Виборчі процедури

Встановлення відповідного способу дій характерне передусім для суб’єктів владних повноважень, які, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб [курсив наш.

Зауважимо, що у способі встановлення обмежень та правової регламентації дій (юридичних процедур) для суб’єктів, не наділених публічно-владними повноваженнями, існує певна відмінність між сферами приватних і публічних правовідносин^[868]. У приватній сфері для таких суб’єктів межі реалізації їх прав більш загальні і встановлюються більш широко, а свобода дій (дискреція) значно менш регламентована; це природно пояснюється, зокрема, тим, що у кожному конкретному випадку приватні (цивільні) правовідносини стосуються прав та інтересів обмеженого кола осіб. У публічній сфері коло учасників тих чи інших правовідносин внаслідок самої природи цих правовідносин, як правило, значно ширше, а в деяких випадках (як під час виборчого процесу) - навіть невизначене; тому поведінка (дії) одного суб'єкта можуть зачіпати (обмежувати, суперечити) права та законні інтереси одночасно багатьох інших суб'єктів. Особливо це стосується виборчого процесу - «найбільш масового процесу, який знає право» [167, с.125].

Правова регламентація способу дій певного суб'єкта набуває форми юридичної про­цедури. Поняття юридичної процедури і відповідно процедурно-правових норм є віднос­но новими. Співвідношення понять «процес» і «процедура» як у цілому, так і в рамках виборчого права досі залишається дискусійним у науковій літературі. Іноді, наприклад, вибори в цілому розуміють як приклад цілісної «процедури прийняття державних рішень» [69, с.13]. Як зазначають дослідники, раніше юридична процедура ототожнювалася з юри­дичним процесом [568, с.40], а відповідні норми і досі часто називають процесуальними [869, с.194]. Деякі автори розглядають процедуру як дію [254, с.32] чи як «сукупність організаційних дій» [1147, с.10], тобто як складову частину процесу у його діяльнісному аспекті. Так, Є. Корчиго визначає правову процедуру як «діяльність суб'єктів права, що виступає у формі правовідносин» [179, с.27]. Інші дослідники стверджують, що «поняття “процес” більш об'ємне, а частина процесу, що має самостійне значення для будь-яких правовідносин, відповідає розумінню процедури» [295, с.55].

Отже, не можна погодитися з ототожненням сутності процесу і процедури. Ми роз­межовуємо ці поняття, виходячи з діяльнісного розуміння процесу взагалі і виборчого процесу зокрема, розглядаючи процедури як форму здійснення відповідної діяльності.

Така позиція поділяється багатьма науковцями. Зокрема, В. Федоренко обґрунтовано стверджує, що у юридичній науці не можна ототожнювати категорії «процес» і «процеду­ра» [1135, с.93]. Сьогодні у науці права сформувалася стійка тенденція до їх розрізнення саме з огляду на діяльнісне розуміння юридичного процесу: якщо юридичний процес - це діяльність (послідовність реальних дій) уповноважених суб'єктів, яка розвивається в часі, то юридична процедура - це встановлена нормами права модель (належний спосіб) такої діяльності, у тому числі її порядку і послідовності виконуваних дій (див. [390, с.148]). Як слушно зазначає О. Кузьменко, у процедурі відсутня головна детермінанта процесу - подовженість у часовому вимірі; «процедура не є явищем, наділеним часовою динамі- кою» [467, с.77]. О. Євсєєв, розглядаючи різні підходи до розуміння процедури, вважає найбільш адекватним визначення цього поняття як нормативно встановленого порядку вчинення юридичних дій суб'єктами права, яке науковець кваліфікує як алгоритмічний підхід до розуміння процедури [234, с.6]. З іншого боку, не можна ототожнювати проце­дуру (сукупність процедур) з процедурними нормами (відповідним правовим інститутом): процедура є змістом норм, які виступають як форма визначення процедури.

Отже, юридична процедура - це встановлений нормами права порядок виконання відповідним суб'єктом (суб'єктами) певних дій у юридичному процесі, модель процесу чи певної його частини; юридична процедура моделює певну послідовну і пов'язану сукуп­ність (визначає алгоритм) дій суб'єкта відповідного юридичного процесу. Процедура є змістом відповідних норм і у свою чергу - формою діяльність уповноваженого суб'єкта в юридичному процесі. Однак слід мати на увазі, що окрема норма, як правило, не може встановити всієї процедури; тому сукупність норм, які визначають певну процедуру, доцільно описувати з допомогою поняття правової конструкції як узгодженої сукупності правових норм, яка й визначає правову процедуру.

Таким чином, юридичний процес має свою процедурну модель, встановлену про­цедурними нормами права у вигляді правових конструкцій. Деякі науковці вважають це загальним правилом, розглядаючи також судовий процес як «сукупність судових проце­дур» [650, с.132]. О. Середа вважає, що «фактично процесуальні галузі права наповнені процедурними нормами» [1004, с.17]. В. Барський, виходячи із загального поділу норм на матеріальні та процесуальні, вказує, що «норми матеріального права визначають змістовні характеристики правовідносин, а процесуальні норми права закріплюють ор­ганізаційно-правові (процесуальні) форми реалізації змісту правовідносин» [872, с.192], у зв'язку з чим називає процесуальними норми, які визначають процедури у всіх юри­дичних процесах. Інші дослідники характеризують процедурні норми як особливі, які займають проміжне становище між матеріальними і процесуальними [570, с.467]. Так, О. Євсєєв пропонує розподіл конституційно-правових процедур на матеріальні і проце­суальні; останні пов'язуються з юрисдикційним процесом у діяльності Конституційного Суду [234, с.8].

Отже, процедурні норми визначають процедури (спосіб, порядок) діяльності упов­новажених суб'єктів відповідного юридичного процесу; у свою чергу, діяльність суб'єкта такого процесу здійснюється відповідно до процедур, встановлених відповідними про­цедурними нормами: реалізація юридичних процедур через діяльність уповноважених суб'єктів є юридичним процесом.

Важливість нормативно встановлених юридичних процедур для забезпечення ефективної дії права (і, більше того, для забезпечення верховенства права) визнається провідними правознавцями. Так, О. Петришин стверджує: «для досягнення соціально значимого результату в системі правового регулювання стають важливими не лише нор­ми права як взірці поведінки, а й відповідні процедури та процес здійснення приписів правових норм, який не повинен відриватися від них, а також їх змісту» [639, с.26]. На думку В. Барського (який ототожнює процесуальні та процедурні норми), «процесуаль­ні норми відіграють важливу роль у системі права, оскільки забезпечують оптимальні умови реалізації матеріально-правових приписів» [869, с.194]. Як вказав В. Авер’янов, «процедури не тільки мають забезпечувати необхідну послідовність і максимальну пов­ноту реалізації громадянами своїх прав і свобод, а й повинні стати перепоною для прояву суб’єктивізму і свавілля з боку службовців державних органів» [2, с.275].

Слід звернути увагу на особливість процедурних норм: вони завжди є носіями імперативного методу правового регулювання^[870]. Можна стверджувати, що властивий публічному праву імперативний метод регулювання обумовлений не стільки, як часто вважається, характерним для публічних правовідносин підпорядкуванням одних суб’єктів таких правовідносин іншим (зокрема, таке підпорядкування є епізодичним і другорядним у сфері виборчих - без сумніву, публічних - правовідносин), скільки великою питомою вагою нормативного регулювання публічно-правових процедур, які обмежують дискре- цію суб’єктів владних повноважень чи, в нашому випадку, суб’єктів виборчого процесу (учасників здійснення владного волевиявлення народу).

Важливо наголосити, що внаслідок імперативного характеру процедурних норм визначені ними юридичні процедури, які формують алгоритм юридичного процесу, по­винні бути достатньо чіткими та однозначними. О. Євсєєв підкреслює, що «конституційна процедура повинна бути системною, тобто в ній повинні враховуватися всі її основні елементи, вона не повинна бути фрагментарною або не повністю врегульованою...; у конституційній процедурі повинні бути закріплені основні юридичні засоби, що дозво­ляють забезпечити належне дотримання вповноваженими суб’єктами її приписів» [234, с.8-9]. Системність, повнота і чіткість процедур гарантує дотримання принципів правової визначеності і правової безпеки (складових принципу верховенства права) щодо усіх суб’єктів відповідних правовідносин.

Наведені вище міркування щодо співвідношення юридичного процесу та юридичних процедур цілком стосуються виборчого процесу і характерних для нього процедур. Як зазначає М. Ставнійчук, «виборчий процес включає в себе встановлену законодавством сукупність процесуальних форм проведення виборів» [126, с.37]. Виходячи із описаного вище розуміння поняття «юридична процедура», нормативно встановлену «процесуальну форму», тобто порядок виконання відповідним суб'єктом певної дії у виборчому процесі природно називати виборчою процедурою. У цьому сенсі сукупність усіх виборчих проце­дур складає процедурний (процесуальний) аспект виборчого процесу, його процесуальну форму^[871].

Науковці зазначають, що формалізація способів, за допомогою яких досягається ре­зультати виборів, є істотною ознакою виборчих процедур [57, с.241]. В. Барський зазначає: «Виборчий процес є технологічною інфраструктурою і формою реалізації конституційних принципів організації періодичних вільних виборів і забезпечення виборчих прав людини і громадянина в рамках передбаченої законом послідовності здійснення комплексу вибор­чих процедур і дій» [872, с.309]. Висловлюючись точніше, можна сказати: процедурний аспект виборчого процесу полягає в тому, що діяльність суб'єктів виборчого процесу відбувається відповідно до нормативно визначених процедур, які у сукупності виступають правовою моделлю (правовим алгоритмом) виборчої діяльності цих суб'єктів.

Дещо ширше розуміння виборчої процедури пропонує Х. Приходько: «виборча процедура - це передбачений виборчим процесуальним законодавством послідовний і узгоджений порядок процесуальних дій суб'єктів виборчого процесу» [717, с.40]. Зверне­мо увагу на віднесення науковцем виборчого законодавства до процесуального, що слід визнати не зовсім точним: виборче законодавство містить також важливу матеріальну складову.

С. Князєв розглядає процедурний аспект виборчого процесу як його «інституційну компоненту» [345, с.52]. Таке розуміння може бути прийнятним у тому сенсі, що цілісна виборча процедура, яка врегульована правом, пов'язана з певним інститутом виборчого права. Так, наприклад, у рамках такого підходу слід розглядати «процедуру складання й уточнення списків виборців», якій відповідають правові інститути реєстрації виборців та списків виборців; «процедуру голосування виборців», яка визначає зміст правового інституту голосування і т. п.

Проте вважаємо, що недоцільно вважати нормативну модель виконання певного комплексу дій єдиною виборчою процедурою. Зазначені вище «процедури» є цілими процедурними комплексами, які визначають групу дій, що мають виконуватися у певній послідовності; їх доцільно вважати етапами (стадіями) виборчого процесу, які розгляда­ються нижче. Виборчу процедуру доцільніше розглядатися більш детально, як модель (порядок виконання) окремої юридично значущої дії. У цьому сенсі, наприклад, доцільно говорити не про «процедуру голосування» в цілому, а про послідовність процедур, які включають процедуру ідентифікації особи виборця, процедуру видання виборцю бюле­теня, процедуру заповнення бюлетеня і власне процедуру подання голосу. Таким чином, в аспекті виборчого процесу поняття процедури найбільш продуктивне як елемент нор­мативно визначеного способу (алгоритму) дій суб'єктів виборчого процесу.

Для виборчого процесу, який залучає широке коло суб'єктів, часто із конкурент­ними інтересами^[872] особливо важливі вимоги системності, повноти і чіткості виборчих процедур, що гарантує дотримання принципів правової визначеності і правової безпеки щодо усіх суб'єктів виборчих правовідносин^[873], а також, як ми зазначали вище, принципу справедливих (чесних у широкому сенсі) виборів. Тому визначення чітких та однозначних процедур позитивної реалізації прав та законних інтересів суб'єктів виборчого процесу є одним з основних завдань виборчого законодавства [312, с.42]. Як зазначає Х. Приходько, «квінтесенцією сучасного конституційного процесу в його широкому сенсі є правовизна- ченість і регламентованість порядку реалізації демократії, в першу чергу як комплексу оптимальних правових процедур реалізації прав і обов'язків людини і громадянина. Пред­метною особливістю конституційного процесу є юридичні процедури безпосередньої і представницької демократії» [716, с.21]. Колишній голова ЦВК РФ О. Вешняков зазначав: «Ми, як правокористувачі, знаємо - чим чіткіший правовий акт, за яким проводяться вибо­ри, тим простіше забезпечити виборчий процес, позбутися зайвої політизації, оцінюючи його» [122, с.57]. На проблемність практичного застосування виборчого законодавства у випадку недостатнього нормативного регулювання виборчих процедур і потребу повноти та чіткості такого регулювання неодноразово вказував М. Рябець (див., наприклад, [993, с.15]). Виборчого процесу повністю стосується спостереження, що встановлення чітких та однозначних процедурних правил «дисциплінує учасників правовідносин, сприяє до­держанню законності у всіх сферах і на всіх стадіях діяльності щодо застосування норм матеріального права» [869, с. 200].

Вітчизняний законодавець в основному враховує потребу повноти і точності ре­гулювання усіх виборчих процедур як гарантії реалізації принципів виборчого права, суб’єктивних виборчих прав. Саме звідси випливає детальність регулювання виборчих процедур, характерна для вітчизняного виборчого законодавства останнього десятиліття. Мета такого детального регулювання - перш за все забезпечити правову визначеність стосовно діяльності усіх суб’єктів виборчого процесу та інших учасників виборчих пра­вовідносин; в частині, адресованій виборчим комісіям, детальне регулювання має також за мету обмежити дискрецію у їх діяльності, що виключало б їх свавільне втручання у виборчий процес.

Свого часу ця особливість виборчого законодавства України була критикована Ве­неціанською комісією, яка характеризувала виборчий закон як «надто деталізований» і такий, що «надмірно регулює окремі сфери управління виборчим процесом» [130, с.380, 402]. Треба визнати, що дискусії з приводу ступеня деталізації регламентації процедур у будь-кому юридичному процесі достатньо поширені. Як зазначає В. Барський, «поло­ження, пов’язане з повнотою процесуального регулювання, що існує, часом викликає критику, причому з діаметрально протилежних позицій. Одні звертають увагу на його пробіли, бачать у них неповноцінність процесуальної форми, в інші, навпаки, вважають, що закон надто скрупульозно розписує другорядні питання» [869, с.193-194]. Виборче законодавство після 2010 р. еволюціонувало в бік відмови від регулювання деяких ви­борчих процедур (таких, наприклад, як висування кандидатів політичними партіями). Однак практика проведення виборів в цих умовах (вибори 2012-2016 років) засвідчила, що відсутність чіткого регулювання навіть окремих процедур провокує конфлікти і злов­живання, знижуючи рівень довіри до результатів виборів і ступінь легітимності обраних представницьких органів.

8.3.2.