Зміст принципу таємного голосування та його місце у системі виборчого права
Незважаючи на віднесення вимоги таємного голосування до принципів виборчого права в цілому (як галузі), науковці одностайно наголошують, що цей принцип стосується лише голосування[797] [512, с.265; 1159, с.47; 1295, s.56].
Однак принцип, який відноситьсядо галузевих принципів виборчого права, не може дотримуватися частково (лише на окремій стадії). Вважаємо такі вислови неточним вираженням того факту, що принцип таємного голосування є інституційним принципом правового інституту голосування (а не галузевим принципом виборчого права), звідки випливає, що він є узагальненим регулятором відповідного етапу виборчого процесу.
Хоча обґрунтовано підкреслюється, що вимога таємності не може поширюватися на процедури усього виборчого процесу, який має відбуватися відкрито і прозоро (див. підрозділ 8.5.3), тим не менше, у літературі можна зустріти термін «таємні вибори». Саме такий термін містять деякі переклади статті 38 Основного закону ФРН [615, с.91]. Вважаємо цей термін у зазначених виданнях результатом некоректного перекладу[798]. Це засвідчується роз'ясненням німецьких правознавців, які стверджують: «Підготовка до виборів є відкритою, але голосування, навпаки, таємним» [167, с.144].
За своєю ідеєю таємне голосування протиставляється голосуванню відкритому чи поіменному. Як прийнято вважати, цей принцип означає, що контроль за волевиявленням виборців заборонений [402, с.172], гарантується повна свобода волевиявлення [435, с.134]. Таке розуміння закріплене законодавчо: виборчі закони розкривають зміст цієї вимоги через заборону контролю за волевиявленням виборців (стаття 7 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], стаття 7 Закону «Про вибори Президента України» [739], стаття 7 Закону «Про місцеві вибори» [808]).
Однак формулювання, які пропонуються деякими науковцями, є дещо неточними. Так, стверджується, що «принцип таємності голосування полягає у забороні зовнішнього нагляду і контролю за волевиявленням виборців у процесі голосування» [404, с.25] (курсив наш.
- Ю.К.); таке тлумачення дозволяє контроль волевиявлення виборця після завершення процесу його голосування, що, очевидно, не відповідає основній меті цього принципу. Неточність допущена також у визначенні, згідно з яким основний зміст принципу таємного голосування «полягає в тому, що волевиявлення виборця здійснюється в умовах, які гарантують відсутність зовнішнього спостереження» [434, с.522]; як відомо, наявність зовнішнього спостереження за виконанням процедур голосування (однак, звичайно, не за змістом волевиявлення виборця) є однією з гарантій дотримання принципу справедливих (чесних у широкому розумінні) виборів, що включає, у тому числі, також і принцип таємного голосування.Подібне розуміння принципу таємних виборів наявне і в російському виборчому праві (див., наприклад, [97, с.87; 145, с.21]). Саме у такому формулюванні цей принцип закріплений у статті 7 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]. Окремі російські науковці стверджують: «таємність [голосування] означає, що ніхто не має права вимагати від громадянина надання інформації про його волевиявлення на виборах, так само як ніхто не має права вимагати від громадянина інформації про те, що стало причиною саме такого волевиявлення» [95, с.62].
Польський науковець С. Яворський вважає, що «засаду таємності голосування слід розглядати у трьох аспектах. По-перше, як наказ організації голосування у такий спосіб, щоб ніхто аж до закінчення голосування не міг познайомитися із змістом поданих голосів. По-друге, як наказ забезпечення таємності рішення щодо вибору індивідуального виборця. По третє, як гарантія виборцю, що його виборчий акт не буде пов'язаний для нього з жодними наслідками»[799] [1381, s.474]. Традиційне розуміння принципу таємності голосу-
вання виражається другою із зазначених вимог. Третя вимога означає безвідповідальність виборця за своє голосування[800] і важлива тим, що гарантує захист виборця у разі порушення таємності його волевиявлення або відмови виборця від його порушення на вимогу інших осіб (лише у таких випадках можуть виникати певні наслідки для нього), і тому певною мірою виходить за межі описаного вище загальноприйнятого у вітчизняному виборчому праві розуміння принципу таємного голосування.
Підкреслимо, що за своїм змістом так сформульована вимога забороняє не лише негативні, але й позитивні для виборця наслідки (зокрема, заохочення з боку зацікавлених осіб за «правильне» голосування). Перша із цитованих вимог має організаційно-процедурний характер: вона наголошує на часових межах («аж до закінчення голосування»), в яких заборонено знайомитися із змістом волевиявлення виборців (усіх, а не окремого виборця, тобто без ідентифікації суб'єкта відповідного волевиявлення), зокрема, відкривати виборчі скриньки. У такому формулюванні вона не має безпосереднього відношення до принципу таємного голосування.ОБСЄ/БДІПЛ визначає вимогу таємності голосування (точніше, «голосування таємним бюлетенем») у прикладному аспекті, зручному для проведення спостереження за виборами: як це має бути реалізовано (заповнення бюлетеня без присутності інших осіб, тобто у спеціальних кабінах чи кімнатах для голосування, вкидання бюлетеня у скриньку в такий спосіб, щоб ніхто не міг побачити зміст бюлетеня). Така «операційна» дефініція змісту цієї вимоги має єдиний мотив: щоб «бюлетень не міг згодом бути ототожнений з конкретним виборцем» [1324, р.23].
Стверджуємо, що зміст принципу таємного голосування дещо конкретніший, аніж пропонують цитовані вище науковці; водночас його визначення не можна зводити до «операційного» (процедурного), як це робить ОБСЄ/БДІПЛ. Принцип таємного голосування полягає у забороні розкриття, розголошення чи повідомлення іншим особам будь- ким (крім, можливо, самого виборця) змісту волевиявлення цього виборця. Недопущення контролю за волевиявленням виборців, зовнішнього впливу на виборця чи вимог надати інформацію про зміст поданого голосу є наслідками цієї заборони.
У цьому контексті звернемо увагу на дещо дивне зауваження російських дослідників: «в окремих випадках виправданим є застосування відкритого голосування. Воно виправдане у тому випадку, якщо особа, яка бере участь у голосуванні, може не побоюватися за свою долю, якими б не були результати голосування, оскільки такі побоювання можуть вплинути на позицію того, хто голосує, стосовно кандидата, і воля виборця може бути спотворена» [6, с.15].
Вважаємо, що саме через останню обставину, зазначену авторами і практично неминучу у будь-якому політично складному суспільстві, відкрите голосування на політичних виборах неприпустиме у жодному випадку. Повернення свого часу до відкритого голосування, яке, як вказує С. Марцеляк, відбулося на першому етапі існування «радянської так званої “класової” виборчої системи» у 20-х роках ХХ ст., дослідниця обґрунтовано кваліфікує як недемократичне [518, с.9].Загальноприйняте розуміння вимоги таємності голосування як способу забезпечення вільного волевиявлення виборців (однієї з вимог галузевого принципу вільних виборів) ставить питання про те, чи може принцип таємного голосування розглядатися як окремий принцип виборчого права. Ю. Шведа ставив під сумнів самостійність вимоги таємного голосування як принципу; на думку науковця, «таємність голосування, хоча вона традиційно наявна як принцип, є одним із аспектів свободи виборців, оскільки її мета - захистити виборців від тиску, що його вони можуть зазнати, якщо інші знатимуть, як вони проголосували» [1208, с.149]. Деякі науковці заперечують розуміння вимоги таємності голосування як окремого принципу [403, с.149]. За висловом німецьких правознавців, «єдиний сенс таємного голосування - забезпечення вільних виборів» [167, с.133]. Венеціанська комісія також пов'язує ці принципи, зауважуючи, що «вибори, у яких не дотримується принцип таємного голосування, не можуть вважатися “вільними виборами”» [1426]. М. Ставнійчук вважає таємне голосування процедурою (а не принципом!), що є формою вираження принципу вільних виборів [1062, с.114].
Наскільки однозначно вимога таємності голосування випливає із вимоги свободи волевиявлення виборців? Взагалі кажучи, таємне подання голосу прийнято розглядати як один із можливих способів забезпечення вільних виборів. На це вказує формула із статті 21 Загальної декларації прав людини: «шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» [244]; подібне формулювання містять деякі інші міжнародні документи (див.
пункт 5.1 Копенгагенського документа НБСЄ 1990 р. [1316], пункт 3 Декларації принципів міжнародного спостереження: «таємне голосування чи еквівалентні процедури вільного голосування» [1312]). Проте практика проведення демократичних виборів так і не виробила жодних інших форм, що забезпечують вільне волевиявлення[801]. За зауваженням М. Бода, «початково описане Загальною декларацією прав людини... як один із шляхів голосування серед багатьох “процедур вільного голосування”, таємне голосування відтоді отримало винятковий і високий статус завдяки Міжнародному пакту про громадянські і політичні права., який описує його як гаранта вільного вираження волі народу» [1250, р.85]. У цьому контексті цікава позиція Венеціанської комісії, яка вважає: «Право виборців на таємне голосування як один з аспектів свободи виборців не повинно жодним чином обмежуватися або порушуватися. Фраза “та інші еквівалентні форми, які гарантують свободу голосування”. виглядає зайвою» [136, с.193].Ствердну відповідь на питання, чи є вимога таємного голосування окремим принципом, а не складовою принципу вільних виборів, обстоює М. Бучин: «враховуючи винятково важливу роль, яку таємний характер голосування відіграє для забезпечення демократичного характеру виборів, його однозначно можна виокремити у самостійний демократичний принцип виборів» [103, с.82]. Таку аргументацію (дещо політологічного характеру) слід визнати недостатньою. Обмеженість предмета регулювання принципу таємного голосування одним із інститутів виборчого права не дає можливості (безвідносно до його важливості) вважати його галузевим принципом.
Вимога таємного голосування визнана окремими принципом виборчого права з історичних причин. Дійсно, принцип вільних виборів як міжнародно і конституційно визнана вимога сформульований відносно недавно, після ІІ світової війни. Водночас ідея таємного (закритого) подання голосів, як вказує В. Шаповал, була передбачена у Франції вже у 1789 р.[802] [1194, с.324], хоча й реалізувалася значно пізніше.
Вперше практика таємного голосування була запроваджена на виборах у Південній Австралії у 1850-х роках, у зв'язку з чим до Першої світової війни такий спосіб подання голосу був відомий під назвою «австралійського балотування» (Australian ballot). Утвердження цього принципу як загальновизнаної вимоги тривало протягом усієї другої половини ХІХ ст. За свідченням Л. Шалланда, до 1872 р., коли принцип таємного голосування був запроваджений у Великій Британії, «всі вибори. проводилися відкритим поданням голосів..описаний порядок відкривав широке поле для всякого роду зловживань; підкуп і залякування виборців... були звичайним явищем» [1184, с.66]. Таким чином, ще тоді усвідомлювалося, що «таємне подання голосів вважається доцільнішим, ніж відкрите, на тій підставі, що воно дає кожному виборцеві, яким би не було його становище, абсолютно вільно висловитися за того кандидата, якому він співчуває; таким чином, таємне голосування забезпечує свободу виборів» [278, с.89-90]. Український конституціоналіст О. Ейхельман свого часу зауважував: «Виборець може спокійно та вільно користуватися своїм виборчим правом властиво тільки шляхом таємної подачі свого голосу. Тільки така подача голосів на виборах забезпечує за виборцем і зглядно за виборним спокійну можливість діяти цілком вільно, виконуючи своє виборче право й обов'язок згідно з своїми переконаннями, розумінням та сумлінням» [223, с.129]. Отже, хоча вимога вільних виборів на той час ще не була сформульована як окремий принцип виборчого права, принцип таємного голосування усвідомлювався як правове вираження свободи волевиявлення виборців. Можна стверджувати, що до середини ХХ ст. у доктрині виборчого права ідея вільних виборів виражалася через принцип таємного голосування (і, таким чином, лише в частині вільного вираження волі виборців; див. підрозділ 4.3). Саме це дало підстави стверджувати: «У закритому поданні голосів. слід бачити одну з корінних підвалин сучасного виборчого права» [1184, с.75]. Однак сьогодні віднесення принципу таємного голосування до системи галузевих принципів виборчого права слід кваліфікувати лише як традицію.Розуміння вимоги таємного голосування як похідної саме від принципу вільних виборів не є одностайним серед науковців. Так, В. Шаповал вважає вимогу таємного голосування «важливою складовою принципу загального і рівного виборчого права», а також «однією з родових ознак прямих виборів» [1194, с.323, 324]. Останнє твердження не слід розглядати як визнання генетичного зв'язку таємності голосування і прямих виборів, а радше як вказівку на те, що саме при проведенні прямих виборів вимога таємного голосування стала загальновизнаною. Що ж стосується належності цієї вимоги до складу принципів загального та рівного виборчого права (чи об'єднаного принципу, як його розглядає В. Шаповал), тут не вбачається реальний змістовний зв'язок. Недотримання вимоги таємного голосування може відбуватися і в умовах забезпечення загального і рівного виборчого права і, навпаки, трапляються випадки дотримання вимоги таємного голосування за умови дискримінації частини виборців чи то за ознакою загальності, чи рівності виборчого права. Таким чином, ці вимоги слід розглядати як незалежні, тобто як окремі принципи у системі виборчого права.
Цікаво, що західні дослідники відносять вимогу таємного голосування до змісту принципу чесних виборів [1332, p.35; 1396, p.104]. Слід визнати, що принцип таємного голосування сприяє чесному характеру виборів у цілому, як і інші принципи (широке розуміння принципу чесних виборів як справедливих). Однак цей взаємозв'язок неоднозначний: не можна заперечувати, що таємний характер голосування ускладнює боротьбу із зловживаннями і фальсифікаціями на етапах голосування і підрахунку голосів, що не дозволяє вважати, що таємність голосування є наслідком принципу чесних (у вузькому сенсі, нефальсифікованих) виборів.
Більш поширені уявлення про взаємозв'язок вимог таємного та особистого голосування [404, с.25]. Деякі вітчизняні науковці вважають, що особисте голосування забезпечує таємність [403, с.175; 433, с.352; 435, с.134-135; 1062, с.117]. Р. Ґрабовський вказує на зв'язок таємного голосування з вимогою особистого подання голосу у виборчому праві Литви [1415, s.120]. Проте, на нашу думку, такий взаємозв'язок таємного та особистого голосування навряд чи існує. Так, зокрема, голосування за дорученням не має особистого характеру, але вимога таємного голосування при цьому забезпечується. Навпаки, деякі альтернативні способи голосування при особистому характері голосування не гарантують його таємності (див. підрозділ 7.2.3).
На наше переконання, відповідь на запитання стосовно місця принципу таємного голосування у системі принципів виборчого права повинна полягати у такому.
По-перше, вимога таємного голосування, без сумніву, є однією з основоположних для інституту голосування, оскільки визначає відповідні процедури підготовки і проведення голосування. Тому її слід розглядати як інституційний принцип у межах цього правового інституту.
По-друге, інституційні принципи можуть бути за своїм походженням «проекціями» на відповідний інститут принципів вищого рівня - галузевих чи загальних. У цьому сенсі можна вважати, що принцип таємного голосування є «проекцією» на інститут голосування принципу вільних виборів, а отже, не може претендувати на статус галузевого принципу виборчого права.
По-третє, принцип таємного голосування не повинен розглядатися як безпосередній наслідок (складову) принципу вільних виборів, оскільки він не лише конкретизує (порівняно з «іншими еквівалентними формами») спосіб забезпечення вимоги вільного волевиявлення громадян, але й містить деякі специфічні аспекти. Зокрема, важливо, що, окрім свободи волевиявлення, принцип таємного голосування забезпечує ще й безвідповідальність (безпеку) виборця за зміст свого волевиявлення[803], як це зазначав колись Л. Шалланд [1184, с.71].
7.2.2.