Співвідношення міжнародно-правових стандартів і національного права держави

Більшість дослідників галузевих міжнародно-правових стандартів вказують, що ці стандарти чинять істотний вплив на відповідне правове регулювання у межах національної системи права окремих держав, зокрема, на національне законодавство держав.

При вивченні конкретних галузевих (зокрема, виборчих) стандартів часто, однак, залишається поза увагою спосіб, яким чиниться такий вплив. Будучи сформованими у межах системи міжнародного права, міжнародно-правові стандарти повинні насамперед розглядатися як положення, що зобов’язують державу як суб’єкта міжнародних правовід-

носин. Так, М. Ставнійчук вказує, що під міжнародно-правовими виборчими стандартами «загальноприйнято в міжнародному та конституційному праві розуміти зобов’язання держав [курсив наш. - Ю.К.] світової, європейської спільноти щодо надання визначених прав і свобод у ході реалізації участі у вільних, справедливих, дійсних і періодичних виборах для осіб, які перебувають під юрисдикцією цих держав, та щодо гарантування реалізації цих прав і свобод» [1062, с.112]. Чи можуть такі положення (принципи, нор­ми, приписи) міжнародного права бути безпосередньо застосованими при регулюванні внутрішньодержавних правовідносин різних суб'єктів, а отже, чи зобов'язують таких суб'єктів?

Окремі науковці, розглядаючи проблему міжнародних галузевих стандартів, обходять це питання. Наприклад, О. Стаднік відносить до джерел виборчого права України «норми міжнародного права, що закріплюють загальновизнані принципи й норми, які регулюють суспільні відносини щодо організації та проведення виборів і реалізації виборчих прав» [1068, с.11], не даючи відповіді на питання, яким чином норми міжнародного права ре­гулюють суспільні відносини щодо організації і проведення виборів (тобто внутрішні правовідносини) у конкретній державі.

Поділяючи, без сумніву, думку про важливість міжнародних правових (зокрема, виборчих) стандартів для регулювання внутрішньодержавних правовідносин, не можемо вважати описану вище позицію цілком задовільною, такою, що відповідає на усі питання. Розглядаючи проблему відповідності міжнародно-правовим стандартам національного правового регулювання у певній галузі, насамперед національного законодавства та прак­тики його застосування, ми не можемо ігнорувати питання про спосіб, яким забезпечується вплив міжнародних стандартів на правовідносини, що виникають у внутрішньому житті окремої держави.

Зазначена проблема є частковим випадком загальної проблеми співвідношення між­народного і національного (внутрішньодержавного) права, щодо розв'язання якої досі немає єдиного концептуального підходу.

Як вказують фахівці, існують дві доктрини співвідношення міжнародного і вну­трішньодержавного (національного) права - моністична і дуалістична; у рамках цих концепцій існують різні конкретні теорії [537, с.7]. Є. Танчев стверджує: «Відповідно до панівної у Європі моністичної системи, міжнародний договір стає інтегральною частиною національного права після ратифікації. Якщо країна сприйняла дуалізм, імплементація договірних зобов'язань може здійснюватися не через ратифікацію, а через прийняття спеціального закону чи шляхом включення положення до чинного національного зако­нодавства» [1446, р.27].

Дослідники - прихильники дуалістичної доктрини чітко відмежовують міжнародні стандарти саме як норми міжнародного права, які «закріплюють принципи, цілі, умови і порядок здійснення державами своїх міжнародних зобов'язань» [534, с.75], підкреслюю­чи, що «міжнародно-правові стандарти, у першу чергу, - це різновид міжнародних норм, які є складовою міжнародного права» [1111, с.15].

З іншого боку, не позбавлена проблем і моністична доктрина. Як зауважує Є. Звєрєв, «у державах, які дотримуються моністичної теорії, можуть виникати серйозні питання щодо того, як саме вони повинні застосовувати норми міжнародного договору у своїй внутрішній системі права» [263, с.43]. Тому більшість сучасних представників моністич­ної доктрини вважають, що міжнародне право взаємодіє з національним правом, хоча на внутрішньодержавні правовідносини впливає в основному не прямо. Г Кельзен свого часу стверджував: «Те, що міжнародне право зобов'язує держави й наділяє їх правом, означає тільки одне: що окремих людей воно зобов'язує і наділяє правом не безпосередньо - як те робить правовий порядок окремої держави, - а лиш опосередковано, через правопорядок окремої держави» [298, с.348].

Сучасні правознавці, досліджуючи проблему впливу міжнародних правових стан­дартів на національне право держави, дотримуються різних поглядів. Так, Б. Кофман спирається на тезу «про те, що норми міжнародного права не мають безпосередньої дії в національних правових системах держав-учасниць міжнародних відносин так само, як і норми внутрішньодержавного права не застосовуються в міжнародно-правовій сфері» [447, с.105]. С. Черніченко розглядає міжнародні стандарти прав людини лише як «міжна­родно-правові, тобто такі, що випливають із норм міжнародного права, обов'язки держав» [1175, с.40]. Водночас інші дослідники вказують, що поглиблена інтернаціоналізація суспільного життя поступово приводить до того, що «міжнародне право сприймається вже не як щось чуже, нав'язане ззовні, а як природна і гармонійна складова національ­ної правової системи і законодавства» [222, с.16, 17]. О. Тіунов підкреслює, що сучасне міжнародне право - це складний правовий комплекс, який регулює не лише міжнародні відносини, але й певні внутрішньодержавні відносини [1107, с.69, 70].

У межах цих поглядів все ж залишається неясним спосіб, яким норми міжнародного права «проникають» у національне право конкретної держави. У зв'язку з цим вкажемо на позицію П. Рабіновича та О. Соловйова, які зазначають: «про включення міжнарод­ного договору як джерела міжнародного права у національне законодавство у жодному разі мова не йде і йти не може»; на думку дослідників, міжнародний договір як джерело міжнародного права містить міжнародно-правові норми, що регулюють міжнародні від­носини; однак його ратифікація національним парламентом перетворює цей договір на джерело національного права, а його положення - на норми права відповідної держави [912, с.42, 43]. Однак останнє вони відносять лише до т. зв. самовиконуваних договорів, тобто актів, положення яких можуть бути безпосередньо застосовані у правовідносинах суб'єктів права всередині країни; в інших випадках необхідне видання спеціальних актів внутрішнього права.

Відповідно до сучасних тенденцій, Конституція визнає вплив міжнародного права на національне (внутрішнє) право України; проте слід підкреслити, що стаття 9 Конституції відносить до національного законодавства тільки «чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України» [432].

Деякі вітчизняні дослідники ставлять під сумнів такий пріоритет, вказуючи, що у національній правовій системі України ієрархія нормативно-правових актів встановлю­ється лише Конституцією, яка не передбачає існування законів різної юридичної сили, а міжнародний договір має юридичну силу закону, яким надана згода на його обов’язковість. Зазначимо, проте, що розуміння статті 9 Конституції, відповідно до якого передбачається пріоритет норм міжнародного договору перед положеннями актів національного законо­давства (за винятком самої Конституції), було сформульоване Верховним Судом України ще у 1996 р.: пункт 4 Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вказує, що «суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються, інакше як міжнародний договір» [687]. Як зауважує Б. Осмінін, «норма внутрішньодержавного права, яка здається такою, що суперечить міжнародному праву, повинна, якщо це можливо, завжди бути витлумачена так, щоб усунути цю суперечність... У разі відсутності в законах держави певних норм, яких вимагає міжнародне право, передбачається, що такі норми мовчазно сприйняті внутрішнім правом держави» [612, с.108]. Це, по суті, означає пряме застосування норм міжнародного договору для регулювання внутрішніх правовідносин.

Серед науковців, однак, переважає думка, що «визнання пріоритету норм міжнарод­ного права ще не означає їхньої прямої і загальної дії на території держави» [36, с.16].

Описані концептуальні позиції стосуються лише ратифікованих міжнародно-правових договорів: положення Конституції залишають неврегульованими навіть питання статусу норм, що містяться у правових міжурядових угодах (які не підлягають ратифікації) [1100, с.42]; тим більше це стосується документів «м’якого права», виданих міжнародними організаціями.

Не вникаючи глибше у проблему співвідношення міжнародного та національного права, у концептуальні відмінності двох широких доктрин їх взаємовідносин та підходів, які намагаються їх об’єднати, зауважимо, що різниця між цими підходами з точки зору практичного впливу міжнародно-правових норм на національне право не надто принци­пова. Обидві концепції передбачають потребу імплементації міжнародно-правових норм у національне право, хоча відрізняються за мотивацією: за дуалістичною концепцією держава робить це з власної волі і лише через нормативні акти, тоді як за моністичною - виконуючи свої зобов’язання не лише у сфері нормотворення, але й правозастосування.

У науковій літературі існують різні підходи до розуміння поняття «імплементація» як форми перетворення міжнародно-правових норм на норми національного права (див., наприклад, [22, с.60-61]). Однак спільним для цих підходів є визнання необхідності «вра­ховувати як правотворчу, так і організаційно-виконавчу діяльність держави» [24, с.30]. Науковці зазначають, що «одного лише прийняття міжнародного стандарту недостатньо, оскільки для того, аби він ефективно застосовувався державами, необхідно створити належні механізми його застосування та реалізації на національному рівні» [301, с.406].

Виходячи з такого розуміння, для наших цілей важливо підкреслити, що положення міжнародного права (зокрема, міжнародно-правові стандарти) можуть бути імплементо- вані у національне право трьома способами. Основними серед них є законодавчий - через прийняття відповідних нормативно-правових актів (насамперед законів, але також і інших, підзаконних актів) - та правозастосовний - через застосування відповідних положень у юрисдикційній діяльності (у першу чергу судів, а також адміністративних органів, як, наприклад, виборчі комісії). М. Баймуратов відносить до процесу імплементації пра­вотворчу, організаційно-виконавчу, правозастосовну та правотлумачну діяльність [35, с.77-78]. Зауважимо, однак, що правотлумачну діяльність (поза доктриною) здійснюють в основному юрисдикційні (правозастосовні) органи. Водночас не можна ігнорувати також третій спосіб - безпосереднє практичне застосування (врахування при визначенні власної поведінки) вимог міжнародно-правових стандартів усіма суб’єктами, яких вони стосуються (у тому числі невладними); таке практичне застосування означає фактично пряму дію стандартів, що не може поглинатися організаційно-виконавчою діяльністю суб’єктів владних повноважень. Зокрема, при проведенні виборів важливим є дотримання міжнародних виборчих стандартів усіма суб’єктами виборчого процесу (виборцями, кан­дидатами, партіями, спостерігачами) та іншими невладними суб’єктами, які вступають у виборчі правовідносини (засобами масової інформації, журналістами, інформаційними агентствами, іншими розповсюджувачами реклами). Для такого дотримання перші два шляхи імплементації забезпечують відповідні умови, однак організаційно воно має са­мостійне значення.

Законодавча (правотворча) імплементація відіграє основну роль у реалізації між­народно-правових стандартів; ця роль визначається значенням законів для формування і функціонування правової системи України, яка належить до континентальної (рома- но-германської) правової сім’ї. Як зазначає С. Гусарєв, «інтеграційні процеси, що суттєво впливають на зміну правового регулювання національних правових відносин, відобра­жаються насамперед у законах. Так, закони України змінюються, зокрема, під впливом європейських правових стандартів і принципів, що зафіксовані у джерелах європейського міжнародного права, і є обов’язковими правовими вимогами для держав-учасниць. Такі нормативно-правові та обов’язкові стандарти суттєво впливають на зміну змісту законів у національних правових системах» [175, с.57]. У цьому контексті міжнародні правові стандарти чинять такий вплив на зміст національних законів, відіграючи роль принципів відповідних галузей права на наднаціональному рівні, ще на етапі формування відпо­відної законодавчої бази, тобто раніше, аніж вони будуть зафіксовані у національному нормативно-правовому акті.

Правозастосовна імплементація випливає із розуміння міжнародного договору як такого, що переносить зобов’язання держави щодо дотримання договору на зобов’язання органів держави щодо застосування положень міжнародного договору у їх внутріш­ньодержавній діяльності, насамперед при вирішенні справ судами. Як зазначає Н. Пар­хоменко, «одним із засобів імплементації світових стандартів та європейських цінностей у національне законодавство є безпосереднє посилання на них при вирішенні справ у суді» [1100, с.51]. Підкреслимо, що такий обов’язок покладається не лише на суди, але й на інші юрисдикційні органи, зокрема, у виборчому процесі - на виборчі комісії, які здійснюють повноваження забезпечення законності виборчого процесу, захисту прав і законних інтересів громадян та інших суб'єктів виборчого процесу, у тому числі (однак не лише) при розгляді виборчих спорів. Таким чином, правозастосовний спосіб імплементації сприяє також дотриманню відповідних міжнародних стандартів у діяльності громадян, політичних партій, інших суб'єктів відповідних правовідносин, оскільки порушення цих стандартів з їх боку можуть бути оскаржені у судовому чи адміністративному порядку.

Звернемо увагу, що імплементація міжнародно-правових стандартів у національне законодавство та правозастосовну діяльність, незалежно від прийнятої доктрини співвідно­шення міжнародного і національного права, de facto визнає пріоритет міжнародно-правових норм, оскільки саме у відповідність з останніми приводиться правова система держави.

Таким чином, кінцевою метою імплементації (як законодавчої, так і правозасто- совної) є практичне застосування (дотримання) міжнародно-правових стандартів у конкретних правовідносинах, що регулюються національним правом, усіма їх суб’єктами.

Описані вище способи імплементації безпосередньо стосуються міжнародно-пра­вових стандартів, що встановлені зобов'язальними міжнародними договорами. Проте, як ми вже згадували вище, такі стандарти мають вигляд основних галузевих принципів (найчастіше - «принципів-назв»); навіть тоді, коли вони встановлюють (визнають) суб'єк­тивне право, їх формулювання достатньо загальне. Тому їх імплементація у національ­не законодавство, правозастосування і практику вимагає чіткого усвідомлення змісту відповідних принципів, який, як правило, визначається переконливими стандартами, встановленими авторитетними міжнародно-правовими актами, що належать до «м'якого права». Саме такі загальноприйняті переконливі стандарти тлумачення зобов'язальних положень-принципів і повинні визначати в основній частині зміст норм національного права, якими здійснюється імплементація міжнародних стандартів у національне зако­нодавство, а також тлумачення таких норм, зокрема, Конституційним Судом України [1099, с.187]. Це ж стосується й актів застосування права судами та іншими юрисдик- ційними органами, не кажучи вже про практичну діяльність невладних суб'єктів. Таким чином, імплементації підлягають обов'язкові стандарти у цілому, які повинні включати і переконливу (хоча формально і не зобов'язальну) частину. Закріплення тих складових міжнародного правового стандарту, які викладені в актах «м'якого права», у національ­них нормативно-правових актах є важливою та обов'язковою складовою імплементації міжнародних стандартів. П. Нобель зазначає, що «хоча початково і не зобов'язальні, міжнародні стандарти дотримуються або сторонами, яким вони адресовані, або через їх сприйняття та імплементацію у національне законодавство» [1401, р.53]. О. Бакумов, наприклад, вважає неприйнятною практику, «за якою міжнародні стандарти виборчого процесу, сформульовані, зокрема, в актах Венеціанської комісії, розглядаються як щось необов'язкове для виконання органами державної влади» [39, с.9].

У зв'язку з цим зазначимо, що визнання зобов'язальних міжнародних стандартів принципами права дозволяє говорити про додатковий, досі не вивчений механізм прямого застосування цих стандартів у національній системі права, який базується на визнаному уявленні про принципи права як окремий вид джерел права (див. підрозділ 1.1.4). Такі принципи, тим більше зафіксовані у міжнародно-правових документах, можуть вико­ристовуватися у правозастосовній діяльності та практиці без спеціальної законодавчої імплементації.

Важливу роль у плані імплементації міжнародних (зокрема, європейських) правових стандартів відіграє судова практика Європейського суду з прав людини, викладена у рі­шеннях Суду щодо як України, так і інших держав. В Україні юридична сила цих рішень закріплена Законом «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» [745], який не лише передбачає обов'язкове виконання рішень Суду щодо нашої держави, але й вимагає безпосереднього застосування судами України правових позицій Суду, спрямованих на тлумачення положень Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (і протоколів до неї). Як зауважує С. Рабінович, таким чином забезпечується перенесення положень Конвенції та їх тлумачення Судом із сфери міжна­родного права у сферу національного законодавства, завдяки чому вони стають правовими нормами, що безпосередньо регулюють правовідносини в Україні [914, с.20-21].

Водночас слід зауважити, що рекомендаційні стандарти типу «належної практики», які не є обов’язковими для держав і реалізуються у межах певного «поля розсуду», мо­жуть бути імплементовані лише законодавчим шляхом. Формування правових позицій юрисдикційних органів, насамперед судів, на основі такого типу стандартів, не імплемен- тованих у законодавство, може призвести до порушення деяких принципів - складових верховенства права (зокрема, законності, юридичної визначеності та правової безпеки). У цьому полягає істотна відмінність рекомендаційних стандартів-практик від обов’язкових, сформульованих частково в актах «м’якого права».

Серед різноманітних способів імплементації міжнародно-правових стандартів у національну систему права України, на наше переконання, основну роль відіграє законо­давчий спосіб. Адекватне відображення змісту основних принципів, що визначається як зобов’язальними міжнародно-правовими актами, так і авторитетними актами «м’якого права», у положеннях національного законодавства гарантує обов’язок їх дотримання незалежно від способу праворозуміння відповідного суб’єкта правозастосування^[209]. Це має важливе практичне значення, зокрема, через те, що, за визнанням провідних пра­вознавців, «в сучасній Україні наявне домінування типу правосвідомості, націленої на формально-правове забезпечення законності» [658, с.71].

Невідповідність законодавства обов’язковим міжнародно-правовим стандартам означає порушення принципу верховенства права в аспекті невідповідності права і зако­ну. Важливою у цьому відношенні є позиція Ю. Шемшученка, який відносить до ознак суперечності між правом і законом (тобто кваліфікації закону як неправового) невизнан­ня або нереалізацію державою міжнародних правових норм [1219, с.67], у тому числі, додамо, - недотримання міжнародно-правових стандартів.

Отже, міжнародні правові стандарти є важливим об’єктом імплементації міжна­родно-правових норм у національне право держав. Вони виконують роль визначальних засобів досягнення правової єдності держав (є «аксіологічною домінантою взаємодії на­ціональних і міжнародної правових систем» [447, с.102]), що поділяють спільні цінності і глибинні правові принципи, та сприяють появі специфічного явища - «міжнародного права із загальними для всіх національних правопорядків інститутами» [141, с.58]. Тим самим здійснюється поступове формування європейського правового простору, який базується на уніфікації національного права держав - членів Ради Європи шляхом ви­знання й імплементації європейських правових стандартів і здійснюється через «пошук і створення деякого правового мінімуму у державах, який забезпечує їх нормальне взаємне спілкування в межах загальноєвропейського процесу» [997, с.61]. У цьому контексті фор­мується нові правові явища - галузі права без національного атрибутування; саме тому можна говорити, наприклад, про виборче право, яке, як цілісна система норм, є спільним для багатьох національних систем права.

Таким чином, доходимо висновку, що міжнародні правові стандарти реалізують­ся у національному праві держави насамперед через механізми імплементації; остання здійснюється законодавчим шляхом (основним для України в умовах значного поширення позитивістського праворозуміння), в якому основна роль належить законодавчому органу, або правозастосовним шляхом - через застосування міжнародних стандартів у юрис- дикційній діяльності (судами та іншими правозастосовними органами). Проте не можна відкидати також і третій шлях - пряме застосування міжнародних правових стандартів невладними уповноваженими суб’єктами у їх діяльності; цей спосіб має велике значення, зокрема, у виборчому процесі.

Перевагу слід надавати законодавчій імплементації, тобто трансформації відповід­них положень міжнародно-правових актів у приписи національного закону. Це підвищує гарантії дотримання стандартів, дозволяє уникнути непослідовності у правозастосуванні, яка може бути породжена різними концепціями праворозуміння з боку посадових осіб правозастосовних органів.

Водночас не можна ігнорувати правозастосовного шляху імплементації міжнарод­них правових стандартів, який реалізує конституційні норми про належність міжнарод­них договорів до національного права України. Проте цей шлях реалізації стандартів прийнятний лише для обов’язкових (тобто зобов’язальних та тісно пов’язаних з ними переконливих) стандартів; вважаємо, що рекомендаційні стандарти-практики не повинні використовуватися як основа для формування правових позицій юрисдикційних органів.

1.4.