Етапи виборчого процесу
Юридичний процес практично ніколи не зводиться до реалізації однієї процедури; тим більше це стосується складного виборчого процесу, до якого залучене надзвичайно широке коло суб’єктів.
Тому у кожному юридичному процесі природно виділяються його відносно самостійні частини, які часто називають етапами або стадіями процесу[874]. У зв’язку з цим часом вважається, що виборчий процес (інтерпретований у процедурному аспекті) є «встановленою законом сукупністю стадій з підготовки і проведення виборів» [872, с.309] (див. також [426, с.203]); на думку С. Князєва, «виборчий процес оформляється у законодавстві і реалізується на практиці передусім як система послідовних стадій організації і проведення виборів, які змінюють одна одну» [345, с.52]. В. Федоренко більш послідовно вважає, що саме стадії виборчого процесу «по суті, складають юридичний алгоритм процедури організації та проведення виборів» [1136, с.35]. На думку М. Ставнійчук, стадії виборчого процесу - це «процесуальні форми провадження виборів» [428, с.40]. Кожна така стадія (етап), у свою чергу, є сукупністю процедур, що визначають порядок здійснення певних узгоджених дій, спрямованих на досягнення визначеної проміжної чи остаточної мети виборчого процесу.Вважаємо за необхідне уточнити термінологію, розмежувавши поняття «стадія» та «етап»[875].
Поняття стадій процесу (навіть у випадку судового процесу) не визначене нормативно; немає чіткості і в доктринальному розуміння цього поняття. Звичайно стадіями у процесуальному праві прийнято називати певні відносно завершені частини відповідного процесу, «сукупність процесуальних правовідносин і дій, об’єднаних найближчою метою» [1164, с.17]. Таке розуміння базується на діяльнісному розумінні судового процесу. Проте стадією можна також назвати юридичну конструкцію - процедурну модель такої частини процесу (сукупність процедурних норм, які визначають порядок виконання відповідних дій).
Для судового процесу характерна чітка послідовність стадій, коли завершення попередньої стадії (досягнення відповідної проміжної цілі) є передумовою початку наступної стадії. Достатньо поширена думка про те, що стадії будь якого процесу утворюють певну упорядковану послідовність у часі; як зазначає В. Барський, «стадії не просто йдуть одна за одною - в кожній з них за певних умов можна провести перевірку правильності діяльності в попередній» [869, с.206].
Однак у загальному випадку такі відносно відокремлені процедурно частини юридичного процесу не завжди чітко визначаються. В. Луць, розглядаючи загальний процес правового регулювання, зауважує, що виділення окремих його стадій «є досить умовним, оскільки у правовій дійсності не завжди можна прослідкувати чіткі межі проходження цього процесу його окремими стадіями» [489, с.10].
Уявлення про строгу послідовність стадій у процесі часто некритично переноситься і на виборчий процес. Так, С. Князєв стверджує, що виборчий процес складається «із ряду послідовних і взаємозв’язаних стадій» [345, с.52]. Однак це твердження не відповідає дійсності.
Відносно завершені частини юридичного процесу, які у літературі прийнято називати стадіями чи етапами, не завжди утворюють лінійно упорядковану систему у тому сенсі, що початок наступної стадії (етапу) не обов’язково пов’язаний із закінченням попередньої. Саме таким є виборчий процес, складові якого утворюють кількарівневі послідовності процедурних дій, спрямованих на певні проміжні цілі, і ці послідовності дій часто між собою не пов’язані і здійснюються одночасно. Так, наприклад, складання й уточнення списків виборців практично незалежне від висування кандидатів чи передвиборної агітації і відбувається щодо них «паралельно» в часі; також паралельно відбуваються формування складу тимчасових виборчих комісій та передвиборної агітації.
У зв’язку з цими відмінностями доцільно розмежувати поняття стадій та етапів юридичного процесу. За аналогією з судовими процесами, пропонуємо використовувати термін «стадія» для позначення його відносно відокремленої частини, якщо такі частини процесу утворюють строгу послідовність (коли наступна стадія може розпочатися тільки після закінчення попередньої).
Якщо ж у юридичному процесі такі відносно відокремлені частини можуть здійснюватися паралельно, не будучи між собою пов’язаними чи уза- лежненими (як це має місце у виборчому процесі), для позначення такої частини будемо застосовувати термін «етап процесу».Єдиної точки зору щодо переліку основних етапів виборчого процесу серед науковців немає. Небезпідставно вважається, що будь-який перелік таких етапів певною мірою умовний; крім того, він не може бути остаточним і з часом зазнає змін[876]. Дослідники наводять різні переліки таких складових виборчого процесу (див., наприклад, [62, с.77-78; 449, c.99-102; 869, с.211]). Здебільшого до них відносять: формування територіальної основи виборів (виборчих округів та виборчих дільниць); створення органів адміністрування виборів (окружних та дільничних виборчих комісій); складання та уточнення списків виборців; номінацію (висування та реєстрацію) кандидатів; передвиборну агітацію; голосування виборців; підрахунок голосів та встановлення результатів виборів. Іноді стадії виборчого процесу розглядаються як великі блоки, що включають по декілька згаданих вище етапів[877]. Так, В. Перепелюк пропонує розглядати такі етапи («стадії», у термінології науковця): створення матеріально-організаційної основи виборів; реалізація пасивного виборчого права; реалізація активного виборчого права; завершальна стадія [637, с.21]; зокрема, процедури голосування виборців і підрахунку голосів на виборчій дільниці об'єднує в одну стадію С. Фоміна [1141, с.9]. Є. Колюшин схильний виділяти три стадії: визначення кола учасників виборів; передвиборна агітація; голосування, визначення його підсумків і результатів виборів [398, с.50; 400, с.111]. Німецькі правознавці вказують на чотири «фази» виборів: «облік осіб, які мають право голосу на виборах; збір заявок на участь у виборах; підготовка процедури виборів; організація підрахунку голосів включно з визначенням результатів голосування й остаточним визначенням обраних» [167, с.124].
Двопланову класифікацію етапів виборчого процесу пропонує В. Нестерович. Науковець, з одного боку, розрізняє основні та факультативні етапи виборчого процесу, а з іншого - пропонує перелік етапів «за функціональним призначенням», до якого відносить підготовчий, установчий, реєстраційний, агітаційний етапи, етап голосування, рахунковий, додатковий та заключний етапи [566, с.380-381]. Слід зауважити, що віднесення певних виборчих дій до цих етапів не надто послідовне. Зокрема, важко погодитися з віднесенням до одного (підготовчого) етапу складання й уточнення списків виборців та проведення передвиборних з'їздів політичних партій - виборчих процедур, які мають не лише різне функціональне призначення, але й відбуваються у різний час. Подібно навряд чи доцільно відносити до одного етапу виборчого процесу реєстрацію кандидатів та офіційних спостерігачів, не кажучи вже про відсутню під час виборчого процесу реєстрацію партій та представників засобів масової інформації.
Не існує єдиного переліку етапів виборчого процесу, встановленого чинним законодавством; достатньо порівняти такі переліки, що містяться у частині п'ятій статті 11 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частині четвертій статті 11 Закону «Про вибори Президента України» [739] та частині третій статті 11 Закону «Про місцеві вибори» [808], щоб переконатися, що далеко не всі їх відмінності спричинені особливостями різних типів виборів. Більше того, певні процедури, що формально належать до складу окремих етапів виборчого процесу, можуть виходити за часові межі процесу (так, поза строками виборчого процесу фактично відбувається етап припинення повноважень виборчих комісій в частині припинення окружних комісій як юридичних осіб).
Змістовне наповнення кожного із зазначених вище етапів виборчого процесу та відповідні процедури не будуть тут розглядатися. Однак стосовно співвідношення етапів та процедур зазначимо, що далеко не всі виборчі процедури, встановлені законодавчо, належать до тих етапів, які зазначені у законодавстві чи визнаються дослідниками.
Так, наприклад, до жодного з нормативно встановлених етапів не можна віднести процедури утворення, формування та функціонування виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу; навпаки, практично на всіх етапах присутні процедури оскарження порушень та розгляду виборчих спорів. У зв'язку із законодавчим визнанням інституту інформаційного забезпечення виборів постає питання, чи слід розглядати його як окремий етап виборчого процесу, який має значно ширші часові межі, аніж агітаційний етап.Російські дослідники традиційно розглядають як першу стадію виборчого процесу призначення виборів[878] [179, с.106; 273, с.237; 345, с.53]; подібну позицію запозичують і деякі українські правознавці [428, с.40; 588, с.243; 637, с.21]. Вважаємо, що з такою позицією погодитися не можна. Хоча початок виборчого процесу пов'язаний із актом призначення виборів, тим не менше у часі він наступає після видання такого акта (якщо сам акт про призначення виборів взагалі передбачений Конституцією). Розгляд цього питання змушує нас звернутися до третього аспекту виборчого процесу - темпорального (часового).
8.4.