Вступ

За час незалежності всі спроби теоретично осмислити та комплексно проаналізувати систему територіальної організації Української держави не дали належних результатів. Тому теоре­тичне дослідження територіальної організації держави та визна­чення моделі розподілу управлінських функцій між різними рівнями публічного управління все ще залишається актуальною науковою проблемою, вирішення якої необхідне для зміцнення демократичних інститутів та стабільності процесу розбудови держави.

Проблема пошуку оптимальної моделі територіальної органі­зації держави, що відповідає інтересам різних соціальних груп, здатна оперативно й ефективно реагувати на сучасні глобальні виклики і трансформації, є актуальною як у теоретико-методоло- гічному, так і в прикладному сенсі. Саме від стабільності терито­ріальної структури і збалансованості відносин між центральними, регіональними та місцевими органами влади багато в чому зале­жить облаштування простору, що знаходиться під юрисдикцією національної держави, а в кінцевому підсумку й майбутнє цієї держави, її статус як самостійного актора світової політики і між­народних відносин. Нині, коли під впливом глобалізації і супут­ніх процесів, зокрема формування наднаціональних структур, відбувається, по суті, розмивання національних кордонів, фак­тичне обмеження традиційних функцій держави, чинник терито­рії набуває особливої цінності, даючи можливість державі зберег­ти себе як політичний інститут, як центральний елемент політич­ної системи суспільства. Відсталість, закостенілість, застарілість територіальної організації влади у державі є одним з гальмівних чинників її розвитку в економічному, соціальному, політичному, культурному плані.

Втім і на попередніх етапах державного розвитку пошук іде­альної моделі територіальної організації держави, тобто такого варіанту просторової системи, який би враховував інтереси всіх без винятку сторін, включаючи політичні інститути та громад­ські структури різного рівня, був одним з найскладніших завдань для учених та політиків.

В ідеалі сам по собі територіальний устрій держави та її вну­трішня структура повинні бути продуктом тривалої історичної еволюції, відображати весь спектр її національних, соціально- економічних і культурних особливостей. Тоді адміністративно- територіальні одиниці характеризуватимуться більшою стійкістю з точки зору конфігурації, кордонів, інституційного дизайну, місця і ролі в загальнонаціональному просторі, а логіка структу- рування останнього буде більш раціональною і виваженою. Відповідно будь-які зміни у системі організації територіальної організації держави матимуть характер цілеспрямованих політич­них заходів, вписуватимуться в систему загальнозначущих націо­нальних пріоритетів.

Однак на практиці зміни у територіальному устрої держави загалом та у його окремих елементах зокрема здійснюються далеко не завжди планомірно й стратегічно продумано і є, як правило, реакцією на загострення старих проблем чи появу нових зовнішніх і внутрішніх викликів. При цьому зростає роль суб’єктивних чинників: політичної кон’юнктури чи особистих уподобань лідерів політичних сил. Очевидно, що питання опти - 6 мальності таких перетворень, їх впливу на збереження стійкості територіальної організації держави у майбутньому, як правило, не обговорюються або опиняються на периферії політичного дискурсу.

Сам по собі об’єкт дослідження — територіальна організація держави є комплексним і може виступати предметом для дослі­дження цілої низки наук: історії, економіки, географії, державно­го управління тощо.

Територіальні зміни, їх вплив на різні сфери соціального буття досліджувалися М. Андерсоном¹, С. Бартоліні^{[1] [2]}, К. Джеффері^[3], М. Кітінгом^[4]. Правові аспекти території та територіального устрою досліджувалися І. Алебастровою^[5], С. Бабуріним^[6], Л. Брілмаєром¹, Е. Бюкененом^{[7] [8]}, І. Лексіним^[9], Т. Мейзельсом^[10], Н. Уолкером^[11].

Дослідженню історичних передумов територіальної організації України присвячені праці Я. Верменич^[12], В. Олуйко^[13], В. Слабенко- Ванжули^[14]. Значний внесок у дослідження проблем адміністратив­но-територіального устрою за останні роки зробили вітчизняні фахівці у галузі державного управління та місцевого самовряду­вання (Т. Безверхнюк^[15], О. Кучабський^{[16] [17]}, О. Лазор¹¹, М. Пухтин- ський^[18], В. Яцуба² та ін.), соціально-економічної географії (М. Дністрянський³, О. Шаблій⁴), регіональної економіки (О. Амосов, А. Дєгтяр⁵, М. Долішній⁶) та ін.

Відтак розробка цілісної концепції територіальної організації держави з використанням вітчизняного і світового досвіду є акту­альною науковою проблемою і має важливе теоретичне значення для вдосконалення практичної діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, громадських інститутів.

Складність досліджуваної теми вимагає застосування адекват­ного методологічного апарату, який складається з трьох рівнів.

Перший рівень становлять максимально узагальнені філософські підходи, другий — загальнонаукові методи, а третій — конкретно- наукові методи наукового пізнання. На першому рівні найширше застосовуються діалектика, яка формулює найбільш загальні закони пізнання (переходу кількісних змін у якісні, єдності й боротьби протилежностей, заперечення заперечення) та соціаль­ний детермінізм, який орієнтує науку на розкриття об’єктивних зв’язків між явищами. У суспільно-політичних дослідженнях важливо дотримуватися принципу об’єктивності, несумісного із зашореністю, суб’єктивізмом, заангажованістю дослідника. Очевидно, що ідеальної територіальної організації держави, позбавленої недоліків, не існує і не може бути. Відповідно при оцінці конкретних моделей слід виходити з того, чи здатні вони у конкретних історичних умовах сприяти розвитку суспільства, забезпеченню прав і свобод людини, дотриманню демократичних принципів.

Не менш важливим є принцип обґрунтованості, який відкидає будь-які апріорні судження, вимагає достатньої аргументації висловлених тверджень. Тому характеристика територіальної організації влади повинна спиратися на конкретні факти, реальні показники, іншими словами, виходити з ґрунтовної емпіричної бази. Це, в свою чергу, вимагає додержання принципу всебічності дослідження, тобто пізнання якомога більшого числа якостей, граней, проявів досліджуваного явища. Чим більша кількість кри­теріїв аналізу застосовується, тим вірогіднішими будуть висно­вки. Тому неможливо робити загальний висновок про успішність тієї чи іншої реформи територіальної організації держави, спира­ючись виключно на однорідні показники (для прикладу: кількість органів місцевого самоврядування, середній розмір органів міс­цевого самоврядування тощо) або ілюструючи свої висновки на основі комплексу показників однієї країни (стверджувати про успішність реформи виключно на прикладі однієї держави).

Цілком закономірним є використання принципу історизму, що дає змогу простежити зв’язок між давніми та сучасними фор­мами територіальної організації держави. Його недотримання призводить до втрати зв’язку між різними етапами розвитку дер­11 жави та її територіальної системи, поступальності й наступництва в еволюції.

Поряд з принципами пізнання і філософськими підходами до процесу вивчення територіальної організації держави важливе значення мають і самі методи чи способи пізнання. Загально­прийнятим є їх поділ на загальнонаукові, конкретно-наукові, дисциплінарні та міждисциплінарні.

У структурі загальнонаукових методів і засобів найчастіше вирізняють три рівні: 1) методи емпіричного дослідження — спо­стереження, експеримент, порівняння, опис, вимірювання; 2) методи теоретичного пізнання — формалізація, аксіоматичний метод, гіпотетико-дедуктивний, історичний, структурно-функці­ональний, системний, моделювання, сходження від абстрактного до конкретного; 3) загальнологічні методи і прийоми досліджен­ня — аналіз, синтез, абстрагування, узагальнення, ідеалізація, формалізація, індукція, дедукція, аналогія тощо.

Застосування емпіричного методу в рамках даного досліджен­ня є найбільш корисним для з’ясування впливу реформ територі­альної організації на добробут громадян та ефективність діяль­ності органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання. Певну евристичну цінність має застосування таких методів емпіричного дослідження, як опис та порівняння, що дають можливість виявити спільне та відмінне в історичних і сучасних формах територіальної організації влади, підходах до її редизайну в різних країнах з різними історичними, політичними і правови­ми традиціями. Історичний підхід дає змогу дослідити виникнен­ня, формування і розвиток процесів і подій у хронологічній послі­довності для виявлення внутрішніх та зовнішніх зв’язків, законо­мірностей та суперечностей.

Особливу роль у дослідженнні окресленої проблеми відіграє системний підхід, найважливішими принципами якого є:

1) ідея цілісності системи — утворення в результаті поєднання різноманітних явищ нових якостей, якими вони не володіють у розрізненому стані;

2) значення виявлення всього розмаїття зв’язків системи із зовнішнім середовищем, опис каналів, способів взаємодії з яким 12 має велике значення для правильного розуміння відносин усере­дині системи;

3) уявлення про те, що життя системи відрізняється взаємоді­єю процесів зміни й стабілізації, оновлення й збереження, що відбуваються у ній, а також що тривале, дедалі зростаюче їх пору­шення обертається руйнацією системи. За допомогою системного методу весь державний механізм поділяють на певні елементи, які розглядають у відповідній єдності як систему. В свою чергу, кожен з органів державної влади та органів місцевого самоврядування може сам по собі розглядатися як система, елементами якої виступають структурні підрозділи та посадові особи. До загальних характеристик системи відносять цілісність, структурність, функ­ціональність, взаємозв’язок із зовнішнім середовищем, ієрархіч- ність, цілеспрямованість, самоорганізацію.

Слід зазначити, що від якісних характеристик кожного з еле­ментів системи територіальної організації держави залежить і стан системи загалом. Іншими словами, з огляду на динамізм суспільного життя потрібно враховувати, що суттєва зміна будь- якого елемента цієї системи надає їй загалом нових якостей і рис, а в окремих випадках здатна привести до її переходу на якісно новий рівень розвитку.

Для вивчення внутрішніх і зовнішніх зв’язків у організації дер­жави як об’єкта дослідження особливу роль відіграє моделюван­ня, що являє собою уявну або матеріальну систему, яка, відобра­жаючи або відтворюючи об’єкт дослідження, може змінити його так, що вивчення дає нову інформацію про цей об’єкт.

У ході дослідження також застосовувався і синергетичний під­хід, який виходить з того, що традиційним детермінізмом немож­ливо пояснити розвиток складноорганізованих систем. Очевидно, що жорсткі причинно-наслідкові зв’язки поступального розвитку мають лінійний характер. Оскільки сучасне зумовлюється мину­лим, а майбутнє — сьогоденням, то синергія передбачає ймовірне бачення світу, базується на дослідженні нелінійних систем, до яких належать і політико-правові явища, зокрема територіальна органі­зація держави. Використання принципів синергетики дає можли­вість виявити тенденції глобальної еволюції держави, нелінійність процесів, які її супроводжують, дію факторів й атракторів, нове бачення механізмів формування і стабілізації територіальної струк­тури держави. Ідея нелінійності включає багатоваріантність, аль­тернативність шляхів еволюції та її незворотність. Даний підхід також дає можливість спрогнозувати появу і характеристики синер­гетичного ефекту — додаткового результату, отриманого в результа­ті злагодженої взаємодії кількох елементів системи: удосконалено­го адміністративно-територіального устрою і реформованих орга­нів місцевого (регіонального) самоврядування, що матиме пози­тивний вплив на ефективність публічного управління та стимулю­ватиме громадянську активність.

У науково-дослідній роботі неможливо обійтися без викорис­тання логічних прийомів, насамперед таких, як аналіз, синтез, гіпотеза, індукція, дедукція, класифікація тощо. Без них дослі­дження матиме описовий, поверховий характер, що стане на перешкоді формулювання наукових висновків.

Серед найбільш ефективних спеціально-наукових методів дослідження слід виділити порівняльно-політологічний, істори- ко-політологічний, ситуаційний контент-аналіз тощо. Ці методи широко використовуються в ході дослідження політичних інсти­тутів та процесів і довели свою результативність. З огляду на три­валу ізоляцію вітчизняної політичної науки від світового дискурсу особливу актуальність має порівняльно-політологічний метод. Його застосування дає змогу з’ясувати позитивні й негативні аспекти досліджуваного явища, визначити можливість застосу­вання зарубіжного досвіду. При цьому особлива увага повинна звертатися на особливості політичного, правового, історичного, географічного устрою конкретної держави, що перешкоджають успішній реалізації їх досвіду в інших умовах.

Автор ставить собі за мету послідовно відстежити становлення наукових досліджень політико-правових засад територіальної організації держави, вплив на них зовнішніх чинників, проаналі­зувати досвід реформування територіальної системи у низці країн світу, з’ясувати особливості сучасного етапу реформ у територі­альній організації в Україні та її основні характеристики, сформу­лювати рекомендації щодо вдосконалення вітчизняної системи територіальної організації держави.