ВСТУП
У системі сучасного народовладдя вибори займають важливе місце як основа функціонування представницької демократії Тому різні аспекти правового регулювання цього центрального суспільно-політичного інституту народовладдя традиційно є важливим предметом вивчення правознавців, політологів, соціологів.
Становлення демократії в Україні набуло нового імпульсу після Революції Гідності. Зростання значення дійсно демократичних виборів як основного інструменту формування влади в державі вимагає посилення уваги до розвитку вітчизняного виборчого права та його нормативно-джерельної бази - виборчого законодавства.
Виборче право в Україні за роки незалежності розвивалося дуже інтенсивно, однак не завжди послідовно. Очевидне політичне забарвлення суспільного інституту виборів у цілому та виборчих правовідносин зокрема, за умов недостатньо послідовного розуміння і дотримання основних принципів виборчого права, спричиняло істотну нестабільність вітчизняного виборчого законодавства, помітну розбалансованості та колізійність правового регулювання різних типів виборів в Україні - як загальнонаціональних (парламентських чи президентських), так і місцевих. Хоча проведення практично кожних виборів досі регулювалося новим законом, далеко не кожен такий нормативний акт засвідчував крок вперед у розвитку вітчизняного виборчого права. Стійка традиція регулювати різні типи виборів окремими законодавчими актами, які приймаються і зазнають змін у різний час та різними (у політичному відношенні) складами парламенту, має наслідком істотні, однак не обґрунтовані об’єктивними причинами відмінності у такому регулюванні.
Слід відзначити, що розвиток вітчизняного виборчого права досі визначався розвитком його джерельної бази. Наукові уявлення у сфері виборчого права змінювалися під впливом змін у виборчому законодавстві замість того, щоб скеровувати еволюцію останнього.
Внаслідок цього існує широка різноманітність наукових оцінок основних положень об’єктивного виборчого права, розуміння змісту його основних засад, суб’єктивних виборчих прав. Багато правознавчих досліджень, присвячених цій сфері, обмежувалися аналізом конкретних проблем чинного законодавства, як правило, стосовно конкретних типів виборів, не звертаючись до доктринальних узагальнень чи порівняльно-правових досліджень.Досі все ще відчутний вплив на вітчизняне виборче право радянської позитивістської конституційно-правової доктрини, особливо внаслідок поширених у наукових колах запозичень із російської пострадянської науки конституційного (у тому числі виборчого) права. Водночас загальний вектор європейської інтеграції України визначає мету зближення зі спільною європейською доктриною виборчого права, сформованою за останні десятиліття у вигляді європейського виборчого доробку - системи європейських стандартів у сфері виборчого права і заснованої на трьох «опорах» - демократії, правах людини та верховенстві права. Завдяки членству України у Раді Європи та в Організації безпеки і співробітництва в Європі, постійній співпраці з такими авторитетними органами, як Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) та Бюро демократичних інституцій і прав людини (БДІПЛ/ОБСЄ), вітчизняне виборче законодавство поступово (хоча й недостатньо послідовно) імплементує міжнародні виборчі стандарти у вітчизняну правову систему. Водночас цілісна й послідовна імплементація цих стандартів все ще не досягнута, значною мірою через відсутність належного розуміння їх сутності (правової природи), структури і загальновизнаного змісту.
Інша важлива проблема розвитку вітчизняного виборчого права має більш практичний характер, хоча й пов’язана певною мірою з першою. Вона полягає у недостатній цілісності, уніфікованості та стабільності його джерельної бази - виборчого законодавства. Не лише часта зміна змісту нормативно-правового регулювання виборів, але й низка його інших істотних недоліків - наявність прогалин у регулюванні, внутрішня колізійність, невідповідність окремих законодавчих положень міжнародним виборчим стандартам, - викликана не лише відсутністю загальновизнаної доктрини виборчого права і (частково у зв'язку з цим) пануванням кон'юнктурної політичної доцільності у свідомості законодавця, недостатньо обмеженій правовими вимогами.
Шлях до розв'язання цієї проблеми відомий і полягає у кодифікації виборчого законодавства. Ідею кодифікації джерел виборчого права підтримують провідні науковці-правознавці, фахівці-практики у сфері проведення виборів, а також основні міжнародні організації, до яких входить Україна. Проте практичні кроки у цьому напрямі недостатні і зустрічаються не лише з політичною протидією, але й нерозв'язаними досі доктринальними проблемами, пов'язаними з відсутністю цілісного наукового бачення системи виборчого права, що не лише охоплює усі типи і види виборів органів влади та виборних посадових осіб, але й гармонізоване з європейським виборчим доробком. У зв'язку з цим досі залишається невирішеною проблема прийняття Виборчого кодексу України як систематизованого нормативного акта, який мав би забезпечити цілісне, послідовне та уніфіковане регулювання усіх типів виборів в Україні.Обидві зазначені проблеми змушують звернутися до принципів виборчого права як системи базових положень, спільних для правового регулювання не окремих типів виборів (як це переважно має місце сьогодні), а в цілому усіх політичних виборів. Така постановка проблеми повертає до вихідних позицій дослідження виборчого права: місця виборів у системі демократичного державного режиму, сутності, змісту і носія основних суб'єктивних виборчих прав, реального змісту галузевих принципів, поняття виборчого процесу і виборчих процедур як способу реалізації не лише суб'єктивних виборчих прав і законних інтересів їх носіїв, але й народного волевиявлення. Більш загально, мова йде про побудову системи об'єктивного виборчого права як важливої галузі у системі конституційного права, яка об'єднує правові інститути конкретних типів виборів на спільних засадах - системі галузевих принципів виборчого права та інституційних принципів окремих правових інститутів галузі.
Дослідження принципів виборчого права як ідейної та правової основи галузі вимагає не лише формулювання переліку їх назв. Важливим є з'ясування їх сутності, змісту, місця у загальній системі правових принципів, внутрішньої (галузевої) системності, співвідношення як із принципами вищого рівня (загальноправовими чи загальноконсти- туційними), так і з принципами нижчого рівня (інституційними принципами окремих інститутів виборчого права) чи принципами деяких суміжних галузей, і, як наслідок, шляхів і способів їх реалізації у конкретних нормах виборчого права - як матеріальних, так і процедурних - та, відповідно, у положеннях виборчого законодавства.
Теоретичний аспект вивчення системи принципів виборчого права у контексті їх реалізації дозволяє говорити не лише про національну доктрину виборчого права, але й, через встановлення відповідності змісту цих принципів базовим міжнародним (насамперед європейським) виборчим стандартам, про інтеграцію вітчизняного виборчого права у більш загальну систему - європейське (наднаціональне чи, точніше, міжнаціональне) виборче право, спільне за своїми засадами - європейським виборчим доробком - для усіх країн, що належать до європейської цивілізації. При цьому слід також мати на увазі, що, незважаючи на розвиток міжнародних і регіональних (європейських) виборчих стандартів як спільної для багатьох сучасних демократичних держав системи основних принципів і способів їх законодавчої реалізації, не можна заперечувати, що існують також національні особливості правового регулювання виборів, спричинені специфікою національного досвіду історичного розвитку демократії у тій чи іншій країні і, як наслідок, особливостями доктринального бачення окремих аспектів, характерними для відповідної національної правової системи.
Практичний аспект цілісного вивчення виборчого права як системи, заснованої на певних спільних базових принципах, полягає в опрацюванні послідовного підходу до кодифікації вітчизняного виборчого законодавства.
Виборче право, у тому числі принципи виборчого права, протягом тривалого часу вивчалося і вивчається багатьма вітчизняними і зарубіжними науковцями - як правознавцями, так і політологами. Серед вітчизняних науковців різним проблемам виборчого права присвятили увагу М. Афанасьєва, М. Баймуратов, О. Бакумов, О. Бандурка, Ю. Барабаш, О. Батанов, Н. Богашева, О. Богашов, А. Георгіца, С. Кальченко, В. Ковтунець, М. Козюбра, В. Колісник, В. Кравченко, А. Крусян, О. Марцеляк, М. Мельник, Н. Мяло- вицька, В. Нестерович, В. Пилипишин, В. Погорілко, В. Серьогін, С. Серьогіна, О. Скип- нюк, М. Смокович, О. Совгиря, М. Ставнійчук, І. Тимошенко, О. Тодика, Ю.
Тодика, В. Федоренко, В. Шаповал, Ю. Шведа, В. Яворський та інші; значна кількість наукових робіт з цієї тематики належить зарубіжним (зокрема російським та польським) науковцям (С. Авак'ян, А. Автономов, П. Астафічев, Б. Банашак, В. Бєлоновський, М. Бода,H. Бондарь, Є. Бучковський, І. Видрін, Н. Вулчанов, Л. Ґарліцький, П. Ґаррон, М. Ґранат, Дж. Ґудвін-Джіл, Р Даль, Ж.-П. Жакке, А. Зінов'єв, А. Кісєлєвіч, С. Князєв, Є. Колюшин, Р Кац, Є. Корчиго, О. Кутафін, Г Майєр, Р. Лопез-Пінтор, В. Маклаков, М. Матейкович, Д. Нолен, А. Постніков, А. Прудніков, К. Скотніцький, В. Скшидло, А. Сокаля, Е. Танчев, М. Хмай, Д. Худолєй, С. Юсов, С. Яворський та інші науковці).
Для нашого дослідження важливу роль відіграли роботи теоретиків права, присвячені проблемам принципів права, суб'єктивних прав, юридичного процесу, кодифікації законодавства; серед цих науковців слід відзначити вітчизняних правознавців Є. Гетьмана, А. Зайця, М. Козюбру, А. Колодія, О. Петришина, С.Погребняка, Х. Приходько, П. Рабіновича, О. Рогача, М. Теплюка, О. Уварову, М. Цвіка, С.Шевчука, зарубіжних правознавців Р. Алексі, Ж.-Л. Бержеля, Ф. фон Гаєка, Р Дворкіна, Р. Кабріяка, В. Нерсе- сянца, Б. Таманаги. Крім того, у процесі дослідження використовувалися наукові роботи з деяких суміжних галузей права - кримінального (П. Андрушко, М. Бажанов, С. Лихова, В. Маляренко, М. Мельник, С. Перепелиця, В. Тихий, М. Хавронюк), цивільного (В. Луць, В. Ротань, Р Стефанчук, В. Цюра, Л. Чантурія, А. Ярема), адміністративного, у тому числі адміністративно-процесуального (В. Авер'янов, О. Андрійко, Т Коломоєць, А. Пухтецька, М. Смокович, О. Сушинський), інформаційного (О. Большакова, О. Бурмагін, Дж. Майола, Т Шевченко), міжнародного (М. Антонович, М. Баймуратов, О. Задорожній, О. Київець,
I. Лукашук, В. Мицик).
Проте досі найчастіше предметом вивчення були або окремі інститути виборчого права, або окремі типи виборів - парламентські, президентські, місцеві. Ще менше досліджень присвячено принципам виборчого права як основним положенням, на яких побудована система об'єктивного виборчого права.
Зовсім відсутні у вітчизняному правознавстві дослідження таких питань у контексті загальноєвропейського правового простору, що вимагає застосування порівняльно-правового підходу; майже не вивчалося місце принципів виборчого права у системі принципів права у національному і наднаціональному аспектах. Залишається недостатньо дослідженим співвідношення таких правових явищ, як принципи виборчого права та міжнародні виборчі стандарти, принципи виборчого права та суб'єктивні виборчі права. Поза увагою дослідників досі перебуває системне вивчення основних виборчих процедур з точки зору реалізації і дотримання принципів виборчого права, їх законодавчого і правозастосовного закріплення, єдності і відмінності у їх реалізації у виборах різних типів - загальнонаціональних і місцевих.Виходячи із цих спостережень, метою дослідження є формування основ єдиної і цілісної системи вітчизняного виборчого права у контексті європейського виборчого доробку на базі визначення сутності, значення та змісту системи принципів виборчого права як спільної ідейної та загальної регуляторної основи, що визначає зміст і спрямування норм виборчого права, системності і повноти положень вітчизняного виборчого законодавства.
У центрі нашого дослідження перебувають принципи права - як галузеві та інститу- ційні принципи виборчого права, так і деякі загальноправові та загально-конституційні принципи, які впливають на формування виборчого права.
Така постановка проблеми змушує звернутися до загальнотеоретичних аспектів принципів права: їх природи, значення для системи права і наукового пізнання права, їх способів правового закріплення та співвідношення із нормами, що здійснюють поточне регулювання правовідносин. Окрему увагу звернуто на способи розкриття змісту принципів, проголошених у вигляді їх назви, через систему правових вимог-складових (за зразком прийнятого розкриття змісту принципу верховенства права).
Принципи виборчого права розглядаються як система основоположних загальних правових вимог, які виконують функцію вихідних положень (аксіом, постулатів) при розбудові системи галузі виборчого права. Запропоновано авторський підхід до класифікації принципів виборчого права та проаналізовано перелік тверджень, які різні науковці пропонували розглядати як принципи виборчого права. Досліджується природа, роль і структура міжнародних виборчих стандартів як джерел принципів виборчого права.
Основна частина роботи присвячена дослідженню змісту і способів реалізації основних принципів виборчого права - принципів загального і рівного виборчого права, вільних, чесних і справжніх виборів, а також принципів, які за своїм змістом лежать за межами безпосередньо виборчого права - прямих та періодичних виборів. У цьому контексті досліджено зміст та суб'єктів основних та похідних виборчих прав. Окремо проаналізовані деякі основні інститути виборчого права - інститути голосування, виборчого процесу та органів адміністрування виборів - та досліджено інституційні принципи права, що лежать у їх основі.
Вітчизняне виборче право досліджується системно як у своєму історичному розвитку за роки незалежності України (що відображено в еволюції виборчого законодавства), так і в рамках порівняльно-правового підходу. Основні питання розглядаються у контексті порівняння принципів та нормативних положень вітчизняного виборчого законодавства із виборчим законодавством Російської Федерації та Польщі як найближчих в історичному відношенні до українського, зрідка - із законодавством інших держав. Розгляд ведеться на фоні європейських виборчих стандартів, як вони викладені в міжнародно-правових актах та документах європейських міжнародних організацій, зокрема, у документах Венеціанської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ щодо виборчого законодавства України та деяких інших держав, практиці Європейського суду з прав людини. Розгляд національних систем принципів та їх реалізації у виборчому праві кількох держав із застосуванням порівняльно-правового методу на фоні європейської системи принципів виборчого права (виборчих стандартів) дає можливість як більш об'ємно розглянути кожен принцип (зокрема стосовно багатогранності розуміння його змісту), так і сформувати уявлення про системність і взаємозв'язок (взаємодію у застосуванні, зокрема, в умовах їх конкуренції) різних принципів, їх місце і роль у системі виборчого права, засоби забезпечення їх реалізації.
Проведене дослідження дозволяє на основі галузевих принципів виборчого права та інституційних принципів окремих його інститутів сформувати в основному цілісне наукове бачення системи виборчого права не лише як галузі національної системи права, але й як частини спільної європейської (міжнаціональної) галузі права, заснованої на системі принципів, що складають основу європейського виборчого доробку.
Завершальний розділ роботи присвячений вивченню підходів до кодифікації національного виборчого законодавства, що демонструє практичне значення проведеного дослідження. Ілюстрацією до підсумків такого вивчення є запропонована структура проекту Виборчого кодексу України (постатейна структура проекту наведена у Додатку).
В основі цього монографічного дослідження лежать не лише теоретичні напрацю- вання, але й досвід багаторічної законопроектної роботи автора як народного депутата України, заступника голови Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування - донедавна профільного комітету Верховної Ради України у сфері виборчого законодавства.
Матеріали досліджень використовувалися автором у курсі порівняльного виборчого права, який читається студентам магістерської програми з права Національного університету «Києво-Могилянська академія», а також у кількох спецкурсах, що читаються студентам магістерської програми спеціалізації «Виборче право» Київського національного університету імені Тараса Шевченка.
Автор висловлює свою глибоку вдячність багаторічному завідувачу кафедри загальнотеоретичного правознавства і публічного права Національного університету «Києво-Могилянська академія» професору Миколі Івановичу Козюбрі за мудрі поради і велику підтримку при написанні цієї роботи. Моя щира подяка рецензентам цієї монографії, а також багатьом іншим колегам-науковцям за плідні дискусії і цінні зауваження.
Особливу вдячність висловлюю дружині Наталії, моєму першому читачеві і першому критикові, за постійну підтримку, без якої ця робота не мала шансів бути закінченою.