ВИБОРЧИЙ ПРОЦЕС ЯК ВИД ЮРИДИЧНОГО ПРОЦЕСУ
У науковій літературі можна зустріти різні визначення поняття «виборчий процес». Так, М. Баймуратов і Б. Кофман вважають виборчий процес «процесуальною основою» виборів [36, с.18].
На думку В. Мусіяки, «виборчий процес - це електорально-правова категорія, що включає в себе систему організаційно-технологічних, політичних і правових відносин, які виникають і розвиваються при підготовці та проведенні виборів» [255, с.26]. Дещо інакше бачить виборчий процес законодавець. Так, частина перша статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» визначає, що виборчий процес - це здійснення відповідними суб'єктами виборчих процедур [734]; це ж визначення повторюють і інші виборчі закони (див. частину першу статті 11 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину першу статті 11 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Таким чином, поняття «виборчий процес» нормативно визначається через інше поняття - «виборча процедура», дефініція якого не надається.У вітчизняному конституційному праві останнім часом поширене уявлення про виборчий процес як правовий інститут окремої галузі - конституційно-процесуального права (див., наприклад, [352, с.219; 872, с.308; 1132, с.22]); О. Скрипнюк пропонує відносити правовий інститут виборчого процесу до процесуальної частини системи конституційного права України [870, с.65]. Таким чином, виборчий процес розглядається як різновид конституційного процесу (точніше, процесу конституційно-правового) чи, більш загально, юридичного процесу.
Дві крайні тенденції у цьому відношенні полягають, з одного боку, у звуженні розуміння виборчого процесу виключно як частини парламентського процесу [716, с.20], що автоматично, однак безпідставно виключає з цієї категорії виборчі процеси президентських та місцевих виборів, а з іншого - у кваліфікації виборчого процесу як установчого юридичного процесу [428, с.34], що пов'язано з уявленням про вибори як форму здійснення установчої влади народу [505].
Досить поширена також третя тенденція - ототожнювати виборчий процес з виборами взагалі [126, с.36; 254, с.9; 353, с.7; 1061, с.14]. На противагу цьому Є. Колюшин пропонує розмежовувати відповідні розуміння з протиставленням термінів «вибори» та «виборчий процес»; науковець вважає, що «юридично виборчий процес постає як сукупність процесуальних норм виборчого права» (тобто як правовий інститут), тоді як
«процес, що складається із багатьох дій, процедур, що виконуються у певній послідовності і часі» - це вибори [400, с.111]. Ця пропозиція зводиться до ототожнення виборів у цілому з розумінням виборчого процесу як діяльності уповноважених суб'єктів, що, знову ж, надто звужує саме поняття «вибори». Таке ототожнення викликає у більшості дослідників негативну оцінку (див., наприклад, [1136, с.32; 1170, с.42]), яку ми поділяємо. Адже суть виборів як основної форми волевиявлення народу в умовах режиму представницької демократії самим лише проведенням виборчого процесу не вичерпується. Проте вважаємо обґрунтованою думку, що виборчий процес є процесуально-правовою формою здійснення виборів [1061, с.13]. Можна стверджувати, що вибори і виборчий процес співвідносяться як категорії змісту і форми.
Віднесення виборчого процесу до категорії юридичного (зокрема, конституційно-правового) процесу передбачає розширене розуміння поняття «юридичний процес». Така точка зору існує, хоча й не загальноприйнята. У рамках цього підходу в теорії права існує класифікація цього комплексного поняття «за видами правової діяльності на пра- вотворчий, правотлумачний та правореалізаційний» [869, с.191]. Водночас деякі науковці вважають за необхідне обмежити поняття «юридичний процес» лише до «врегульованої нормами права юрисдикційної діяльності держави..., тобто діяльності, спрямованої на вирішення спорів про право і здійснення правового примусу» [179, с.14] («вузьке» розуміння юридичного процесу). Пропонується й інше розуміння, яке пов'язує юридичний процес із здійсненням будь-якої правозастосовної (чи навіть просто правової) діяльності з реалізації матеріально-правових приписів [179, с.16; 266, с.151].
Зауважимо, що в науці адміністративного права розрізняють юрисдикційний і нею- рисдикційний процеси за критерієм наявності чи відсутності спору між його сторонами [152, с.55] (див. також [8, с.478], де пропонується розрізняти юрисдикційні та неюрис- дикційні «адміністративні провадження»). Узагальнюючи природним чином цей поділ на всю категорію юридичних процесів, насамперед на конституційно-правові процеси, вважаємо за доцільне у межах «широкого» розуміння цієї категорії розмежування юрис- дикційних (зокрема, судових) і неюрисдикційних процесів. Виборчий процес належить до останньої категорії - неюрисдикційних конституційно-правових процесів.
Не можна погодитися з окремими характеристиками, які приписуються деякими дослідниками виборчому процесу (чи усім юридичним процесам). Так, на думку С. Князєва, будь-який юридичний процес (а отже, і виборчий процес), «є юридичним вираженням державно-владної діяльності» [345, с.44]. М. Масловська прямо стверджує, що виборчий процес є правовою формою діяльності держави чи органів держави [519, с.23, 26]. Є. Кор- чиго вважає одною із визначальних рис юридичного процесу «здійснення в рамках процесу одним або кількома його суб'єктами публічно-владних повноважень, спрямованих на реалізацію державних функцій»; при цьому стверджується, що «у правовідношенні, яким є процес, обов'язковим учасником є державний орган (державні органи), який здійснює в межах цього правовідношення державно-владні повноваження з реалізації покладених на нього державних функцій» [179, с.27, 29]. Таку ознаку виборчого процесу науковець вбачає «у формі діяльності спеціальних державних і громадських органів - виборчих комісій»[834] [179, с.33-34]. На нашу думку, кваліфікація, яка пов'язує розуміння виборчого процесу з обов'язковою реалізацією у ньому державно-владних повноважень, фактично повертає нас до вузького розуміння юридичного процесу лише як юрисдикційного[835]
(правозастосовного) та, стосовно конкретного випадку виборчого процесу, гіперболізує роль виборчих комісій як органів адміністрування виборів.
Погоджуючись із тим, що виборчі комісії здійснюють державні функції (див. [80]), і не принижуючи їх значення у виборчому процесі, не можемо, проте, стверджувати, що виборчий процес є юридичним процесом лише завдяки тому, що у його організації беруть участь ці органи: юридично (нормативно) врегульованою є діяльність усіх, насамперед недержавних і невладних суб'єктів виборчого процесу, а роль виборців і кандидатів у виборчому процесі є визначальною. З іншого боку, зазначимо, що державно-владні функції у виборчому процесі, без сумніву, здійснюються у першу чергу народом[836] [837] (електоратом), який реалізує власне волевиявлення; однак його лише у певному сенсі можна вважати державним органом (див. [224, с.556]).Самої лише кваліфікації виборчого процесу як різновиду юридичного процесу недостатньо. О. Марцеляк підкреслює існування двох різних розумінь виборчого процесу - діяльнісного та нормативного [512, с.14]. На два подібні підходи вказують також А. Ге- оргіца [156, с.260] та російські дослідники О. Зінов'єв та І. Поляшова; останні, згадуючи дві «трактовки» виборчого процесу - нормативну («підінститут виборчої системи, який є сукупністю юридичних норм різної галузевої належності») та діяльнісну («особливий вид діяльності»), - віддають перевагу нормативному розумінню [266, с.156, 339].
В. Нестерович виокремлює чотири «основні підходи щодо розуміння виборчого процесу»: діяльнісний, в рамках якого виборчий процес не надто послідовно розглядається як «сукупність виборчих дій і виборчих процедур»; системний («сукупність процесуальних норм, які регламентують порядок підготовки та проведення виборів»); історичний, який передбачає розгляд «послідовного проходження виборчих кампаній під час проведення різних видів виборів в Україні»; академічний, який розуміє виборчий процес як «один із напрямів дослідження у юридичній науці, а також як спецкурс навчальної дисципліни» [566, с.377]. Залишаючи тут без коментарів третій та четвертий підходи, вказані науковцем, зазначимо, що перші два в основному відповідають діяльнісному та нормативному розумінню виборчого процесу.
В. Федоренко зазначає, що «категорію “виборчий процес” слід розуміти щонайменше у таких значеннях: 1) як процедурно-процесуальну форму реалізації конституційного права обирати і бути обраним; 2) як систему послідовних процедур (стадій, або етапів) організації та проведення виборів представницьких органів державної влади і органів місцевого самоврядування; 3) як структурний елемент багатоаспектної системи конституційного права України» [1136, с.33]. Перше із зазначених розумінь акцентує діяльнісну сторону процесу (реалізація відповідних прав), тоді як друге наголошує на процедурній формі такої реалізації. Що стосується третього (нормативного) розуміння, в його межах В. Федоренко стверджує існування виборчого процесу як самостійного правового інституту конституційного права України [1132, с.22], який «об'єднує в своєму складі й інститути конституційного права, до прикладу, інститут виборів Президента України, інститут виборів народних депутатів України, інститут місцевих виборів та ін.» [1136, с.39].
З останнім твердженням важко погодитися в повному обсязі: у такому розумінні поняття «виборчий процес» стає тотожним поняттю «виборче право», оскільки охоплює увесь масив нормативного регулювання виборів в Україні, якщо під виборами розуміти суспільно-політичні відносини, що «виникають у зв'язку з організацією і проведенням виборів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» [126, с.5]. У зв'язку з цим, поділяючи уявлення про нормативний характер процедурного аспекту виборчого процесу, не можна погодитися із зведенням усього виборчого права до «системи юридичних норм, які регламентують процес формування представницьких органів» [555, с.111] як таким, що надто обмежує природу норм виборчого права до чисто процесуальних, а виборче право - до правового інституту виборчого процесу. Адже виборче право, окрім процесуальних (чи процедурних) норм, містить значний масив матеріальних норм. Співвідношення між виборчим правом і нормативним регулюванням виборчого процесу (правовим інститутом виборчого процесу) радше протилежне; воно знаходить свій вияв у структурі виборчого закону, який обов’язково містить поряд із матеріальною також і процесуальну (процедурну) частину, що визначає процедури і механізми позитивної реалізації прав і законних інтересів суб’єктів виборчого процесу [312, с.42].
Повертаючись до різних розумінь поняття «виборчий процес», зауважимо, що залишається певна невизначеність щодо двох перших зазначених В. Федоренком способів розуміння виборчого процесу - як послідовності дій уповноважених суб’єктів (діяльнісне розуміння) чи як сукупність відповідних процесуальних (процедурних) норм, які регламентують порядок відповідної діяльності (процедурне розуміння). Деякі автори протиставляють ці два підходи (див., наприклад, [345]) або дотримуються лише одного з них.
Достатньо часто науковці розуміють юридичний процес як цілеспрямовану діяльність уповноважених суб'єктів [592]. Зокрема, на думку Є. Хрустальова, «виборчий процес є... одним із різновидів людської діяльності... Основу виборчого процесу складає діяльність, яку здійснюють уповноважені на це учасники (суб’єкти)» [1157, с.33]. Діяльнісне розуміння приймає А. Бєлкін: «виборчий (або виборний) процес становить діяльність (кампанію) з заміщення вакансій як окремих посад, так і в складі колегіальних органів» [57, с.240] (див. також [62, с.77]). На думку В. Барського, «зміст виборчого процесу можна визначити як врегульовану процесуальними нормами конституційного права діяльність суб’єктів та учасників виборчого процесу з підготовки та проведення виборів» [869, с.209]. Діяльнісний підхід бере також за основу А. Георгіца, стверджуючи, що «виборчий процес - це врегульована законом діяльність органів державної влади, організацій, груп та індивідів щодо підготовки та проведення виборів до державних та самоврядних органів» [156, с.260]. В. Нестерович вважає, що виборчий процес є «особливим видом діяльності, яка чітко регламентується виборчим законодавством України» [566, с.375]. О. Скрипнюк розуміє виборчий процес як «діяльність уповноважених суб’єктів з організації та проведення виборів, що реалізується шляхом проведення у визначеній законом послідовності виборчих дій» [1228, с.9]. Певною мірою з діяльнісним підходом межує бачення виборчого процесу М. Смоковичем, на думку якого, «виборчим процесом є правовідносини, які виникли в результаті здійснення його суб’єктами в межах строків, визначених Законом про вибори народних депутатів, виборчих процедур на етапах виборчого процесу» [1030, с.275]; за умови, що правовідносини розглядаються у їх динамічному розумінні (як врегульовані правом реальні відносини, що складаються між відповідними суб’єктами у процесі їх діяльності), ми вбачаємо у цьому визначенні діяльнісне за своєю суттю розуміння виборчого процесу.
В. Федоренко, на відміну від цього, надає перевагу процедурному розумінню: «Виборчий процес - це система врегульованих Конституцією та законами України основних послідовних процедурно-процесуальних стадій (етапів) організації та проведення виборів» [1137, с.302]. Інші науковці певним чином поєднують обидва підходи до розуміння юридичного (чи, як частковий випадок, виборчого) процесу - діяльнісний і процедурний; С. Лисенков при цьому надає пріоритет процедурному (нормативному) аспекту, розглядаючи юридичний процес як систему «правових форм і процедур, в яких здійснюється діяльність уповноважених і зобов’язаних суб’єктів» [481, с.7], тоді як В. Співак акцентує діяльнісний аспект: «виборчий процес - це здійснення суб’єктами та іншими учасниками виборчого процесу системи взаємопов’язаних, логічно послідовних та юридично внормованих виборчих процедур» [1048, с.379]. М. Ставнійчук стверджує, що «виборчий процес - це врегульований законом порядок організації та проведення виборів, діяльність уповноважених органів і громадян» [126, с.36]; в останньому випадку маємо дещо еклектичне змішування уявлень і про нормативно встановлений порядок, і про діяльність відповідних суб’єктів. Змішування двох розумінь виборчого процесу (діяльнісного і нормативного) допускає І. Галіахметов, який стверджує, що «виборчий процес - це не тільки діяльність як така, а й забезпечення умов її здійснення, а також певна послідовність етапів» [149, с.57].
В. Погорілко та В. Чижиковський, вважаючи, що юридичний (у тому числі виборчий) процес є юридичною діяльністю, тим не менше кваліфікують виборчий процес як «самостійну юридичну форму відповідного комплексу державно-правових відносин, що обслуговують підготовку і проведення виборів» [648, с.48]. Окремі дослідники вважають діяльнісний підхід до виборчого процесу його розумінням у широкому сенсі (як «діяльність, що здійснюється в певний період часу»), тоді як процедурний - до розуміння у вузькому сенсі (як «встановлену законом послідовність стадій, що включає сукупність конкретних виборчих процедур») [273, с.235].
Цікаву позицію щодо розрізнення двох значень терміна «виборчий процес» висловлює В. Маклаков: «як будь-який юридичний процес, виборчий процес - це і певна діяльність, і система юридичних норм, яка цю діяльність регулює»; водночас з метою уникнення двозначності науковець пропонує вживати термін «юридичний процес» лише у його діяльнісному розумінні, відносячи його нормативне (процедурне) розуміння до «виборчо-процесуального права» [411, с.433].
Таке розмежування розуміння процесу як діяльності та відповідного процесуального права як сукупності норм, що регулюють цю діяльність, характерна для таких класичних галузей права, як кримінальне чи цивільне, де відповідним процесом вважається юрисдикційна (насамперед судова) діяльність. Так, поняття «кримінальний процес» кваліфікується як «врегульована нормами кримінально-процесуального права діяльність правоохоронних органів», тоді як «кримінально-процесуальне право» - як «сукупність норм, які регулюють діяльність органів попереднього розслідування, прокуратури та суду» [546, с.3]. Зауважимо водночас, що в межах іншого підходу поняття «кримінальний процес» вживається у двох значеннях: і як «діяльність органів та осіб щодо порушення, розслідування, судового розгляду і винесення рішення по кримінальній справі» (тобто у діяльнісному сенсі), і як «галузь права (кримінально-процесуального), яке регулює цю діяльність» (тобто у нормативному сенсі) [349, с.6-7].
Цивілісти також розрізняють поняття «цивільного процесуального права» та «цивільного процесу». Зміст першого з цих понять розуміють як «сукупність правових норм, які регулюють діяльність та пов’язані з ними процесуальні правовідносини суду та інших учасників цивільного процесу», розглядаючи як предмет цивільного процесуального права «процесуальну діяльність суду та інших учасників процесу» [1164, с.12]. Водночас у рамках цивільного процесу часто не цілком послідовно поєднують діяльнісний та процедурний аспекти, розуміючи процес як «врегульований нормами цивільного процесуального права порядок провадження в цивільних справах..., а також цивільних процесуальних дій, за допомогою яких вони реалізуються їх суб’єктами - судом і учасниками процесу» [1164, с.16], не звертаючи уваги на те, що «порядок провадження» і «порядок діяльності» - це і є сукупність процесуальних (процедурних) норм, які регулюють відповідно провадження і діяльність.
Певною мірою змішує два розуміння адміністративного процесу М. Тищенко, який визначає його або як «встановлений законом порядок розгляду», або як «врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів» [8, с. 477-478, 479].
Таким чином, навіть у таких усталених галузях права, як кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне чи адміністративне, до кінця не вироблено чіткого розмежування двох розумінь юридичного процесу відповідного типу - як діяльності уповноважених суб'єктів чи як нормативного регулювання відповідної діяльності.
Як уже зазначалося, законодавець розглядає виборчий процес у рамках діяльнісного підходу. На позицію діяльнісного розуміння став також Вищий адміністративний суд України, який визначив виборчий процес як «здійснення суб'єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством» (абзац третій пункту 2 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 15 від 01.11.2013 р. [688]; див. також [1030, с.272-273]).
Вважаємо, що розглядати виборчий процес як предмет наукового вивчення слід не через протиставлення, а шляхом раціонального поєднання обох цих підходів - діяльнісного і нормативно-процедурного, приймаючи, однак, за основу саме діяльнісне розуміння виборчого процесу.
У рамках діяльнісного підходу до розуміння юридичного процесу розглядаємо його як нормативно врегульоване суспільно-політичне явище, що розвивається у часі, у якому цілеспрямовано і відповідно до визначених процедур діють уповноважені суб'єкти.
У межах поєднання цих підходів ми пропонуємо розглянути декілька аспектів. Розглядаючи виборчий процес у діяльнісномурозумінні, будемо брати до уваги те, що «будь- який процес можна розглядати як складне правовідношення, в межах якого виникають та здійснюються багато простих правовідносин, що складають його» [179, с.29]. Виборчий процес, будучи складним і структурованим правовідношенням у публічноправовій сфері, що складається з багатьох більш простих і конкретних правовідношень, охоплює величезну кількість суб'єктів, які є його сторонами (учасниками). Як зазначає В. Субочев, «реалізація публічного законного інтересу зачіпає (нехай навіть і непрямо) інтереси значної кількості людей, здатна так чи інакше вплинути на їх статус, торкнутися діяльності органів влади найрізноманітніших рівнів» [1089, с.306]; однак не усі «зачеплені» особи безпосередньо причетні до виборчої діяльності. Таким чином, не всі учасники виборчих правовідносин володіють спеціальною, виборчо-процесуальною правосуб'єктністю, яка не може існувати поза межами виборчого процесу. Тому у вивченні виборчого процесу важливу роль відіграє характеристика його суб'єктного аспекту, відмежування суб’єктів виборчого процесу від інших учасників виборчих правовідносин.
Виборчий процес як діяльність уповноважених суб'єктів здійснюється у часі. Будучи цілеспрямованою діяльністю, такий процес не триває постійно, а має свої часові межі, свій початок і закінчення. У зв'язку з цим заслуговує на увагу темпоральний аспект виборчого процесу.
Діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на формування складу органів влади у державі, не може відбуватися на їх власний розсуд. Відповідне нормативне регулювання форм і способів діяльності набирає вигляду виборчих процедур. Тому важливе значення має процедурний аспект виборчого процесу. Оскільки процедури встановлюються нормативно, у цьому аспекті слід розглядати правовий інститут виборчого процесу як сукупність (систему) відповідних процедурних норм, який виступає нормативними рамками реалізації виборчого процесу як діяльності відповідних суб'єктів, визначаючи спосіб і порядок такої діяльності[838].
Водночас процедурний аспект тісно пов’язаний за своїм змістом з двома іншими (суб’єктним та темпоральним), що не дозволяє їх протиставляти, а змушує досліджувати у їх взаємозв’язку.
Підкреслимо, що передусім правового інституту як складової частини об’єктивного виборчого права, а не діяльності уповноважених суб’єктів, стосуються принципи виборчого процесу як основа системи правового регулювання відповідних виборчих правовідносин. Однак, перш ніж розглядати місце відповідних інституційних принципів у рамках правового інституту виборчого процесу, необхідно більш детально розглянути усі три аспекти категорії «виборчий процес» - суб’єктний, процедурний та темпоральний.
8.2.