§ 18. Поняття та види органів державної влади

Поняття та специфічні риси органу державної влади; підс­тави класифікації органів державної влади; конституційні принципи організації і діяльності органів державної влади

Важливою ознакою будь-якої держави є її державний апа­рат — система органів державної влади, через діяльність яких здійснюється державна влада (у формі представницької демок­ратії), реалізуються функції держави та забезпечується захист її інтересів.

Проблематика організації і функціонування державного апарату досить об’ємна і вона вивчається різними юридичними науками. Завданнями науки конституційного права є наукова розробка поняття «орган державної влади»; аналіз консти­туційної системи органів державної влади України та місця в цій системі органів, що представляють різні гілки державної вла­ди; аналіз загальних конституційних принципів організації та діяльності органів державної влади; вивчення конституційно- правового статусу Верховної Ради України і Президента Украї­ни та організаційних і правових форм їхньої діяльності; аналіз конституційно-правового статусу органів виконавчої і судової влади, а також конституційних основ відносин органів держав­ної влади з органами місцевого самоврядування.

У структурно-організаційному плані орган державної влади являє собою певним чином організований колектив людей (од­ну особу), який характеризується відповідними органоутворю- вальними ознаками, що в сукупності дозволяють відмежувати органи державної влади від інших державних інституцій та не­державних організацій — органів місцевого самоврядування, громадських організацій, господарських товариств тощо, до найважливіших з яких належать такі:

1) орган державної влади — це організаційно відокремлена і від­носно самостійна частина єдиного державного апарату України;

2) внутрішня структура органу державної влади являє со­бою систему різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються державними службовцями.

3) орган державної влади завжди має статутно-правовий ха­рактер, тобто на відміну від інших організацій він засновуєть­ся на підставі Конституції і законів України, інших норматив­них актів. Тим самим орган уповноважується державою діяти від її імені та за її дорученням. При цьому визначений порядок формування органу передбачає обрання або призначення його посадових осіб. Наприклад, згідно з Конституцією України Президент України обирається громадянами України (ст. 103), а члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України (ст. 114). Відповідно, порядок обрання Прези­дента України визначається Конституцією (ст. 103) та Законом України «Про вибори Президента України», а порядок форму­вання Кабінету Міністрів України — Конституцією України (ст. 114);

4) заснування будь-якого органу державної влади обумовле­но потребою здійснення завдань та функцій держави. При цьо­му участь того чи іншого органу в їх здійсненні може бути різною. Так, якщо Президент України, Верховна Рада України беруть участь у реалізації практично всіх функцій держави, то, наприклад, Міністерство закордонних справ є органом спеціаль­ної компетенції, воно утворене з метою забезпечення реалізації зовнішніх функцій. Варто звернути увагу, що ця ознака дозво­ляє чітко відокремити органи державної влади від органів міс­цевого самоврядування, які згідно з Конституцією України (ст. 5) не входять до системи органів державної влади, а їх утворення обумовлене потребою здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

5) визначальною ознакою органу державної влади є наяв­ність у нього державно-владних повноважень, що дозволяє відокремити їх від інших державних установ, які також утво­рюються державою для здійснення завдань і функцій держави, але на відміну від органів державної влади не наділяються владними повноваженнями, наприклад, державні заклади освіти.

Державно-владні повноваження — обов’язковий атрибут усіх органів держави, що знаходить відображення в їх конститу­ційному найменуванні — «органи державної влади». Держав­но-владний характер повноважень органів державної влади ви­являється в тому, що:

а) рішення, які приймає орган державної влади, обов’язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без гро­мадянства, органами, установами й організаціями, їхнім посадо­вими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

6) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган державної влади наділяється потрібними матеріальними засо­бами;

в) виконання рішень органу державної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуван­ням різноманітних засобів переконання, заохочення, організа­ційно-масової роботи тощо, але й можливістю застосування відповідних засобів державного примусу.

Своє юридичне вираження державно-владні повноваження органу знаходять у його компетенції (від лат. сотреіепііа, сот- реіо — взаємно прагну, відповідаю, підходжу). Компетенція органу державної влади — це сукупність його предметів відання, прав і обов’язків. При цьому предмети відання органу вказують на ті сфери суспільного життя, на які спрямована його регулю­вальна діяльність. Це означає, що кожний орган державної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріплюються зако­ном. Інакше кажучи, предмети відання органу — це визначене законодавством коло його діяльності, питання, які згідно із за­коном може і повинен вирішувати орган державної влади.

Правами й обов’язками орган державної влади наділяється законом не загалом, а стосовно його конкретних предметів ві­дання, тобто виключно для вирішення питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органа прав і обов’язків (пов­новажень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність. Варто підкрес­лити, що поняття «компетенція органу державної влади» охоплює лише ті його повноваження, що спрямовані виключ­но на зовнішні об’єкти управління (зовні органу).

Повноваження, які пов’язані з самоорганізацією органу (спрямовані всередину органу) — самоорганізаційні повнова­ження — не входять до складу його компетенції. Прикладом самоорганізаційних повноважень Верховної Ради України мо­жуть слугувати її право приймати рішення про проведення закритого засідання (ч. 1 ст. 84 Конституції України), обира­ти зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликати їх (ст. 88 Конституції України) тощо.

Особливістю повноважень органів державної влади порівняно з правами та обов’язками фізичної особи є те, що, по-перше, орган державної влади, його посадові особи згідно з ч. 2 ст. 19 Консти­туції України зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повно­важень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. По-друге, значна частина прав органу державної влади одночасно є і його обов’язками: здійснення органом одних і тих же дій стосовно одного суб’єкта може виступати як реалізація права цього органу, а стосовно іншого — як обов’язок;

6) державно-владні повноваження органу державної влади реалізуються у відповідних правових і організаційних формах та з застосуванням методів, які чітко визначаються Конститу­цією і законами України. Так, правовими формами діяльності Президента України є укази та розпорядження (ст. 106 Консти­туції України), а Кабінету Міністрів України — постанови і розпорядження (ст. 117 Конституції України). Організа­ційною формою роботи Верховної Ради України є її сесії (ст. 82 Конституції України).

Враховуючи вищеназвані ознаки, орган державної влади можна визначити як організаційно відокремлену і відносно автономну складову частину єдиного державного апарату України, що являє собою колектив громадян України (одну особу) зі спеціальним статусом, заснований у встановлено­му законом порядку для виконання завдань та функцій дер­жави, наділений з цією метою відповідними державно-влад­ними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах.

Крім терміну «орган державної влади», у Конституції Украї­ни використовується також термін «державні установи», яким позначається сукупність установ, як правило, соціально-куль­турного призначення, що знаходяться в державній власності. Це, зокрема, відповідні освітні заклади, установи охорони здо­ров’я, кінотеатри, театри, бібліотеки, клуби, палаци культури тощо. Наприклад, під установами охорони здоров’я в законо­давстві України розуміються підприємства, установи і органі­зації, завданням яких є забезпечення різноманітних потреб на­селення в галузі охорони здоров’я (ст. 3 Основ законодавства України про охорону здоров’я від 19 листопада 1992 року).

Система органів державної влади України. Органи держав­ної влади утворюють певну систему, яка характеризується функціональною і організаційною єдністю.

Ст. 6 Конституції України, закріплюючи принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, ви­значила також і відповідні види органів у системі органів дер­жавної влади України: органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Кожний із цих видів характеризується спе­цифічними ознаками (об’ємом компетенції, порядком форму­вання, організаційними і правовими формами діяльності то­що) і являє собою відповідну підсистему (систему нижчого рівня). У свою чергу, підсистеми системи органів державної влади (зокрема, органи виконавчої та судової влади) можуть включати окремі ланки, які визначаються за різними кри­теріями — функціями, характером компетенції, територією діяльності тощо.

Органи законодавчої влади в демократичних державах — це представницькі законодавчі органи — народні (національні) предс­тавництва або легіслатури (від лат. lex — закон, latus — внесе­ний), — які утворюються шляхом вільних і загальних виборів. Вони виражають волю всього народу та їхньою основною функцією, згідно з принципом розподілу влад, є законотворення. Згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Украї­ні є парламент — Верховна Рада України.

Органи виконавчої влади відповідно до принципу поділу влади утворюються для здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності з керівництва господарською, соціально-культур­ною та адміністративно-політичною сферами життя суспільст­ва. До системи органів виконавчої влади Конституція України відносить насамперед Кабінет Міністрів України — вищий ор­ган у цій системі. Кабінет Міністрів України спрямовує і коор­динує роботу інших органів виконавчої влади:

а) центральних — міністерства, державні комітети (держав­ні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціаль­ним статусом;

б) місцевих — місцеві державні адміністрації, місцеві орга­ни міністерств, державних комітетів та інших центральних ор­ганів виконавчої влади.

Специфічними рисами органів виконавчої влади є те, що вони:

- по-перше, формуються шляхом призначення;

- по-друге, здійснюють особливий вид діяльності — вико­навчу і розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання Конс­титуції і законів України, актів Президента України як безпо­середньо, так і шляхом адміністративної правотворчості;

- по-третє, здійснюють діяльність на засадах поєднання єди­ноначальності та колегіальності.

Органи судової влади — суди — відповідно до принципу по­ділу влади здійснюють судову владу шляхом конституційного, цивільного, кримінального та адміністративного судочинства. Конституція України до системи судових органів відносить су­ди загальної юрисдикції (ст. 125 Конституції України) та Конституційний Суд України (ст. 147 Конституції України).

Специфічними рисами органів судової влади є те, що вони:

- по-перше, здійснюють особливу юрисдикційну діяльність — правосуддя. Ця діяльність має правоохоронний характер, вона спрямована на охорону від будь-яких зазіхань на закріплені Конс­титуцією України засади конституційного ладу, права і свободи лю­дини і громадянина, права інститутів громадянського суспільства;

- по-друге, суди — це завжди колегіальні органи;

- по-третє, свою діяльність суди здійснюють в особливих проце­суальних формах із дотриманням специфічних принципів — глас­ності при розгляді справ, змагальності та рівноправ’я сторін тощо.

Особливе місце в системі органів державної влади України по­сідає Президент України. Конституція України не відносить Президента України безпосередньо до якоїсь певної гілки влади (законодавчої, виконавчої чи судової) і закріплює його статус як глави держави. Проте це не означає, що Президент України стоїть над усіма іншими гілками влади, які мали б бути йому підпоряд­ковані. Здійснюючи функції глави держави, Президент України бере участь у формуванні інших гілок влади (наприклад, призна­чає позачергові вибори до Верховної Ради України, бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України та призначає третину суддів Конституційного Суду України) і взаємодіє з ними. Конс­титуція України наділяє Президента України певними владними повноваженнями щодо органу законодавчої влади — Верховної Ради України, та органів виконавчої влади. Але ці повноваження є обов’язковими елементами «системи стримувань та противаг», яка забезпечує потрібний баланс влади і передбачає відповідні контрольні повноваження з боку Верховної Ради України і стосовно Президента України, наприклад, право Верховної Ради України усувати Президента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111).

Особливу групу органів державної влади, які також безпосе­редньо не входять до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади становлять органи прокуратури. Згідно зі ст. 121 Конституції України Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні ін­ших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор Украї­ни, який призначається на посаду та звільняється з посади Пре­зидентом України строком на п’ять років за згодою Верховної Ра­ди України (ст. 122 Конституції України). При цьому Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуро­рові України, яка має наслідком його відставку з посади.

Таким чином, в основу конституційної класифікації органів державної влади покладено вид (форму) державної діяльності, що здійснюється тим чи іншим органом (принцип поділу вла­ди). У той же час їх класифікація в юридичній літературі та чинному законодавстві здійснюється і за іншими критеріями, що показано в таблиці 4.

Таблиця 4

Класифікація органів державної влади України

Принципи організації та діяльності органів державної влади — це визначальні вихідні положення, на яких базується побудова та функціонування органів державної влади. Принципи орга­нізації і діяльності органів державної влади отримали закріп­лення в Конституції та в законах України і їх можна поділити на дві групи:

1) універсальні — притаманні всім видам органів державної влади, державному апарату України в цілому;

2) спеціальні — такі, що визначають побудову і функціону­вання лише окремих видів органів державної влади і пов’язані зі специфікою здійснення відповідних видів державної діяльності.

Універсальними конституційними принципами організації та діяльності органів державної влади України є:

1. Принцип суверенності та єдності системи органів державної влади полягає в тому, що система органів держав­ної влади (державний апарат в цілому) від імені і за доручен­ням народу України є носієм державної влади, а діяльність ор­ганів державної влади основується на засадах верховенства, повноти та неподільності державної влади в середині країни та незалежності від будь-якої іноземної влади і рівноправності в зовнішніх зносинах. Цей принцип випливає з положень ст. 1, 5 Конституції України.

2. Принцип поділу влади — випливає з положень ст. 6 Конституції України і виявляється в тому, що, по-перше, орга­ни законодавчої і виконавчої влади формуються відносно неза­лежно один від одного (Верховна Рада України та Президент України обираються виборцями, а персональний склад органів виконавчої влади визначається Президентом України або відповідними посадовими особами органів виконавчої влади); по-друге, сфери компетенції органів, які здійснюють різні гілки влади, чітко розмежовані Конституцією України; по- третє, різні види органів державної влади наділені Консти­туцією України взаємними контрольними повноваженнями, які в сукупності становлять систему «стримувань і противаг».

3. Принцип законності — випливає з загального консти­туційного принципу верховенства права (ст. 8 Конституції Ук­раїни) і полягає в тому, що органи державної влади організують­ся і діють лише на підставі та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (ст. 19 Конституції України).

4. Принцип участі громадян у формуванні і діяльності органів державної влади — отримав досить широку конкрети­зацію в Конституції України. Так, у ч. 1 ст. 38 йдеться про

право громадян брати участь в управлінні державними справа­ми, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обира­ти і бути обраними до органів державної влади, а в ч. 2 ст. 38 — про те, що громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби.

Важливою формою участі громадян у діяльності органів державної влади є індивідуальні чи колективні письмові звер­нення до органів державної влади, їхніх посадових і службо­вих осіб, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунто­вану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40), а також реалізація їхнього конституційного права оскаржувати в суді рішення, діяльність чи бездіяльність органів державної влади, їх посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).

5. Принцип позапартійності — закріплюється в ч. 3 ст. 37 і полягає в забороні створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах державної влади (за ви­нятком Верховної Ради України, де утворюються партійні фракції), а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах й організаціях.