СВОБОДА ВИБОРІВ ЯК ВИЯВ ЗАГАЛЬНОПРАВОВОГО ПРИНЦИПУ СВОБОДИ

Загальновизнано, що принцип вільних виборів випливає з загальноправового принципу свободи, тобто є «проекцією» цього принципу на галузь виборчого права. Ф. фон Гаєк зауважив, що «ідеал свободи надихнув сучасну західну цивілізацію, і його втілення створило її» [148, с.10].

Отже, свобода тісно пов’язана з природою суб’єктивного права, яке є вираженням можливості вільного вибору особи. За висловом П. Рабіновича, «вільність - фундамен­тальна якісна характеристика людини. Вона відображає свободу її волі, тобто здатність, самостійно й добровільно обирати той чи інший варіант поведінки. Вільність (сво­бода) - це завжди й насамперед реальна можливість вибору» [433, с.114]. Дослідники розрізняють негативну свободу («свободу від»), для якої «стрижневим є бажання не бути об’єктом», і позитивну свободу («свободу для»), яка відображає «бажання бути суб’єктом, а не об’єктом» [650, с.115; 661, с.60]. Якщо негативна свобода найбільш характерна для приватних правовідносин, то «позитивну свободу зазвичай характеризують як свободу політичну. Політичні (представницькі) структури є її суспільним оплотом, а саме поняття свободи в позитивному розумінні утворює серцевину гасел народного суверенітету, на­родовладдя, суспільного самоврядування, демократії» [650, с.116]. Зазначимо, що термін «політичний» у цьому контексті може вводити в оману; на наше переконання, мова йде не про свободу у політичній діяльності (діяльності з політичними цілями), а про свобо­ду у сфері публічно-правових відносин, у якій одною зі сторін правовідносин зазвичай виступає суб'єкт владних повноважень.

Свобода у політичній (публічній) сфері є вираженням прагнення людини у публічних правовідносинах вільно діяти з метою реалізації своїх політичних прав та інтересів; у цьому сенсі її можна розглядати не лише як свободу волі особи (внутрішню свободу), але й як свободу її дії (зовнішній вияв свободи). Внутрішня свобода дає можливість носію права вирішувати, чи реалізовувати своє право («чи діяти»), і є, взагалі кажучи, необме­женою, тоді як зовнішня свобода, яка дозволяє вирішувати, яким чином реалізувати своє право («як діяти»), у публічній сфері, як правило, необмеженою бути не може. Саме тут знаходить свій вияв стаття 23 Конституції: «Кожна людина має право на вільний розви­ток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей»; вона встановлює обмеження не на зміст права, а на спосіб його реалізації, який має бути таким, щоб не створювати перешкод іншим суб'єктам публічних прав.

Потенційний конфлікт різних носіїв суб'єктивних прав особливо характерний для публічної сфери, і в першу чергу сфери виборчих правовідносин. Тому свобода дії у цих сферах потребує правового регламентування, метою якого є встановлення можливих способів дії кожної особи, які, не обмежуючи внутрішньої свободи та цілей реалізації права, визначають такі можливі способи їх досягнення, які не обмежують свободи інших осіб у досягненні аналогічних цілей. Т Полянський стверджує, що «нормативна свобода поведінки людини передбачає відсутність будь-яких невиправданих перепон для реалі­зації нею своїх інтересів (потреб); у той же час така свобода повсякчас зустрічається зі свободою поведінки інших суб'єктів, яку не можна не враховувати, оскільки свобода... є однаковою та рівною для кожної [людини]» [661, с.71]. Правознавці підкреслюють, що «свобода полягає в можливості робити все, що не завдає шкоди іншим» [715, с.83]; очевидно, при цьому мають на увазі, що необхідне узгодження реалізації прав і свобод різних суб'єктів. Іншими словами, регламентації підлягають процедури реалізації прав та інтересів, які не створюють перешкод ні самому суб'єкту, ні іншим особам у вільному досягненні цілей їх реалізації.

У політичній сфері особливо важливою є захищеність такої взаємоузгодженої свободи багатьох суб'єктів правовідносин від свавільного впливу влади. Це означає за­борону неправових (протиправних) дій суб'єктів владних повноважень. Для виборів як інструменту реалізації народного волевиявлення правомірний вплив влади на виборчий процес, на реалізацію виборчих прав громадян істотно обмежений виконанням допоміжних функцій; поза цими межами такий вплив, особливо спрямований на підсумки виборів, є свавільним і протиправним, оскільки орієнтований на спотворення результатів вільного волевиявлення громадян. Тому вважаємо, що вимога відсутності свавільного впливу влади на перебіг виборів, спрямована на забезпечення правомірного виборчого процесу, є складовою принципу чесних виборів, який розглянуто нижче. Принцип вільних виборів застосовується у презумпції правомірних дій усіх учасників виборчих правовідносин.

У науковій та навчальній літературі існує тенденція пов'язувати свободу виборів виключно із свободою реалізації виборчих прав, у першу чергу активного виборчого права та прав, похідних від нього^[629]. Лише до цієї вимоги зводить розуміння свободи виборів В. Пилипишин: «Громадяни беруть участь у виборах добровільно, без будь-якого примусу чи насильства (тобто кожен громадянин самостійно вирішує: реалізовувати йому своє виборче право чи ні)» [640, с.127]. Таке ж обмежене розуміння принципу вільних виборів свого часу пропонував М. Цвік: «Проголошений нею [Конституцією. - Ю.К.] вільний характер виборів означає, що громадянам України надається вибір самим вирішувати брати, чи не брати участь у виборах, тобто не існує примусу до участі у голосуванні» [424, с.152].

Хоча «добровільність участі у виборах» не лише включає добровільність (факуль­тативність) голосування, але й передбачає добровільну участь у виборчому процесі в цілому (зокрема, деякі із зазначених авторів вказують на добровільність реалізації не лише активного, але й пасивного виборчого права), вважаємо таке розуміння принци­пу вільних виборів не адекватним його сутності. Беручи участь у виборчому процесі, громадянин реалізує свої основні або похідні виборчі права. Добровільність (свобода) реалізації суб'єктивного права (у тому числі активного та пасивного виборчого права, а також похідних виборчих прав) є невід'ємною ознакою такого права; тому розуміння «добровільності реалізації виборчих прав» через участь у виборчому процесі є просто тавтологією^[630] і не може розглядатися як самостійний галузевий принцип права. Вимога вільних виборів є більш широкою і стосується діяльності усіх учасників виборчих право­відносин; вона стосується у першу чергу тих аспектів виборів, які не зводяться просто до дискреції щодо реалізації права голосу («голосувати чи ні?») чи права бути кандидатом («балотуватися чи ні?»).

Поширеною є позиція, яка поєднує вимогу добровільної участі у виборах та вимогу свободи вибору при голосуванні. Так, М. Ставнійчук стверджує: «Принцип вільних ви­борів означає, що в процесі їх організації і проведення повністю виключається будь-який примус щодо участі або неучасті як у виборах в цілому, так і власне у самій процедурі голосування, а також виключається тиск на виборця при визначенні ним, як йому го­лосувати на виборах» [126, с.91; 1062, с.113]. Це достатньо широке (стосовно свободи виборців, однак без поширення цього принципу на інших суб'єктів виборчого процесу) розуміння за своєю суттю включає дві окремі вимоги - свободу реалізації прав на участь у виборах та свободу визначення змісту власного волевиявлення виборця при голосуванні.

У такому ж розумінні принцип вільних виборів зафіксований у російському виборчому законодавстві. Частина третя статті 3 Федерального закону РФ «Про основні гарантії...» стверджує, що участь громадян у виборах «є вільною і добровільною»^[631] [582]; цю ж норму повторює стаття 1 Федерального закону «Про вибори Державної Думи.» [575]. Проте, коментуючи це положення закону, А. Борисов стверджує, що таке формулювання принципу вільних виборів передбачає, окрім свободи виборця в питанні участі чи неучасті у виборах та свободи волевиявлення при голосуванні щодо підтримки чи не підтримки кандидата (списку кандидатів), поширення вимоги свободи і на «інші складові виборчих прав., аніж безпосередньо право голосу» - участь у висуванні кандидатів, у передвиборній агі­тації, у спостереженні за проведенням виборів і т.п. [97, с.65], що випливає із широкого розуміння поняття «участь у виборах» (а не лише у голосуванні). Отже, таке розуміння вільних виборів знову ж зводиться до визнання свободи (дискреції) користування усіма наявними виборчими правами. Однак підкреслимо, що вимога свободи волевиявлення виборця при голосуванні має інше походження і, без сумніву, повинна належати як скла­дова до змісту принципу вільних виборів^[632], хоча й не вичерпує його.

Деякі науковці вважають, що «принцип вільних виборів прямо пов'язаний з актив­ним виборчим правом» [256, с.59].

Дослідники пов'язують свободу виборів також і з номінаційним правом. Угорський правознавець Д. Шалоцький зазначає, що вільне висування кандидатів поряд із загальним правом голосу, дотриманням періодичності виборів належить до факторів, які роблять вибори вільними, чесними і демократичними [1309, р.35]. Відоме рішення Федераль­ного конституційного суду Німеччини 1976 р., яким Суд «відніс висування кандидатів, які виступають поза політичними партіями, до свободи виборів» [167, с.135]. На думку польського правознавця А. Шмита, така позиція означає, що «не відповідало б засаді вільних виборів таке законодавче розв'язання, яке надавало б громадянам право вибору тільки між кандидатами, висунутими політичними партіями. Право висування кандидатів повинне належати також групам виборців» [1383, s.18]. На цю ж позицію щодо вільного висування виборцями кандидатів звертає увагу і В. Маклаков [411, с.425]. Проте вважаємо, що вимога вільного висування кандидатів зводиться до забезпечення вільного користу­вання номінаційним виборчим правом, а отже, також поглинається самим змістом цього права і пов'язана з прийнятим розумінням суб'єкта цього права; заборона протиправних обмежень цього права відноситься, у нашому розумінні, до сфери регулювання принципу чесних (справедливих) виборів.

Вітчизняне виборче законодавство визначає зміст принципу вільних виборів як сукупність двох вимог: вільного формування волі виборців та її вільного вираження під час голосування^[634] (частина перша статті 6 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина перша статті 6 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина друга статті 6 Закону «Про місцеві вибори»^[635] [808]). Зауважимо, що Конституція, проголошуючи принцип вільних виборів у частині першій статті 71, у частині другій цієї статті розкриває його зміст лише частково, стверджуючи: «Виборцям гарантується вільне волевиявлення» [432]. Проте міжнародні виборчі стандарти достатньо чітко акцентують на обох складових, підкреслюючи важливість також свободи формування волі виборців (див. пункти І.3.1 та І.3.2 Кодексу належної практики у виборчих справах^[636] [363, с.148­149, 161]). Неповне конституційне відображення змісту принципу вільних виборів, проте, не повинно тлумачитися як відмова від важливої складової свободи виборів - вимоги вільного формування волі виборців - з огляду на загальновизнані міжнародні виборчі стандарти. Сьогодні таке тлумачення принципу вільних виборів прийнято провідними вітчизняними конституціоналістами. Так, Ю. Тодика стверджував: «Положення про те, що виборцям гарантується вільне волевиявлення, означає, що виборцям повинні бути забезпечені належні умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні» [433, с.351]. Ю. Барабаш теж вважає, що «складовими принципу віль­них виборів є свобода формування позиції виборців та вільне волевиявлення громадян під час виборів» [434, с.514].

Розуміння принципу вільних виборів як поєднання двох складових вимог (свобода формування та свобода вираження волі виборців) достатньо поширене. П. Ґаррон вка­зує: «вільне голосування має два основні аспекти: вільне визначення волі виборців та її подальше вільне вираження» [1342, р.24]. Німецьке державне право теж розглядає два аспекти принципу вільних виборів - «вільна реалізація волі під час виборів» та «захист вільного волеутворення» [167, с.134]. Розкриваючи зміст положення статті 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод щодо «віль­ного вираження думки народу», Європейський суд з прав людини вказав, що це «означає, що вибори не можуть проводитися під будь-яким тиском щодо вибору одного чи іншого кандидата і що в умовах такого вибору виборець не повинен зазнавати неналежного стимулювання голосувати за ту чи іншу партію» (пункт 108 рішення у справі «Юмак і Садак проти Туреччини» [1290]).

Проте у науковій літературі можна зустріти й інші розуміння принципу вільних виборів. Так, Т Герасименко пропонує включати до його змісту три вимоги: 1) свободу прийняття громадянами рішення про участь чи неучасть у виборах (добровільність); 2) свободу волевиявлення виборців на виборах, включаючи свободу голосування; 3) на­дання виборцям можливості вибору з кількох кандидатів у депутати чи на публічну посаду або з кількох партій [158, с.6]. Неважко побачити, що перша із запропонованих дослідницею вимог або поглинається змістом поняття «суб’єктивне право», або (в ча­стині голосування) є принципом факультативного голосування. Що ж стосується третьої вимоги, вона виражає зміст принципу альтернативних (справжніх) виборів, розглянутий нижче (див. підрозділ 6.3).

Ґ. Кришень пропонує дещо інші три складові принципу вільних виборів - три сво­боди: «свободу кандидування»^[637], свободу виборчої конкуренції та свободу вираження виборчих преференцій [1386, s.160]. Якщо першу з них тлумачити як свободу висування кандидатів, то можна вважати, що за своєю сутністю ці три свободи означають вільну реалізацію пасивного, номінаційного та активного виборчого права. Таке розуміння розширює A. Сокаля; на його думку, засаду вільних виборів «складають три свободи, підкріплені директивою чесності виборчого процесу. Мова йде про свободу висування кандидатів (або списків кандидатів), свободу проведення виборчої кампанії (презентації кандидатів та їх виборчих програм) та свободу виборчих преференцій (безпечне і вільне від тиску голосування)» [1439, s.268].

ОБСЄ/БДІПЛ пропонує для спостерігачів на виборах дуже широке розуміння принципу вільних виборів, яке охоплює вимогу вільного користування «основоположними правами на свободу вираження поглядів, об’єднань, зібрань і пересування» (що ми відносимо до загальноконституційних вимог), а також свободу агітації для кандидатів та участь в агітації виборців, свободу засобів масової інформації у висвітленні виборчої кампанії, свободу волевиявлення виборців, свободу спостереження на виборах [1324, p.22], підкреслюючи таким чином різні вимоги, що тою чи іншою мірою входять до складу принципів вільних і чесних виборів^[638]. Звичайно, усі зазначені аспекти важливі для оцінки виборів як вільних; проте, на наше переконання, тут бракує системності і структурованості у викладі змісту принципу; деякі із цих вимог є складовими або наслідками інших.

Дослідження європейських науковців характерні спільним розглядом принципів (чи навіть єдиного принципу) вільних і чесних виборів; при спробах розмежувати ці поняття їх позиція не завжди послідовна. Так, Р. Лопез-Пінтор, розрізняючи зміст принципу віль­них виборів перед днем голосування, у день голосування і після нього, до першої групи вимог відносить основоположні свободи - пересування, вираження поглядів, зібрань та об’єднань, свободу від залякувань у зв’язку з виборами, безперешкодну реєстрацію кандидатів, а також рівне та загальне виборче право; до другої - можливість голосувати; до третьої - легальну можливість оскарження [1396, р.103-104]. Без сумніву, усі зазна­чені вимоги важливі для демократичних виборів; однак серед перелічених дослідником містяться як загальноконституційні вимоги (дотримання основоположних свобод), так і інші принципи (зокрема, загального і рівного виборчого права), а також вимоги, які стосуються принципу чесних виборів (див. підрозділ 5.2).

Певну специфіку розуміння принципу вільних виборів демонструє польська доктрина виборчого права. Ця особливість пов'язана з відсутністю закріплення цього принципу в Конституції Польщі [1384]; у зв'язку з цим не згадується вимога вільних виборів і у Виборчому кодексі Польщі [1380]. За висловом М. Ґраната, «це неписана засада [курсив наш. - Ю.К.] польського виборчого права» [1353, s.16]; на думку дослідника, «вільна участь людей у виборах (тобто користування виборчими правами без будь-якого приму­су), вільне висування кандидатів, чесність і публічність процедур отримують достатні гарантії у “класичних” характеристиках виборів» [1354, s.146] і не потребують окремого регулювання. Є. Бучковський також вважає, що «закріплення в конституції свободи виборів як окремої засади виборчого права є зайвим» [1353, s.220]. Обґрунтовуючи такий підхід, польські конституціоналісти схильні дуже широко розглядати зміст цього принципу: сюди відносять такі різнопорядкові складові, як вимоги «“вільної гри” політичних сил і прояву партійного плюралізму; невтручання держави у виборчий процес, існування необмеженої конкуренції кандидатів, а також не обтяженої політичними обмеженнями виборчої кам­панії, яка надає можливість виборцям прийняття “добре поінформованих”, продуманих виборчих рішень; відсутність виборчого примусу та свободу вираження волі, гарантовану таємністю голосування» [1252, s.17]. На думку А. Сокалі, «абсолютна більшість авторів пов'язують засаду вільних виборів з вимогою політичного плюралізму, а на цьому фоні - зокрема з кількома спільними конструктивними елементами, які стосуються гарантування виборцям дійсного і вільного прийняття рішення під час усього виборчого процесу (не тільки у ході голосування)» [1437, s.26]. М. Ґранат розширює розуміння цього принципу настільки, що пропонує ототожнити його із «так сформованою виборчою системою, в якій кожен уповноважений може користатися належним йому виборчим правом без загрози будь-яких форм примусу чи обмежень»^[639] [1353, s.16].

Таке «розширене» (хоча, по суті, спрощене) розуміння принципу вільних виборів, яке фактично ототожнює його зі свободою здійснення виборчих прав, вважаємо недостатньо конструктивним. У формулюванні, запропонованому польськими науковцями, ця засада може радше розглядатися як принцип чесних (справедливих) виборів у його широкому розумінні^[640] (див. підрозділ 5.1).

Розуміння вільних виборів як вимоги заборони будь-яких протиправних перешкод у реалізації відповідних суб'єктивних прав (тобто як чесних виборів) характерне і для деяких вітчизняних правознавців. Так, І. Дахова стверджує: «Вільними визнаються такі вибори, які проводяться в атмосфері, що характеризується відсутністю тиску і залякування виборців і з дотриманням усіх основних прав людини»; на думку дослідниці, порушенням принципу вільних виборів є використання «адміністративного ресурсу» та виборчого підкупу, інших маніпуляційних технологій [180, с.152, 153].

Джерелом такого розуміння змісту вимоги вільних виборів є заборона не лише про­типравного впливу на перебіг виборчого процесу; тут, по суті, передбачається заборона зловживання правом. Як зауважує Т Полянський, «свобода може використовуватись як на добро, так і на зло, а причиною останнього буде вибір людиною певного мотиву, зумов­леного відповідною потребою (інтересом), що призводитиме до заподіяння шкоди (зла) іншим суб'єктам, до непропорційного обмеження їхньої свободи» [661, с.61]. Зауважимо, що останній випадок має місце тоді, коли свобода окремого суб'єкта у своїй реалізації не узгоджується зі свободою інших суб'єктів, порушує її. У цьому контексті слід знову нагадати положення статті 23 Конституції, яка вимагає узгодження «вільного розвитку особи» з правами та свободами інших осіб.

Вважаємо вимогу чесних (справедливих) виборів окремим принципом виборчого права, зміст якого пов'язаний із недопущенням протиправних дій і зловживання правом; цей принцип розглянуто нижче (див. розділ 5). У цьому контексті, проте, слід наголосити, що наявність паралелей і зв'язків між принципами вільних і чесних виборів дозволяє шукати більш змістовне наповнення принципу вільних виборів, аніж тривіальна свобода користування належними особі (виборцю, кандидату) суб'єктивними правами.

На наше переконання, традиційне тлумачення змісту принципу вільних виборів як вимоги вільної реалізації суб'єктивних виборчих прав громадян (і, можливо, прав інших суб'єктів, як політичні партії), що відповідає наведеним вище поглядам і позиціям бага­тьох дослідників, не відображає реального змісту вимоги вільних виборів. Абстрактно проголошена свобода реалізації виборчих прав є очевидним твердженням, що випливає із самої природи суб'єктивних прав. У межах такого підходу виникає питання, у чому ж усе-таки полягає регулятивний зміст принципу вільних виборів.

Автор виходить із розуміння того, що вибори є «найбільш масовим процесом, який тільки знає право» [167, с.124]. Це означає, що виборчі права суб'єктів виборчого про­цесу (як основні, так і похідні) реалізуються під час виборів в умовах, коли у відповідні правовідносини залучено надзвичайно широке коло їх учасників, цілі та інтереси яких у більшості є взаємно конкурентними. Тому спосіб користування наявними правами та здійснення діяльності, спрямованої на досягнення законних інтересів, не може бути довільним, оскільки не повинен створювати перешкод у здійсненні таких же прав і ді­яльності іншим суб'єктам виборчого процесу. Досягти цього можна насамперед з допо­могою правового регулювання відповідних способів (процедур) реалізації виборчих прав та законних інтересів уповноважених суб'єктів, які б, не порушуючи та не обмежуючи зміст та обсяг їх суб'єктивних прав, водночас зобов'язували б реалізувати ці права та інтереси у спосіб, який не перешкоджає досягати таких же цілей іншими уповноваженими суб'єктами. Саме у визначенні відповідних процедур (шляхів реалізації прав) у першу чергу полягають гарантії свободи виборів. Крім того, необхідно чітко визначити спосіб діяльності інших учасників виборчих правовідносин, які не мають спеціальної виборчої правосуб'єктності, так, щоб у процесі здійснення своїх повноважень вони не створювали перешкод у реалізації прав та інтересів суб'єктів виборчого процесу.

Виходячи зі змісту статті 23 Конституції, можна стверджувати, що принцип вільних виборів визначає гарантії свободи діяльності усіх суб'єктів виборчого процесу у тому сенсі, що він вимагає відповідного правового регулювання з метою узгодження способів (процедур) вільної діяльності цих суб'єктів та інших учасників виборчих правовідносин та уникнення створення перешкод у реалізації виборчих прав та пов'язаних з виборами законних інтересів. У такому сенсі це дійсно принцип вільних виборів, а не вільного ви­борчого права. Лише за таких умов можна говорити про «вільне волевиявлення народу».

Таким чином, вимога свободи формування волі виборця чи свободи її вираження стосується не стільки самого виборця (для нього свобода гарантована самою природою відповідних виборчих прав), скільки перш за все дій інших суб'єктів (у тому числі інших виборців), які, реалізуючи свої права та законні інтереси, не повинні порушувати цієї свободи. Отже, принцип вільних виборів означає вимогу такої нормативної регламен­тації виборчих процедур, яка забезпечує узгодження можливості реалізації своїх (часто конкурентних) прав одночасно багатьма суб’єктами таким чином, щоб не обмежувати сутності цих прав і можливостей.

У межах такого розуміння свободи виборів розгляд двох аспектів цього принципу, проголошених міжнародними виборчими стандартами і закріплених у вітчизняному виборчому законодавстві, охоплює (разом із розумінням свободи користування суб’єк­тивними виборчими правами) основні гарантії справжньої свободи виборів.

4.2.