§ 23. Територіальний устрій України. Система адміністративно-територіального устрою України

Поняття територіального устрою України; історія ста­новлення територіального устрою України; система адміністра­тивно-територіального устрою України; конституційні засади територіального устрою України

Обов’язковим атрибутом будь-якої держави, її важливою ознакою є наявність державної території, під якою розуміють частину земної кулі, що перебуває в межах державних кор­донів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави.

Термін «територіальний устрій» вживається для позначен­ня політико-територіальної організації держави, що характе­ризується внутрішньою організацією території держави, стату­сом її територіальних одиниць, формою їх правових відносин між собою та з державою в цілому.

Проблема територіального устрою насамперед пов’язана з тим, що державна територія має складну структуру:

по-перше, вона включає як сухопутну територію, так і тери­торіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір;

по-друге, державна територія має відповідну внутрішню ор­ганізацію — вона поділяється на окремі адміністративно-тери­торіальні одиниці, система яких утворює територіальний по­діл держави.

З практики державного будівництва як України, так і зару­біжних держав відомо, що становлення організаційної будови державної території відбувалося двома способами: 1) шляхом районування — поділу території на адміністративно-тери­торіальні одиниці, у межах яких здійснюється управління че­рез представників центральної влади (централізоване управ­ління); 2) шляхом приєднання (анексії) інших держав, унаслідок чого в складі території держави виникли територіальні оди­ниці, що зберігають деякі атрибути державності. Ці процеси з часом трансформуються, зокрема, адміністративно-тери­торіальні одиниці в деяких державах поступово починають набувати характеру політико-територіальних, що пов’язано з федералізацією та децентралізацією управління, або ж, нав­паки, політико-територіальні одиниці втрачають відносно са­мостійний статус і перетворюються на звичайні адміністратив­но-територіальні, що завжди відбувається при встановленні централізованих моделей управління.

У той самий час, територіальний устрій держави не можна зводити до її територіального (адміністративно-територіально­го) поділу, ці поняття співвідносяться як загальне і часткове, останній становить лише географічну основу територіального устрою^[58].

При встановленні територіального устрою держави ключо­вого значення набувають питання статусу територіальних одиниць — вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління і в цьому випадку їх сукупність визначає адміністративно-територіаль­ний поділ країни, або ж територіальною основою для самостій­ного здійснення публічної влади — місцевого (регіонального) самоврядування чи територіальної автономії і в цьому випадку доцільно говорити про політико-територіальний поділ країни або про політико-територіальну організацію влади.

Сучасна демократична держава незалежно від того, яка форма державного устрою в ній існує — унітарна, федеративна чи регіональна, обов’язково характеризується певною само­стійністю її територіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикалі, що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Відповідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають більшою мірою самов­рядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (територіальною) основою для здійс­нення місцевого (регіонального) самоврядування та територіаль­ної автономії.

У той самий час Конституція України (ст. 133) для характе­ристики територіального поділу України вживає термін «адміні­стративно-територіальний устрій». На думку автора, це відбиває реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно-тери­торіальних одиниць, в межах яких здійснюється централізова­не пряме державне управління через місцеві державні адміні­страції.

Так, згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміні­стративно-територіального устрою України складають: Авто­номна Республіка Крим (АРК), області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Ці територіальні одиниці розрізняють­ся за трьома критеріями:

1) за географічними ознаками: регіони^[59] (АРК, області, ра­йони, міста-регіони Київ та Севастополь) та населені пункти^[60] (міста, селища, села);

2) за своїм статусом: адміністративно-територіальні оди­ниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АРК має особливий статус те­риторіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як адміністративно-територіальних, так і самовряд­них одиниць);

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України: територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) та вищого рівня (Авто­номна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь).

На момент проголошення незалежності Україна вже мала сформований територіальний устрій, який зазнав за останні п’ятнадцять років дуже мало змін. Територіальний устрій Ук­раїни і, зокрема, її адміністративно-територіальний устрій, формувався протягом майже тисячі років.

Київська Русь, від якої беруть свій початок державотворчі процеси на українських землях, вже мала свій адміністратив­но-територіальний поділ. Так, у ХІ-ХІІ ст. формуються вищі територіальні одиниці Київської Русі — землі-княжіння, які згодом починають роздроблюватися на удільні князівства або волості («волость» — синонім староукраїнського «власть», тобто влада). Найнижчим щаблем в ієрархії адміністративно- територіального поділу Київської Русі виступала верв, що відпо­відала пізнішому «громада» (кілька вервей складали волость).

Сама верв територіально складалася з декількох поселень вільних селян-общинників (весей) з усіма землями, що їм на­лежали, та приватновласницьких поселень (сіл), а центром верви було найбільше сільське поселення — погост.

Таким чином, можна говорити про трьохланкову систему адміністративно-територіального устрою Київської Русі: зем- лі-княжіння, волості, верви.

Після падіння Київської держави на українських землях запроваджується адміністративно-територіальний поділ ін­ших держав.

На Галичині і Західному Поділлі, що потрапили під владу Польщі, князівства ліквідуються і створюються воєводства: Руське (1434 р.), Подільське (1434 р.) та Белзьке (1462 р.). Воєводства складалися з земель та повітів.

Литовська колонізація Волині, Київщини, Чернігівщини, Пе­реяславщини, Поділля та інших українських земель не супро­воджувалась зламом чинного руського адміністративно-територіаль­ного поділу. Удільні князівства були збережені, проте на їх чолі стала литовська адміністрація. Так продовжувалось до кінця XV ст. коли було скасовано удільний устрій українських земель й утворені Київське, Волинське та Брацлавське воєводства.

Після об’єднання Польщі та Литви у конфедеративну дер­жаву, який завершився укладенням Люблінської унії 1569 року на українських землях, які ввійшли до утвореної Речі Поспо­литої, був запроваджений польський адміністративно-терито­ріальний поділ.

На Закарпатті, яке перебувало під владою Угорщини, діяв угорський адміністративно-територіальний поділ на комітати (жупи), домінії та сільські громади. На Буковині, що потрапи­ла під владу Молдавського князівства, а згодом під протекто­рат Туреччини, на початку XVI століття був запроваджений турецький військово-адміністративний поділ. У Криму і на значних територіях Північного Причорномор’я, які потрапили під владу кримськотатарської держави, був уведений адмініст­ративно-територіальний поділ на основі бейліків, родових кримськотатарських князівств.

Поява у кінці XV — на початку XVI ст. на південному сході України вільного козацтва супроводжувалась народженням унікального в історії Європи військово-адміністративного те­риторіального устрою.

Запорізька Січ поділялась на курені, які були особливими військово-територіальними одиницями на чолі з курінними отаманами, обраними загальними курінними зборами.

Подальшого розвитку військово-адміністративний тери­торіальний устрій набуває після Національно-визвольної війни під проводом Б. Хмельницького. На території Гетьманської Ук­раїни (військово-державного утворення, очолюваного Б. Хмель­ницьким) був ліквідований польський поділ на воєводства і повіти. Натомість вищою територіальною одиницею стає полк, який поділяється на сотні. Кількість полків, на які була поділена утворена держава, у різні часи становила від 16 до 22.

Після укладання Андрусівського (1667 р.) та «Вічного» (1686 р.) миру територію Гетьманської України було поділено між Московською державою та Польщею. На тих землях, що відійшли до Польщі було відновлено польський воєводсько- повітовий устрій (із 1714 р.).

На землях, що відійшли до Московської держави, реформи адміністративно-територіального устрою починаються з 1708 р., коли Петро І запровадив поділ Росії на 8 губерній, 2 з яких (Київська та Азовська) частково охоплювали й українські землі. Остаточно полково-сотенний устрій українських земель у складі Російської імперії був скасований в 1782 р.

Після ліквідації Польської держави на українських землях запроваджується адміністративно-територіальний поділ Російсь­кої, Австрійської (згодом — Австро-Угорської) імперій, які в черговий раз розділили Україну. Так, наприкінці ХІХ — на початку ХХ ст. корінні українські землі поділялися на 9 гу­берній, які, у свою чергу, складалися з повітів та волостей. Галичина ввійшла до коронного краю — Королівство Галичини і Володимирії і її було поділено на округи і дистрикти (від­повідно 17 та 176 у 1867 р.), з 1867 р. вона отримала статус провінції і була поділена на 74 повіти, а Буковина в 1849 р. отри­мала адміністративну автономію (коронний край), із 1867 р. — статус провінції і була поділена на 8 повітів.

Розпад Російської та Австро-Угорської імперій у 1917-1918 рр. Призвів до нових змін в адміністративно-територіальному поділі українських земель.

Після захоплення влади в Україні більшовиками її адмі­ністративно-територіальний устрій було докорінно змінено з врахуванням потреб становлення та функціонування кома­ндно-адміністративної системи управління.

У першу чергу реформи стосувалися низової ланки системи адміністративно-територіального устрою. Так, уже в 1919 році розпочалося утворення сільських рад, чисельність яких у 1920 р. досягла майже 15 000.

Наприкінці 1922 р. Всеукраїнський центральний виконав­чий комітет (ВУЦВК) прийняв постанову щодо принципів но­вого адміністративно-територіального поділу Української СРР, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості, запровадив­ши чотирьохланкову систему адміністративно-територіаль­ного устрою: губернія — округа — район — сільрада. ВУЦВК 19 лютого прийняв рішення про ліквідацію губерній і перехід до трьохланкової системи адміністративно-територіального устрою: округа — район — сільрада, яка проіснувала до 15 вересня 1930 р., коли були ліквідовані округи і, таким чином, встанов­лювалася двохланкова система адміністративно-територіаль­ного устрою: район — сільрада.

Чинна сьогодні трьохланкова система адміністративно-те­риторіального устрою починає формуватися з 1932 р., коли се­сія ВУЦВК постановила утворити на території Української СРР 5 областей.

На західних українських землях, які після 1920 року в черго­вий раз потрапили до складу Польщі, був знову запровадже­ний старий польський територіальний устрій. Підкарпатська Русь у складі Чехословаччини отримала новий автономний статус і новий територіальний устрій. Румунський поділ був запроваджений на українських землях Бессарабії та Північної Буковини, які були захоплені цією державою.

На момент проголошення незалежності України в 1991 р. до складу України входили Кримська АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядкування (Київ та Севастополь), 605 районів (з них 485 сільських), 435 міст (з яких 151 — місто обласного підпорядкування), більше 9,5 тисяч сільських і по­над 800 селищних рад, близько 29 тисяч сіл і близько 1 360 се­лищ міського типу.

За станом на 1 січня 2006 р. систему адміністративно-тери­торіального устрою України становили:

- Автономна Республіка Крим;

- 24 області;

- 490 сільських районів;

- 118 районів в містах;

- 456 міст, із них міст загальнодержавного значення (зі спе­ціальним статусом) — 2, міст обласного значення (республі­канського в Автономній Республіці Крим) — 176, районного значення — 278);

- 885 селищ міського типу;

- 28 592 села.

Конституція України не лише визначила систему адміні­стративно-територіального устрою України (ст. 133), у ній та­кож закріплено засади територіального устрою України:

- єдність та цілісність державної території;

- поєднання централізації і децентралізації у здійсненні дер­жавної влади;

- збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і куль­турних традицій (ст. 132).