§ 17. Референдуми: поняття, види, правова регламентація порядку призначення
Поняття та види референдумів; всеукраїнський та місцеві референдуми; призначення та проголошення всеукраїнського референдуму; предмет всеукраїнського референдуму
Референдум (від лат.
referendum — те, що має бути повідомлене) — важлива форма безпосередньої демократії, що полягає у голосуванні виборців (певної, визначеної законом групи виборців), шляхом якого приймаються рішення з будь-яких питань державного або самоврядного характеру, за виключенням тих, які згідно з законом не можуть бути винесені на референдум. Ці рішення є обов’язковими для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких вони носять імперативний характер.Основна відмінність референдуму від виборів, процедура яких також передбачає голосування виборців, полягає в об’єкті та меті волевиявлення виборців. Так, якщо при виборах таким об’єктом є кандидат або список кандидатів, то об’єктом референдуму може стати конституція, закон, законопроект, будь-яке питання зовнішньої чи внутрішньої політики. Метою виборів є обрання народних представників, що по суті являє собою делегування їм певної частини належних народові або територіальній громаді владних повноважень, у той час, як мета референдуму — прийняття рішення винесеного на нього питання, тобто воля народу знаходить свій вираз у формі референдуму більш чітко та конкретно і не передбачає подальшого делегування владних повноважень.
В юридичній літературі прийнято вважати датою проведення першого в історії референдуму 1439 рік, а його «батьківщиною» — Швейцарію (кантон Берн).
В Україні було проведено два всеукраїнських референдуми — 1 грудня 1991 р. та 17 квітня 2000 р.
Класифікація референдумів здійснюється з використанням досить широкого кола критеріїв, а це, в свою чергу, обумовлює велику кількість їх видів, що видно з таблиці 3.
Таблиця 3
Види референдумів
| Критерій класифікації | Види референдумів |
| 1 | 2 |
| Юридична сила рішення, прийнятого референдумом | 1) консультативний — проводиться з метою виявлення позиції виборців з питання, вирішення якого залишається за органом державної влади або органом місцевого самоврядування; 2) імперативний — його рішення мають вищий, обов’язковий, конкретний і остаточний характер |
| Територія проведення референдуму | 1)загальнодержавний — проводиться на всій території держави; 2) місцевий — проводиться на території суб’єкта федерації, автономного утворення або адміністративно-територіальної одиниці |
Закінчення табл.
3| 1 | 2 |
| Спосіб проведення референдуму | 1)обов’язковий — проводиться з питання, яке згідно з законом може бути вирішене виключно шляхом референдуму; 2) факультативний — проводиться з питання, яке згідно з законом може бути вирішене як шляхом референдуму, так і в інший спосіб |
| Предмет (формула) референдуму | 1) конституційний; 2) законодавчий; 3) міжнародно-правовий; 4) адміністративний |
| Час проведення референдуму | 1) допарламентський — проводиться до прийняття закону парламентом з метою з’ясувати думку виборців із певного питання; 2) післяпарламентський — проводиться після прийняття закону парламентом з метою його затвердження; 3) позапарламентський — закон приймається на референдумі в обхід парламенту |
| Ініціатор проведення референдуму | 1)з ініціативи органу державної влади або органу місцевого самоврядування; 2)петиційний — референдум, який проводиться за вимогою громадян |
| Характер рішення, прийнятого шляхом референдуму | 1) затверджувальний (ратифікаційний) — шляхом референдуму виборці затверджують рішення парламенту (органу місцевого самоврядування). 2) скасовувальний — виборцям пропонується скасувати акт парламенту (органу місцевого самоврядування), який уже набув чинності |
Правова регламентація питань організації і проведення референдумів в Україні здійснюється Конституцією України (ст. 72-74) та Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. Окремі питання організації місцевих референдумів регламентуються також Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. (ст. 7).
У залежності від території проведення законодавство України виділяє три види референдумів: всеукраїнські, референдуми Автономної Республіки Крим і місцеві.
Останні два види можна об’єднати в один, оскільки референдуми Автономної Республіки Крим за територією проведення також носять місцевий характер.Усеукраїнський референдум (рис. 19) може призначатися Президентом України, Верховною Радою України або проголошуватися за народною ініціативою Президентом України (ст. 72 Конституції України).
При цьому Верховна Рада України призначає лише обов’язковий референдум з питання про зміну території України, а Президент України — обов’язковий референдум щодо внесення змін до Конституції України (розділу І «Загальні засади», розділу ІІІ «Вибори. Референдум» і розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України»).
Усеукраїнський референдум також проголошується Президентом України за народною ініціативою на вимогу не менше, як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано
Рис. 19. Всеукраїнський референдум
не менш, як у двох третинах областей, і не менш, як по сто тисяч підписів у кожній області. Зокрема, всеукраїнський референдум 16 квітня 2002 р. був проголошений Президентом України за народною ініціативою.
Предметом референдуму є питання, що виноситься на обговорення, або сукупність запропонованих варіантів кількох питань. Конституція України визначає межі використання всеукраїнського референдуму, зокрема, його предмет не можуть становити питання податків, бюджету та амністії (ст. 74).
Це пов’язано з тим, що вирішення подібних питань потребує спеціальних знань. Крім того, деякі з цих питань взагалі немає сенсу виносити на референдум (наприклад, питання про скорочення податків), оскільки відповідь на них наперед відома.
Питання зміни території України (ст. 73 Конституції України) та внесення змін до розділів І, ІІ, ХІІІ Конституції (ст. 156 Конституції України) віднесені до предмету обов’язкового всеукраїнського референдуму, тобто вони не можуть бути вирішені будь-яким органом державної влади.
Предметом всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 року було питання про затвердження Акту проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р. і з точки зору міжнародного права його безумовно можна також віднести до обов’язкових референдумів, оскільки на нього було винесене питання самовизначення українського народу. Предметом всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. були такі питання:
1. Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: «Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України», яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: «та в інших випадках, передбачених Конституцією України»?
2. Чи згодні Ви з потребою обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані»?
3. Чи згодні Ви зі зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п’ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?
4. Чи підтримуєте Ви обов’язковість формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?
Зазначені питання, згідно з Конституцією, не відносяться до тих, що можуть бути вирішені винятково шляхом проведення всеукраїнського референдуму, тому референдум 16 квітня 2000 р.
за предметом можна віднести до факультативних.Місцевий референдум згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.
Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України та законами України до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені лише питання, віднесені законом до відання органів державної влади.
Організація референдуму та голосування на ньому подібні до організації виборів, за винятком того, що виборець голосує не за кандидата або список кандидатів, а за пропозицію, яка містить проект рішення з певного питання.
Зокрема, значну роль щодо організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму відіграє Центральна виборча комісія, яка:
1) організовує підготовку і проведення всеукраїнського референдуму;
2) реєструє ініціативні групи зі всеукраїнського референдуму;
3) встановлює форму підписних листів для збирання підписів на підтримку всеукраїнського референдуму за народною ініціативою;
4) очолює систему комісій, що утворюються для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму, спрямовує діяльність цих комісій;
5) утворює комісії зі всеукраїнського референдуму (крім дільничних);
6) приймає обов’язкові роз’яснення з питань застосування законодавства про всеукраїнський референдум, здійснює методичне забезпечення діяльності комісій з всеукраїнського референдуму;
7) затверджує кошториси витрат комісій зі всеукраїнського референдуму з коштів, що виділяються з Державного бюджету України на підготовку і проведення всеукраїнського референдуму, контролює використання цих коштів, а також забезпечення комісій з всеукраїнського референдуму приміщеннями, транспортом, зв’язком, розглядає інші питання матеріально- технічного забезпечення всеукраїнського референдуму;
8) встановлює форми документів всеукраїнського референдуму, затверджує зразки скриньок для голосування, печаток комісій, визначає порядок зберігання та передачі документів до відповідних державних архівних установ;
9) встановлює форму бюлетеня для голосування на всеукраїнському референдумі та забезпечує їх виготовлення;
10) заслуховує повідомлення комісій зі всеукраїнського референдуму, а також керівників міністерств та інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань, пов’язаних з підготовкою і проведенням всеукраїнського референдуму;
11) встановлює результати всеукраїнського референдуму в цілому по Україні, публікує в пресі повідомлення про його підсумки;
12) розглядає заяви і скарги на рішення, дії або бездіяльність стосовно всеукраїнського референдуму, і приймає рішення з цих питань;
13) здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.