§ 4. Конституційний Трибунал як засіб забезпечення демократичних засад діяльності політичних партій

Тривалий час політичні партії діяли поза межами правового ре­гулювання з боку держави. Пронизуючи усі ланки конституційно- правової структури влади, їх роль поступово зростає. Правове за­кріплення ролі та місця партій у політичній системі суспільства, регламентація порядку їх утворення і припинення діяльності, визна­чення їх внутрішньої структури і принципів роботи, вимог щодо ідеології і програм, врешті порядку фінансування, у науці конститу­ційного права прийнято визначати як інституціоналізацію політичних партій, тобто надання кожній конкретній партії статусу інституту, офіційно оформленого та визнаного державою.

Сьогодні конституційне закріплення ролі та місця політичних партій стало тенденцією для багатьох демократичних держав. Кон­ституція Республіки Польща, зокрема, забезпечує свободу створення та діяльності політичних партій (ст. 11) та забороняє існування по­літичних партій та інших організацій, які звертаються у своїх про­грамах до тоталітарних методів і практики дій нацизму, фашизму і комунізму, а також тих, програма або діяльність яких передбачає чи допускає расову і національну ненависть, застосування насильниць­ких методів з метою захоплення влади або здійснення впливу на політику держави або передбачають засекречування структур і член­ства (ст. 13 Конституції).

Створення механізму, який би забезпечував демократичні засади діяльності політичних партій, відбулось у Польській державі задов­го до прийняття чинної Конституції 1997 року. Так, конституційний закон від 29 грудня 1989 року [179], яким вносились зміни до Кон­ституції Польської Народної Республіки, наділив Конституційний Трибунал компетенцією приймати рішення про «суперечність Кон­ституції цілей чи діяльності політичних партій» (ч. 2 ст.

У процесі підготовки Конституції Республіки Польща 1997 року в Конституційній Комісії Національних Зборів питання конститу­ційного контролю цілей та діяльності політичних партій стало предметом широкої дискусії. Так, експерт Комісії X. Грошик не вважав доцільним наділення Конституційного Трибуналу ком­петенцією із вирішення питання конституційності діяльності по­літичних партій. Автор зазначав: «Концепція Конституційного Трибуналу повинна ґрунтуватись на тому, що вказаний орган є судом права (який вирішує відповідність актів нижчого рівня ак­там вищого рівня), а не судом фактів. Якщо ми хочемо наділити Конституційний Трибунал правом досліджувати на відповідність Конституції якихось елементів політичних партій, то ними повинні бути цілі, оскільки вони виражені в статуті, який є актом, хоч і не загальнообов'язковим. Саме дослідження статуту чи програми по­літичної партії вміщується в концепцію Конституційного Трибуна­лу, як суду права». Експерт Комісії Я. Тжинський підкреслював, що на практиці Конституційний Трибунал не має та не буде мати жод­них інструментів, які б дозволили йому вирішувати питання, що діяльність політичної партії є неконституційною. Натомість П. Сарнецький виступав за доцільність дослідження Конституцій­ним Трибуналом цілей політичних партій, а їх діяльності - Кри­мінальною Палатою (Izba Kama) Верховного Суду. Професор П. Вінчорек, експерт Конституційної Комісії, став на позицію щодо «неможливості розподілу цілей та діяльності політичних партій». На його думку, вирішення питання про суперечність Конституції цілей та діяльності політичних партій повинно покладатись на один орган [63, с. 302-303].

Незважаючи на дискусії та небажання експертів наділити Кон­ституційний Трибунал всією повнотою вказаної компетенції, Кон­ституція Республіки Польща 1997 року (п. 4 ст. 188) все ж таки пе­редбачила у своїх положеннях можливість Конституційним Трибу­налом приймати рішення про суперечність Конституції як цілей, так і діяльності політичних партій.

Конституція Республіки Польща, закріпивши у своїх положеннях норму-дефініцію, визначила політичні партії як об’єднання на за­садах добровільності і рівності польських громадян з метою здій­снення демократичними методами впливу на формування політики держави (ст. 11). У польській державно-правовій думці прийнято вважати, що ця стаття, як і закон про Конституційний Трибунал, фактично допускають можливість існування як зареєстрованих, так і незареєстрованих політичних партій. 3. Чешейко-Сохацький зазна­чає, що можливість існування в Польщі незареєстрованих політич­них партій пов’язана з попереднім правовим регулюванням, яке перейняла чинна Конституція та закон «Про політичні партії». Так, закон «Про політичні партії» 1990 року не встановлював обов’язкового порядку для реєстрації політичних партій, а закон від 29 грудня 1989 року, який вносив зміни до Конституції Польської Народної Республіки 1952 року, передбачав можливість існування двох видів партій - зареєстрованих та незареєстрованих. У резуль­таті сьогодні незареєстровані політичні партії мають право на іс­нування [63, с. 296].

Така ситуація призвела до появи в польській державно-правовій думці питання про можливість здійснення Конституційним Трибу­налом конституційного контролю щодо незареєстрованих політичних партій. Щоправда, сам Конституційний Трибунал за всю практику не прийняв жодного рішення щодо такого роду партій. Правову про­галину спробували вирішити спеціалісти в галузі конституційного права. Так, виникла точка зору, що оскільки у законі про політичні партії при визначенні правових наслідків прийнятих Конституційним Трибуналом рішень щодо відповідності цілей чи діяльності зареє­строваних політичних партій не вказувались як окремий вид рішен­ня щодо відповідності цілей чи діяльності незареєстрованих полі­тичних партій, до компетенції Конституційного Трибуналу така функція не належить [60, с.

Хоча в польській науці та практиці прийнято допускати можли­вість існування незареєстрованих політичних партій, слід зазначити, що закон «Про політичної партії» не містить жодного положення щодо незареєстрованих політичних партій. Так, наприклад, законо­давство України визначає можливість існування незареєстрованих об'єднань, однак такі об'єднання повинні повідомити про заснуван­ня. Тобто легалізація об'єднань громадян є обов'язковою і здійсню­ється або шляхом реєстрації, або ж шляхом повідомлення про за­снування. У разі реєстрації - об'єднання громадян набуває статусу юридичної особи (ст. 14 закону України «Про об'єднання»). Отже, не ясно, чи можна визначати суб'єктами права незареєстровані по­літичні партії Республіки Польща. Адже, як зазначає вітчизняний дослідник О. В. Тарасов, який вперше ввів у науку аксіоми правової персонології, «поза правовою формою суб'єкта права існувати не може» [43, с. 178].

У Республіці Польща Конституційний Трибунал не наділений компетенцією здійснювати конституційний контроль щодо незареє­строваних політичних партій. Водночас необхідно зазначити, що такий контроль стає можливим тільки якщо політична партія вирі­шила здійснити реєстрацію (ст. 14 закону «Про політичні партії»).

Взірцем контролю цілей та діяльності політичних партій є ви­ключно Конституція. У зв'язку із цим можна зазначити, що таким взірцем є вказані положення статей 11 та 13 Конституції Республіка Польща.

Дослідження відповідності цілей та діяльності політичних партій Конституції відбувається в повному складі суддів Конституційного Трибуналу. Першочергово Конституційний Трибунал встановлює осіб, що будуть представляти політичну партію під час слухання (ст. 55 закону про Конституційний Трибуналу). Порядок визначення осіб встановлюється законом про політичні партії, у статтях 9 та 11 якого сказано, що в статуті політичної партії повинні бути чітко встанов­лені особи, що представляють дану партію у зовнішніх зносинах з іншими організаціями. У частині 2 ст.

У польській науці конституційного права конституційний конт­роль політичних партій, що здійснюється Конституційним Трибуна­лом, прийнято поділяти на два види, що, на нашу думку, пов'язано із закріпленням у законі про Конституційний Трибунал двох окремих процедур контролю, а саме: 1) прийняття рішення про неконститу­ційність цілей політичних партій; 2) прийняття рішення про некон­ституційність їх діяльності.

Так, згідно зі ст. 56 закону про Конституційний Трибунал запити про відповідність Конституції цілей політичних партій, визначених у статуті чи в програмі, Конституційний Трибунал розглядає на принципах та в порядку, передбаченому для розгляду запитів про відповідність нормативних актів Конституції. Такий контроль може бути ініційований або під час створення політичної партії та вклю­чення її до реєстру, або у випадку внесення змін до статуту чи про­грами партії. Єдиним суб'єктом, уповноваженим здійснювати запит до Конституційного Трибуналу щодо такого роду контролю, є Окруж­ний Суд Варшави, який є органом реєстрації політичних партій. Саме Окружний Суд Варшави розглядає подані політичною партією, що здійснює реєстрацію, документи, а саме: статут політичної партії (п. 1 ч. З ст. 11 закону «Про політичні партії») та документ, що містить список імен, прізвищ, адрес, ідентифікаційних кодів та підписи, щонайменше 1000 польських громадян, які досягли 18-річного віку та наділені правоздатністю (п. 2 ч. З ст. 11 закону «Про політичні партії»).

Аналізуючи зазначену процедуру, необхідно зауважити, що по­рядок розгляду питання про відповідність Конституції цілей полі­тичної партії схожий за процедурою із порядком вирішення питання відповідності Конституції законодавчих актів. І в першому, і в друго­му випадку Конституційний Трибунал здійснює «оцінку відповід­ності».

Згідно зі статтями 57 та 58 закону про Конституційний Трибунал запити про відповідність Конституції діяльності політичних партій Конституційний Трибунал розглядає, застосовуючи положення Ко­дексу кримінального судочинства. Обов'язок доказування невідпо­відності Конституції лежить на заявнику, який зобов'язаний надати або оголосити докази, що вказують на таку невідповідність. Консти­туційний Трибунал з метою зібрання та збереження доказів може доручити Генеральному Прокурору здійснити розслідування з питань відповідності діяльності політичної партії Конституції.

Ні закон про Конституційний Трибунал, ні закон про політичні партії не вказують коло суб'єктів, уповноважених ініціювати такого роду провадження. Польські дослідники Д. Дудек і Я. Собчак вказу­ють, що у зв'язку з існуванням певної правової прогалини у даному аспекті у науці прийнято вважати, що такими суб'єктами є суб'єкти, що уповноважені ініціювати конституційний контроль норм, тобто суб'єкти, передбачені в ст. 191 Конституції Республіки Польща [74, с. 263]. Серед них: Президент Республіки Польща, Маршалок Сейму, Маршалок Сенату, Голова Ради Міністрів, 50 послів, ЗО се­наторів, Перший Голова Верховного Суду, Голова Верховного Суду, Голова Верховного Адміністративного Суду, Генеральний Прокурор, Голова Верховної Палати Контролю, Речник Громадянських Прав, Всепольська Рада Юстиції, представницькі органи одиниць терито­ріального самоврядування, загальнодержавні органи профспілок і загальнодержавні керівні органи організацій працедавців і проф­спілкових організацій, церкви й інші релігійні об'єднання, а також суб'єкти, чиї конституційні права були порушені.

3. Чешейко-Сохацький, у свою чергу, зазначає, що закон про Кон­ституційний Трибунал регулює далеко не всі питання в аспекті до­слідження відповідності Конституції цілей чи діяльності політичних партій. Цей закон суттєво доповнений законом про політичні партії. У зв'язку із цим тільки з урахуванням положень закону про політичні партії стає можливим виділити три процедури дослідження Консти­туційним Трибуналом цілей та діяльності політичних партій.

Перша процедура пов'язана з розглядом заяви про реєстрацію політичної партії. Згідно із ч. 1 ст. 14 закону про політичні партії у випадку виникнення сумнівів про відповідність Конституції цілей чи діяльності політичної партії, визначених у статуті чи програмі, Окружний Суд Варшави призупиняє провадження та звертається до Конституційного Трибуналу із запитом про дослідження відповід­ності Конституції цілей чи діяльності цієї партії.

Говорячи про таку процедуру контролю, важливо зазначити, що єдиним суб'єктом, уповноваженим звернутись до Конституційного Трибуналу із вказаним запитом, є Окружний Суд Варшави. У випад­ку звернення до Конституційного Трибуналу суб'єктів, передбачених у ст. 191 Конституції, Конституційний Трибунал повинен відхилити запит в силу того, що незареєстровані політичні партії не підпадають під його контроль.

Якщо Конституційний Трибунал прийме рішення про невідпо­відність Конституції цілей чи діяльності політичної партії, що бажає здійснити реєстрацію, Окружний Суд Варшави зобов'язаний відмо­вити такій партії в реєстрації. Як наслідок, рішення Окружного Суду напряму залежить від рішення Конституційного Трибуналу.

Друга процедура пов'язана із внесенням змін до статуту зареє­строваної політичної партії. Згідно із ч. 1 ст. 21 закону про політичні партії, якщо політична партія вносить зміни до статуту, що суперечать ст. 8 вказаного закону, Окружний Суд Варшави може звернутися до Конституційного Трибуналу із запитом дослідити відповідність Кон­ституції нових цілей чи діяльності даної політичної партії. Якщо у першому випадку предметом звернення може бути як статут, так і програма партії, то у даному випадку таким предметом є виключно статут партії. Рішення Конституційного Трибуналу про невідповід­ність Конституції нових цілей чи діяльності політичної партії тягне за собою виключення її з реєстраційного списку.

Нарешті третя процедура здійснюється в рамках ст. 56 закону про Конституційний Трибунал та статей 42-44 закону про політичні партії щодо зареєстрованих партій. Ця процедура здійснюється, у ви­падку коли в процесі функціонування зареєстрованої політичної партії виникають сумніви щодо відповідності її цілей чи діяльності Конституції [63, с. 309]. Коло суб'єктів, що уповноважені здійсню­вати вказаний запит, визначені в ст. 191 Конституції^[XX].

Як зазначає 3. Чешейко-Сохацький, у польській науці конститу­ційного права дві перші процедури прийнято визначати як попередній конституційний контроль, у той час як третя процедура є наступним конституційним контролем [63, с. 310]. На наш погляд, така думка є виправданою, оскільки, здійснюючи дослідження політичної партії до її реєстрації або до прийняття нею нового статуту, Конституційний Трибунал запобігає, так би мовити, появі партії, цілі чи діяльність якої не відповідають Конституції. У випадку здійснення конститу­ційного контролю в процесі функціонування зареєстрованої політич­ної партії відсутній елемент «запобігання», у зв'язку з чим такий контроль можна визначити як наступний.

Як уже зазначалось, правовими наслідками рішення Конститу­ційного Трибуналу щодо неконституційності цілей чи діяльності політичних партій є відмова в реєстрації (ст. 14 закону «Про політич­ні партії») або виключення партії з реєстраційного списку (ст. 44 за­кону «Про політичні партії»). Єдиним уповноваженим на ці дії суб'єктом є Окружний Суд Варшави. Однак необхідно зазначити, що окрім вказаних правових наслідків П. Вінчорек у Коментарі до Кон­ституції Республіки Польща зазначає, що після виключення партії із реєстраційного списку існує заборона її подальшої публічної ді­яльності. Тобто можна дійти висновку, що така партія не може про­довжувати свою діяльність як незареєстрована політична партія, а повинна ліквідуватись. Автор вказує, що коли Конституційний Трибунал прийняв рішення про невідповідності Конституції цілей чи діяльності політичної партії, яка подала заяву на здійснення реє­страції, таке рішення може призвести до зміни партією свого стату­ту чи програми або ж, у крайньому разі, до відмови в її реєстрації, що в свою чергу унеможливлює її легальну діяльність [184, с. 365]. За такої ситуації стає незрозумілим, за яких умов партія буде просто вносити зміни до статуту чи програми та що за умови матимуть на­слідком відмову в реєстрації політичної партії. У такому аспекті можна зауважити, що закон про політичні партії не зазначає вказані автором правові наслідки.

Існує точка зору, що можливість закріплення за конституційним судом компетенції із вирішення справ про конституційність політич­них партій є проблематичною для країн, в яких законодавство не визначає докладно вимоги щодо організаційної структури політичної партії, особливості прав та обов'язків їх членів, вирішення внутріш­ньопартійних спорів тощо. У таких країнах наділення Конституцій­ного Суду повноваженнями щодо визнання діяльності політичних партій неконституційною і питання їх розпуску може бути приводом для звинувачення органу конституційної юрисдикції в надмірному політизуванні [40, с. 245].

Ми погоджуємося із вказаною точкою зору та вважаємо, що саме завдяки докладному регламентуванню польським законодавством вимог щодо організаційної структури політичної партії, особливостей прав та обов'язків їх членів тощо Конституційний Трибунал стає гарантом для їх правомірної діяльності та засобом попередження можливих порушень.

Тож, зважаючи на вагоме значення політичних партій як необхід­ного елементу демократичної політичної системи країни, Республіка Польща виробила зважений правовий механізм, суть якого полягає в конституційному закріпленні ролі та місця політичних партій, де­тальному законодавчому регламентуванні їх організації, а також у наділенні спеціалізованого органу конституційної юрисдикції компетенцією приймати рішення про відповідність Конституції цілей чи діяльності політичних партій.