ШИРОКЕ І ВУЗЬКЕ РОЗУМІННЯ ПРИНЦИПУ ЧЕСНИХ (СПРАВЕДЛИВИХ) ВИБОРІВ
Протягом тривалого часу окремі вимоги, які сьогодні асоціюються із змістом принципу чесних виборів, правознавці та експерти включали до складу змісту принципу вільних виборів. Так, наприклад, у польській доктрині виборчого права вимога чесних виборів - «чесного проведення усієї процедури виборів і, насамперед, уважного встановлення результатів голосування» - поглинається широким розумінням принципу вільних виборів [1254, s.112] (див.
підрозділ 4.1). У літературі можна також зустріти позицію, згідно з якою «вільні і чесні вибори» слід розглядати як єдиний всеохопний стандарт демократичних виборів (див. [1351, р.1]). Проте Венеціанська комісія розрізняє їх, зауваживши, що «демократичні вибори мають бути не лише вільними, але й чесними»; при цьому стверджується, що «чесні вибори - це вибори, в яких якість виборчого процесу відповідає духу та букві встановлених стандартів» [216, с.288]. Західні дослідники, взагалі кажучи, теж розрізняють критерії «вільних» і «чесних» виборів (див., наприклад, [1332, p.35; 1373, p.22; 1396, p.103-104]; проте слід відзначити, що пошук критеріїв «вільних і чесних виборів» часто здійснюється без огляду на інші основні принципи виборчого права (міжнародні виборчі стандарти), що призводить до розширеного розуміння обох цих понять.Вимогу чесних виборів як міжнародного виборчого стандарту в Україні прийнято пов’язувати з Загальною декларацією прав людини 1948 р., стаття 21 якої в українському перекладі містить вказівку на «нефальсифіковані вибори» [244]. Проте в англійському оригіналі Декларації вжито термін «genuine elections» [1452], що радше перекладається як «справжні вибори». Поняття «справжні вибори» сьогодні прийнято інтерпретувати як «вибори з наявним вибором» на відміну від «виборів без вибору», характерних для радянського режиму. Враховуючи час прийняття Загальної декларації прав людини (1948 р.), вважаємо, що розуміння терміну «genuine elections» як «справжніх виборів», «виборів з вибором», більш адекватне (див.
підрозділ 6.3).Своїм сучасним утвердженням міжнародний стандарт «чесних виборів» значною мірою завдячує Декларації про критерії вільних і чесних виборів, прийнятої Міжпарламентським союзом у 1994 р. [1313], стаття 1 якої містить вираз «справжні, вільні і чесні вибори» (genuine, free and fair elections). Сьогодні поширене розуміння цих трьох стандартів, зазначених у Декларації, як окремих принципів; саме так, зокрема, розуміє їх БДІПЛ/ОБСЄ (див. [1324, p.22]). Більше того, Р. Кац показав, що, як це часто трапляється з різними принципами, принципи вільних і чесних виборів часом перебувають у взаємній суперечності; зокрема, можливе «обмеження свободи в ім’я обмеження концентрації економічної влади чи контролю засобів масової інформації» для забезпечення чесної конкуренції на виборах [1373, р.36-37]. По суті, тут мова йде про обмеження свободи вираження поглядів і поширення інформації, розглянуте у попередньому розділі; важливо, що це пов’язується з вимогою не лише вільних, але й чесних виборів.
Дослідники часто розглядають зміст принципу чесних (справедливих) виборів (fair elections) дуже широко. Так, Дж. Елкліт та П. Свенссон вважають, що «до дня голосування... концепція “чесності” включає прозорий виборчий процес; відсутність дискримінації щодо політичних партій; безперешкодну реєстрацію виборців; незалежну та безсторонню виборчу адміністрацію; безстороннє ставлення до кандидатів з боку поліції, армії та судів; рівні можливості політичних партій та незалежних кандидатів; безсторонні програми просвіти виборців; належне проведення виборчої кампанії з дотриманням кодексу поведінки; рівний доступ до публічно контрольованих засобів масової інформації; безстороннє надання публічних коштів політичним партіям, коли це доречно; а також відсутність зловживань владними можливостями для цілей кампанії. У сам день голосування. стандарт “чесності” означає доступ до всіх виборчих дільниць для представників партій, акредитованих місцевих та міжнародних спостерігачів та засобів масової інформації; таємне голосування; ніякого залякування виборців; ефективну форму виборчих бюлетенів; належні виборчі скриньки; безсторонню допомогу виборцям за необхідності; належні процедури підрахунку голосів, розгляду недійсних бюлетенів і запобіжні заходи при транспортуванні виборчих матеріалів; безсторонній захист приміщень для голосування.
Після дня голосування. стандарт “чесності” закликає до швидкого офіційного оголошення результатів виборів; безстороннього розгляду будь-яких виборчих скарг; безстороннього висвітлення результатів виборів у засобах масової інформації; сприйняття результатів виборів усіма залученими» [1332, р.35]. Неважко бачити, що запропоноване цими дослідниками надзвичайно широке розуміння категорії «чесні вибори» включає як специфічні вимоги різного ступеня загальності, так і елементи, властиві принципам рівного виборчого права та вільних виборів, а також принцип таємного голосування. Подібне широке розуміння чесності виборів із залученням вимог інших принципів виборчого права можна знайти і в інших західних дослідників (див., наприклад, [1396, р.103-104]); так, на думку Ґ. Ґудвін-Джіла, «“чесні” стосується рівності в участі та голосуванні, а також безсторонності і недискримінації» [1352, р.73].Широке і дещо розмите розуміння принципу чесних виборів пропонує БДІПЛ/ ОБСЄ: «Чесні вибори повинні забезпечити рівні умови для всіх учасників виборчого процесу. Законодавчі рамки повинні відображати зобов’язання ОБСЄ та інші загальні принципи, а виборче законодавство повинно застосовуватися чесно і безсторонньо. Усі учасники виборів, які бажають боротися за посади, повинні мати можливість робити це і конкурувати на основі рівного і безстороннього ставлення закону і влади. Кандидати і політичні партії повинні мати безперешкодний доступ до засобів масової інформації на недискримінаційній основі, а державні чи публічні засоби масової інформації повинні дотримуватися своєї особливої відповідальності за надання достатньої, збалансованої і безсторонньої інформації, щоб надати електорату можливість зробити добре інформований вибір. Регулювання фінансування кампанії не повинно надавати переваг чи дискримінувати будь-яку партію чи кандидата. Повинно існувати чітке розрізнення між державою і партією, і публічні ресурси не повинні використовуватися нечесно для переваги будь-якого кандидата чи партії.
Виборча адміністрація на всіх рівнях повинна діяти професійно, ефективно і безсторонньо. Процеси голосування, підрахунку голосів і складання протоколів повинні бути вільні від зловживань та маніпуляцій, щоб забезпечити, що воля виборців відображена у результатах виборців. Кандидати, партії і виборці повинні мати можливість домагатися ефективного правового захисту, у тому числі через незалежне судочинство. Порушники закону повинні притягатися до відповідальності своєчасно. Кандидати, які отримали потрібну кількість голосів, щоб бути обраними, повинні у належний час займати посаду» [1324, р.22-23]. У такому багатоплановому викладі змісту також поєднуються як складові різних інших принципів, так і змістовні вимоги, характерні для вузького розуміння принципу чесних виборів.Російські експерти вважають, що «чесність виборів передбачає, що для всіх претендентів на виборні посади будуть забезпечені однакові умови та однакове ставлення з боку влади, рівність перед законом» [552, с.10]. Це достатньо вузьке розуміння, яке не доповнює змістовно розглянутих вище принципів виборчого права; рівність статусу («перед законом») та рівність можливостей є вираженням принципу рівного виборчого права стосовно кандидатів та суб'єктів їх номінації. З протилежної позиції С. Юсов, застосовуючи термін «принцип справжності виборів», зазначає, що цей принцип, «забезпечуючи неприпустимість фальсифікації волевиявлення виборців, не лише визначає обсяг прав та обов'язків учасників виборчого процесу щодо проведення чистих і чесних виборів, але й захищає учасників виборчого процесу від неправомірних посягань» [1230, с.12]. Д. Худолєй стверджує, що «принцип справедливих виборів є комплексним, він включає положення принципів загального і рівного виборчого права, рівності кандидатів, рівності партій перед законом» [1158, с.12].
Достатньо різноманітні позиції вітчизняних дослідників стосовно принципу чесних (справедливих) виборів. М. Ставнійчук вважає, що «принцип справедливих виборів глибоко пов'язаний із реалізацією громадянами своїх суб'єктивних виборчих прав: права обирати та бути обраним» [1062, с.115]; Ю.
Шведа вбачав зміст «принципу справедливих виборів» дещо вужче: «його суть - у створенні державою рівних умов для всіх учасників виборчого процесу» [1208, с.157], тобто ототожнює його з вимогою рівного виборчого права. В. Кравченко підкреслює, що «справедливими можуть бути визнані лише такі вибори, які проводяться на основі дотримання демократичних принципів виборчого права - загальних, рівних, прямих виборів при таємному голосуванні» [404, с.8].Широке розуміння досліджуваного принципу як вимоги, щоб вибори проводилися з дотриманням усіх основних принципів виборчого права, має певний сенс, оскільки, об'єднуючи різні (чи навіть усі) принципи виборчого права, таке розуміння служить свого роду узагальненою вимогою до виборів у цілому, без дотримання якої відповідне суспільно-політичне явище не може вважатися виборами взагалі. Принципи виборчого права відіграють роль загального регулятора; тому, як зазначає С. Марцеляк, «принципи виборчого права... виступають фундаментом правового регулювання електоральних відносин, опорними точками,.недотримання яких може мати наслідком визнання їх [виборів] недійсними» [518, с.13]. Як відомо, така позиція закріплена рішенням Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. [936]. Для позначення широкого розуміння цього принципу ми запропонували перекладати англійський термін «fair elections» як «справедливі вибори» [333, с.166]. Венеціанська комісія вказує, що «чесні fair) вибори - це вибори, в яких якість виборчого процесу відповідає духу та букві встановлених стандартів» [216, с.288], тобто, по суті, усіх принципів виборчого права.
Водночас, на наше переконання, відносити до системи принципів виборчого права «принцип дотримання принципів» не надто послідовно. У такому сенсі його радше можна розглядати як певну узагальнену конституційну вимогу, яка є прямим наслідком для галузі виборчого права принципу верховенства права.
Слід відзначити, що вимога чесних виборів має і власний зміст, відмінний від змісту інших принципів виборчого права, що дозволяє говорити про принцип чесних виборів у вузькому сенсі [333, с.166].
Принцип чесних виборів (у вузькому розумінні), на відміну від широкого розуміння, означає вимогу, що офіційні результати виборів повинні відображати реальне волевиявлення виборців (тобто не бути фальсифікованими); це вимагає, у свою чергу, відповідних правових гарантій, пов'язаних із регулюванням процедур голосування, підрахунку голосів і встановлення результатів виборів[674]. Саме це найчастіше й означає зміст поняття «чесні вибори».Далі ми розглянемо цей принцип в обох розуміннях - широкому та вузькому.
Принцип чесних виборів досі не закріплюється нормативно; так, його безпосереднього формулювання не містить вітчизняне виборче законодавство, як і законодавство Російської Федерації чи Польщі. Проте польські правознавці відзначають, що «засада чесних виборів повинна бути повноправно включеною до каталогу основних засад виборчого права як автономна й окрема засада» [1437, s.27]. Н. Мамедов, виходячи з досвіду виборчого права Азербайджану, зазначає: «Принцип справедливих виборів не закріплений безпосередньо у чинному законодавстві. Однак. деякі положення, закріплені у Виборчому кодексі Азербайджанської Республіки, можуть вважатися закріпленням принципу справедливих виборів» [509, с.293-294].
Принцип чесних (справедливих) виборів належить до засад, які нечасто прямо згадуються серед міжнародних демократичних стандартів. Так, за спостереженням Є. Колюшина, «рішення Європейського суду з прав людини також не містять тлумачення принципу справедливих виборів» [398, с.32]. Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії не вказує цієї засади серед основних принципів виборчого права; водночас Кодекс містить низку «процесуальних гарантій дотримання основних принципів»: організація голосування безстороннім органом, широкі можливості спостереження за виборами, дієва система оскаржень[675] [363, с.150-151]. Неважко бачити, що ці «процесуальні» (хоча, на наше переконання, краще називати їх «процедурними»; див. підрозділ 8.3.1) гарантії відображають своїм змістом (хоча й у неявній формі) принцип чесних виборів. Це підтверджують європейські дослідники, які зазначають, що Кодекс містить «повний набір рекомендацій для уникнення зловживань і маніпуляцій..пропонуються детальні правила підрахунку голосів і передачі результатів» [1298, р.32], забезпечуючи таким чином вимогу чесного характеру виборів. Тому можна стверджувати, що цей принцип (нехай і неявний, не сформульований безпосередньо) також належить до стандартів європейського демократичного доробку.
Вітчизняне виборче право в основному сприймає принцип чесних виборів як у його широкому (як вимоги проведення виборів з дотриманням основних принципів виборчого права), так і вузькому розумінні (як вимоги виборів нефальсифікованих). Хоча важливість принципу у широкому розуміння не можна применшити, в умовах української демократії, далекої від стану консолідованої, поряд із усіма іншими принципами виборчого права особливо необхідно акцентувати вузьке розуміння цього принципу. У цьому сенсі принцип чесних виборів розглядається у наступному підрозділі.
Як вказує М. Козюбра, принципи права не обов’язково повинні бути зафіксованими у нормативному акті для того, щоб використовуватися у правозастосуванні [376, с.7]; це твердження стосується не лише загальних, але й галузевих та інституційних принципів. Отже, серед принципів виборчого права вимога «чесних виборів» - це класичний випадок, коли саме існування і зміст принципу виводиться із наявних правових норм шляхом узагальнення. Однак доцільно нагадати слушну засторогу І. Жукевича: «Неявні принципи права, які не трансформуються в явні принципи і не закріплюються у нормах права, “відкидаються” суспільством, не набуваючи ознак явних принципів права» [238, с.71], тобто з часом можуть перестати сприйматися саме як принципи. Тому важливим є виокремлення цього принципу як самостійної вимоги у вже згаданій Декларації Міжпарламентського союзу [1313]; із таких міркувань бажане її явне закріплення у виборчому законодавстві[676].
5.2.