ неоднократно реализовывало свои полномочия по созданию необходимой системы органов федеральной исполнительной власти. Например, в Постановлении от 23 апреля 1997 года № 480 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социального развития РФ"1 содержатся аналогичные нормы по определению статуса министерства. Согласно п. 16 Министерство труда и социального развития РФ является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные (включая валютные) счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, а также соответствующие печати и штампы.

Различные авторы приводят систему признаков органов исполнительнойвласти. Ю.А. Тихомиров, например, называет семь признаков2, Д.Н. Бахрах - шесть Но суть их сводитсяк следующему? орган исполнительнойвласти всегда является органичной частью единой системы органовисполнительнойвласти.

Орган исполнительной власти наделен оперативной самостоятельностью. Этим государство передает субъекту государственного управления комплекс прав и обязанностей. Причем полномочия носят властный характер. Такая организация обладает правом принуждать. В этом положении реализуется монополия государства на осуществление принуждения. Отсюда вытекает и другой признак: его постоянная функция - осуществление исполнительно-распорядительной деятельности.

Орган исполнительной власти образует государство в лице вышестоящего органа, этот орган действует от имени государства, подотчетен государству. Как уже отмечалось, штат работников составляет особая группа управленцев - государственных служащих. Выполнение функций и задач государственного органа - их профессиональная обязанность

В качестве заключительногоштриха можно выделить структурнуюорганизован-ность. Имеются штатная численность, перечень должностей, печати, штампы, бланки и т. д. "Необходимоподчеркнуть что все эти признакивзаимосвязаны Органамисполни тельной власти свойственнаименно совокупностьвсех перечисленныхособенностей, их строгое сочетание" .

Выделив все необходимые признаки, можно проанализировать, характерны ли они для нотариальной палаты. Некоторые - да. Например, нотариальная палата наделяется комплексом прав и обязанностей законом, но при их реализации она не действует от имени государства. Нотариальная палата состоит из членов, но никак не из государственных служащих. Нотариальная палата неподотчетна какому-либо государственному органу. Получается, что функции управления нотариатом выполняют два различных по статусу органа. При этом многие решения органы юстиции обязаны принимать совместно с нотариальной палатой. Как отмечает И.Б. Мартко-вич, " совместное принятие решений палаты и органа юстиции полагаю невозможным, поскольку у них разный правовой статус. Палата - профессиональное объединение и действует на основе Закона об общественных некоммерческих организациях, а орган юстиции действует на основании постановления СМ РФ, и правовые последствия принимаемых этими организациями документов различны.. ." .

К выводу о том, что нотариальная палата не должна выполнять функции государственного управления, приводит и анализ природы государственного управления.

Государство, если рассматривать его исторические предпосылки, политические, психологические и социологические аспекты, является продуктом самоуправления общества. Действительно, чтобы выжить в природной стихии, человеку пришлось самоорганизоваться, в результате чего и возникло государство. Оно призвано обеспечивать социальный интерес, то есть то благо, которое присуще всему обществу Поэтому во многих западноевропейскихстранах синонимом государственного органа является словосочетание "социальный орган". А государственноеуправление отождествляется с публичным. Именно публичность предопределяет, что в этом случае государство реализует не корыстный интерес какой-либо группы общества, а властно воздействует на это общество, чтобы сгладить антагонистические противоречия и привести к всеобщему благоденствию Подобные выводы привели к созданию достаточно популярных теорий конвергенции и государства всеобщего благоденствия В ФедеративнойРеспубликеГермании публичное управление" рассматриваетсякак дея-тельностьи функция организованнойгосударствомсоциальнойсистемы органов" .

Сможет ли нотариальная палата реализовывать социальный интерес посредством публичного управления? Представляется, что нет. Нотариальная палата, как уже отмечалось, по видовым признакам ближе всего находится к профессиональному союзу. Она представляет собой корпорацию достаточно небольшого количества людей. В России чуть более четырех тысяч частнопрактикующих нотариусов. В городе Северодвинске, например, всего семь нотариусов. Естественно, управление между семью людьми при отсутствии внешнего субъекта управления приведет к реализации только их собственных интересов, а не общественных. Российскаяпрактика как раз это и подтверждает. Именно складывающаяся кастовость, взаимное покрывательство и привело к обращению в Конституционный Суд РФ Администрации Владимирской области с запросом о соответствии некоторых норм Основ законодательства РФ о нотариате Конституции РФ. "В силу корпоративных интересов нотариальные палаты - профессиональные объединения, основанные на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой, - не привлекают своих членов к ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 17 Основ.

Например, в результате выявленных нарушений при осуществлениипрофессио-нальной деятельности частнопрактикующимнотариусом Собинского нотариального округа Владимирскойобласти ставился вопрос перед Владимирскойнотариальнойпа-латой о лишении нотариусаМ.Е. Ксенофонтовойлицензии на право совершениянота-риальных действий! Однако Палата не согласиласьс предложениемуправленияюсти-ции и не обратиласьв силу предоставленныжй ч. 2 ст. 17 Основ полномочийв суд" .

Одним из основополагающихначал независимостидеятельностигосударственного органа является его финансоваяи организационнаясамостоятельност,ьчто проявляется в финансированииэтого органа не отдельнымилицами, а из бюджетных средств. Орга-низационнаясамостоятельностьзакрепляетсяв некоторыхпринципахгосударственной службы: подчинениезакону, стабильность, внепартийность, профессионализм. Ничего из перечисленногоне характерно для нотариальнойпалаты: финансируетсясамими членами, которые подотчетныпалате, руководящиефункции принадлежатпредставите-лям сообщества, являющегосяобъектомуправления.

Законодательства Франции и Германии содержат положения, которые дают некоторым специалистам основания настаивать на специфике российской нотариальной палаты и на том, что органом управления признаются также публичные учреждения. В некоторых источниках упоминается о публичных корпорациях. Как раз в Германии нотариусы и объединены в такую публичную корпорацию. Но публичная корпорация обладает рядом признаков. Если говорить о ФРГ, то возможность учреждения публичных корпораций предусмотрена Основным законом ФРГ. " Кроме того, по вопросам, по которым Федерации принадлежит право законодательства, федеральным законом могут быть учреждены высшие самостоятельные федеральные власти и новые непосредственно подчиненные Федерации корпорации и учреждения публичного права" (ст. 87). Публичная корпорация учреждается в силу закона, имеет свой внутренний устав, который не регистрируется как у организаций частного права, а утверждается государственным органом. Кроме этого, публичная корпорация уже заняла свое место в системе органов государственного управления.

Во Франции предусматривается создание весьма разнообразных публичных учреждений, которые имеют различные названия. Это и государственные больницы, и университеты, и объединения местных сообществ. В эту группу входят крупные промышленные предприятия, объединения предпринимателей. Причем законодательная практика Франции проводит разграничение между публичными учреждениями и организациями частного права, выполняющими ряд публичных функций. " Наряду с категорией государственных учреждений, которые руководят публичными службами и являются юридическими лицами, подчиненными режиму публичного права, существуют частные организации, которые также руководят публичными службами. Различие между теми и другими не всегда легко провести"1.

Если в теорию права Франции углубляться более детально, то можно отметить наряду с таким разделением и выделение в рамках одной организации лиц, обладающих публично-правовым статусом, а также лиц, подпадающих под режим частного права. В этом контексте можно привести пример, показывающий, насколько сложно лишь по одноименной терминологии сравнивать правовые системы различных стран. 25 ноября 1963 года Трибунал по конфликтам вынес решение по делу вдовы Мазеран. " Дело касалось дежурной в детском саду; считалось, что, пока ее обязанности состояли в уборке помещений, она являлась сотрудницей, подпадающей под режим частного права, но с того момента, когда ее обязанности стали заключаться и в уходе за детьми, она превратилась в должностное лицо с публично-правовым статусом"2.

Во Франции условием для того, чтобы организация получила статус публичного учреждения, необходимо прямое указание на это в законе. ( Отметим, что Основы законодательства РФ о нотариате указания на публичный статус нотариальной палаты не содержат.) Даже если закон прямо об этом не говорит, то основаниями для наделения таким статусом будут служить жесткий контроль со стороны государства, непосредственное участие государства в формировании руководящих органов, возможность прямого государственного вмешательства в деятельность публичного учреждения. Тем более что создание публичных корпораций во Франции и ФРГ сопряжено с давними традициями и исторически основывается на самоорганизации той или иной социальной группы. Европейский Суд по правам человека также установил критерии организации публичного права в решении Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии: "Будучи созданным законодателем, а не частными лицами, он (имеется в виду Орден врачей Бельгии - институт публичного права. - Прим. авторов) интегрирован в государственные структуры, и в большинстве из его органов имеются судьи, назначаемые королем"3.

Интересен в этом отношении опыт Италии. Если руководящие органы корпорации нотариусов нарушают действующее законодательство, то руководство увольняется и руководителем до перевыборов становится председатель суда соответствующего округа. Помимо прочего, специфика нотариуса заключается в том, что он не просто участник гражданского процесса, он действительно лицо, наделенное публично-правовым статусом. Так, Уложение о судоустройстве (ст. 72) предусматривает возможность в некоторых случаях выполнения прокурорских функций нотариусом, проживающим в данном преторском округе4.

Конституция Испании также принципиально разграничивает понятия общественной организации и публичной корпорации. Статья 22 закрепляет право на объединение, а в ст. 36 говорится, что " закон регулирует особенности правового положения профессиональных корпораций и профессиональную деятельность членов соответствующих корпораций. Внутренняя структура и деятельность этих корпораций должна носить демократический характер"1. Подводя итог, можно сделать вывод, что включение подобных организаций в систему государственного управления должно быть подкреплено нормами Конституции.

Вопрос о статусе нотариальной палаты в России имеет принципиальное значение, так как затрагивает возможность создания публичных корпораций, что само по себе для российской юриспруденции ново. Кроме того, в данном случае речь идет о возможности передачи государством части своих функций различным по природе учреждениям. В частности, трудно разрешимые в России в настоящее время вопросы: может ли организация частного права выполнять публичные функции, если да, то в каком объеме, на основе какого принципа должен происходить " отбор" частных организаций для передачи им функций государственной исполнительно-распорядительной деятельности. Поэтому, возможно, и спор о статусе нотариальной палаты обсуждается столь ожесточенно.

Следует оговориться, что термин " публичный" (и иные, имеющие одну и ту же корневую основу) неоднозначно трактуется и в российской теории права, и в зарубежной, что должно предполагать очень взвешенный подход к употреблению данного термина. Нельзя не упомянуть слова Ю. А. Тихомирова: " Публичность как понятие, от латинского слова "publicus" - общественный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание""2. Поэтому в любом случае, прежде чем использовать термин " публичная корпорация", необходимо очень четко определиться с его содержанием. Иначе дискуссия превратится в диалог лиц, разговаривающих на разных языках. Рассматривалось понятие " публичность" и дореволюционной юридической наукой. По мнению Н. Н. Алексеева, термин " публичный" не является первичным, он возник в юриспруденции как противоположное "частному". Н.Н. Алексеев отмечает, что вопрос различия частного и публичного " бесконечно запутанный и неразрешенный". Можно привести и другое его мнение: " В более узком и специальном значении понятие " публичный" применяется для обозначения того, что не погружено в себя, не партикуляризовано и что, следовательно, связано с " другим", заинтересовано в нем и живет его жизнью. Отсюда идея "публичности" указывает на связь с " обществом", предполагает отношение к обществу как к целому. Так, когда мы говорим " это есть не частное, а публичное дело", мы разумеем связь с общественными интересами и потребностями "Частное дело" интересует меня одного, в "публичном" деле заинтересован целый круг лиц"3. В немецком языке термин "публичный" означает "Oefftntlich", что переводится как "открытый".

Анализ научной юридической литературы показывает, что словосочетание "публичная корпорация" употребляется в значении " особый вид юридических лиц, на которых не распространяется, в первую очередь, частное право". То есть они не подпадают под действие Гражданского кодекса РФ. Задача функционированиятаких корпораций достаточно специфична и сводится к реализации каких-то ограниченных интересов, общих для государства или общества в целом, что предопределяетнеобхо-димость создания подобной организации Такой интерес и называют публичным (иногда в литературе используется термин " социальный"). " В строгом смысле слова этообщие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. это общественные интересы; без удовлетворениякоторых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой, - обеспечить целостность, устойчивостьи нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом" . Иными словами, прежде чем отнести юридическое лицо к разряду публичных корпораций (учреждений), следует определить, реализует ли оно публичный интерес.

Публичными учреждениями в РФ в классическом понимании будут органы государственной власти, так как с помощью их системы само государство реализует свою сущность, управляет различными процессами, выбирая оптимальную для себя на данный исторический момент структуру, позволяющую достичь наибольшей эффективности Налицо все признаки, о которых было уже сказано выше.

В действующем законодательстве необходимо закрепить специальный статус социальных служб в России.

Если российское законодательство сравнивать с законодательством ФРГ и Франции, то к публичным учреждениям в России относятся, например, почтовые учреждения, за исключением только учреждений почтовой связи негосударственной формы собственности. Для них также характерна публичность, строгая регламентированность законом, тесное взаимодействие с органами исполнительной власти, определение цены услуг не классическим рыночным путем, а в строго установленном порядке. Властных функций почтовые службы не исполняют, соответственно, процесс придания им такого статуса будет безболезненным.

Таким образом, нотариальнаяпалата не являетсяпубличнымучреждением. Она не подотчетнагосударству, так как Основы законодательстваРФ о нотариатезакрепляют главный признак ее деятельности- самоуправление. Государствоне участвуетв форми-рованииее руководящихорганов. Гражданскийкодекс РФ не предусматриваетсоздания зарубежныханалоговпубличныхкорпорацийв России. Заместительминистраюстиции РФ С.М. Юдушкин отметил "Переход нотариатана единые организационн^цепринци-пы должен означать и четкое разделение органов юстиции и нотариальных палат по местам " постоянной дислокации", отделение государственных функций от предназначения профессиональногообъединения" .

Конституционн^1й Суд РФ подробно рассмотрел функции нотариальной палаты, но не определил природу нотариальной палаты с точки зрения российского законодательства. Конституционн^1й Суд РФ намеренно не стал делать такого анализа, так как именно это является самым уязвимым местом содержания Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Основ законодательства РФ о нотариате.

В развитие идей, высказанных в настоящей главе, представляется возможным провести сравнительный анализ правового статуса нотариальной палаты и правового статуса органов судейского сообщества и коллегий адвокатов. Четкое разграничение между этими видами профессиональных корпораций будет способствовать лучшему уяснению самой природы нотариальной палаты.