Поняття міжнародних виборчих стандартів

Слід зазначити, що відсутня навіть загальна згода щодо терміна, яким доцільно позначати це правове явище. Так, використовуються терміни «стандарти виборів» [486], «стандарти в галузі вільних виборів» [233] «стандарти демократичних виборів» [79], «стандарти у сфері забезпечення виборчих прав громадян» [154, с.338], «стандарти га­рантування виборчих прав і свобод громадян» [543], «стандарти виборчого процесу» [39].

Поширене розуміння, яке виводить міжнародні виборчі стандарти із міжнародних стандартів прав людини. Міжнародно-правовий інститут прав людини став важливою складовою міжнародного права, а сфера дотримання та захисту основних прав і свобод уже давно і повсюдно визнана такою, що природно допускає пряме втручання норм міжнародного права у національне право окремої держави. Уявлення про походження закріплених у міжнародному праві стандартів проведення виборів від стандартів прав людини, зокрема, поділяють, зокрема, Н. Стецюк, яка говорить про «міжнародні стандарти прав людини у галузі виборчого права» [1078, с.259], О.Тодика, яка називає «міжнародні стандарти прав людини, що стосуються вільних і справедливих виборів, міжнародними виборчими стандартами» [1114, с.315]; М.

Таке уявлення про правову основу виборів як дотримання специфічних виборчих прав громадян досить поширене. Воно, зокрема, знайшло своє відображення у структурі Особливої частини Кримінального кодексу України [461], де виборчі злочини віднесені до Розділу V «Злочини проти виборчих, трудових та інших особистих прав і свобод людини і громадянина»; таке поєднання загальних об'єктів злочинів змушує нас звернути на це певну увагу. Саме такого розуміння основного об'єкта виборчих злочинів дотримується В. Тихий; визнаючи можливу спрямованість виборчих злочинів, зокрема, проти нормальної діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, науковець відносить її до «додаткового об'єкта» [459, с.29, 30].

Така позиція істотно обмежує розуміння сутності виборчих злочинів; важливо, однак, що вона не є загальновизнаною. Так, М. Мельник вважає, що основним безпосереднім об'єктом злочину, передбаченого частиною четвертою статті 157 (втручання службо­вої особи з використанням службового становища у здійснення виборчою комісією її повноважень), є нормальна діяльність виборчої комісії, щодо злочинів, передбачених статтею 158 (фальсифікація виборчих документів) - встановлений законом порядок ви­готовлення, зберігання та використання виборчих документів [560, с.370, 377]; зазначені об'єкти не відносяться до суб'єктивних виборчих прав.

Таким чином, роль системи міжнародних виборчих стандартів значно ширша, аніж забезпечення виборчих прав громадян. О. Вешняков вбачає у розвинутій системі виборчих стандартів ознаки формування інституту «міжнародного виборчого права» [122, с.57]. Очевидно, твердження про існування чи формування окремого інституту міжнародного права - «міжнародного виборчого права» - спирається на аналогію зі згаданим вище інститутом міжнародного права прав людини, яким встановлені міжнародно-правові інструменти захисту основних прав і свобод людини і громадянина. Визнаючи існуван­ня загальної тенденції «конституціоналізації міжнародного правопорядку та інтернаці­оналізації національного конституційного права» [36, с.54], вважаємо, проте, що через відсутність подібних міжнародно-правових інструментів у цій сфері (за винятком захисту суб'єктивних виборчих прав через практику ЄСПЛ) про окремий («виборчий») інститут міжнародного права говорити принаймні передчасно; предметом регулювання міжна­родних виборчих стандартів залишаються не міжнародні відносини, а певні внутрішні виборчі правовідносини, однаково врегульовані у багатьох національних системах права, а також практика застосування норм виборчого права як спосіб реалізації суверенітету відповідного народу і формування органів влади у демократичній державі з дотриманням спільних цивілізаційних цінностей.

Не можна заперечувати певного генетичного зв'язку міжнародних виборчих стан­дартів з міжнародними стандартами прав людини. Звичайно, демократичні вибори передбачають належну реалізацію виборчих прав громадян; проте виборчі стандарти не вичерпуються визначенням суб'єктивних виборчих прав чи способу їх реалізації. Хоча перші міжнародні виборчі стандарти були сформульовані у міжнародно-правових актах, присвячених правам людини, однак і ці положення мають зміст, який виходить за межі «людиноправного» контексту.

Виборчі стандарти, встановлені першим із таких документів - Загальною декларацією прав людини 1948 р. - проголошують: «Воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і справжніх^[210] виборах, які повинні провадитись при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування [курсив наш. - Ю.К.]» (частина третя статті 21) [1452]. Підкреслені положення є, по суті, принципами виборчого права, що характерно для зобов'язальних міжнародно-правових документів. Уважний аналіз змісту цитованого положення засвідчує, що власне виборчих прав стосуються вимоги загального і рівного виборчого права, свободи голосування і певною мірою таємного го­лосування. Водночас вимоги періодичних і справжніх виборів, як і загальна вимога щодо волі народу, яка повинна лежати в основі влади в державі, стосуються інших аспектів виборів і навіть більш загально - демократії як державного режиму.

Аналогічні за змістом виборчі стандарти встановлені статтею 25 Міжнародного пак­ту про громадянські і політичні права 1966 р. [538, 1366]. Зазначена стаття проголошує активне і пасивне виборче право громадян, а також повторює усі принципи виборчого права, закріплені Загальною декларацією прав людини, - як ті, що стосуються виборчих прав громадян, так і принципи справжніх і періодичних виборів.

Ще далі від контексту прав людини відходить виборчий стандарт, встановлений статтею 3 Першого Протоколу (1950 р.) до Конвенції про захист прав людини і осново­положних свобод [900], який проголошує: «Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу». Наведене формулювання дуже далеке від прямого ствердження певних прав людини чи громадянина; тому вважається, що виборчі права закріплені у цитованому положенні у неявному вигляді, через право народу.

Більше того, Європейський суд з прав людини, правові позиції якого надають тлу­мачення положенням Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та протоколів до неї, розглядає виборчі права у дещо відмінний спосіб порівняно з іншими правами, проголошеними і захищеними Конвенцією. Так, у справі «Матьє-Моен та Клерфе проти Бельгії» (1987 p.), одній із перших справ щодо статті 3 Першого Протоколу, Суд підкреслив, що виборчі права не є абсолютними і можуть підлягати обмеженням, встановленим державою, якщо такі умови не перешкоджають «вільному вираженню думки народу у виборі законодавчого органу» [1276]; таким чином, фактично стверджується, що у сфері виборів права народу мають перевагу перед індивідуальними правами громадян.

Наведені вище формулювання виборчих стандартів, закріплених зобов'язальними міжнародно-правовими документами, засвідчують, що уявлення про чисто «людиноправ- не» походження виборчих стандартів дещо спрощене. Зведення усього виборчого права лише до прав і свобод людини було б «надзастосуванням» індивідуалістично-ліберального підходу. Вибори слід розглядати не стільки як сферу реалізації прав і свобод людини (хоча у цій сфері дійсно реалізується певне коло таких прав), скільки як суспільно-політичний інститут, який визначає формування органів влади демократичної держави, і в цьому сенсі є дещо іншою сферою права. Якщо завгодно, вибори насамперед є способом реалі­зації народного суверенітету, а тому основним суб'єктом тут виступає не стільки окрема людина, як народ, і не стільки у руссоїстському сенсі (як проста сукупність громадян), а як колективний, проте цілісний суб'єкт.

З огляду на те, що згадані вище цінності безпосередньо пов'язані з європейською ци­вілізацією, не дивно, що саме в Європі система виборчих стандартів найбільш розвинена і найбільш цілісна. Європейські виборчі стандарти як частина європейського демократичного конституційного доробку набули свого сучасного вигляду завдяки діяльності Ради Європи, зокрема Венеціанської комісії, а також Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), зокрема БДІПЛ; вони повністю включають і розвивають здобутки міжнародних виборчих стандартів універсального характеру. Для України як складової європейської цивілізації, держави, яка інтегрується у європейський правовий простір, європейська система цінностей і породжених нею стандартів є особливо важливою. Тому надалі ми будемо розуміти під міжнародними виборчими стандартами не лише універсальні, але й європейські (регіональні) стандарти.

Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Перший Протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є основними зобов’язаль­ними документами, які встановлюють міжнародні (європейські) виборчі стандарти. Інші зобов'язальні документи, які часто згадуються у контексті міжнародних виборчих стандартів - Конвенція про політичні права жінок 1952 р., Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р., Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 р. (див., наприклад, [907, с.42]) - не містять принципово нових положень^[211] порівняно із стандартами, встановленими зазначеними вище документами. Доцільно нагадати, що аналогічні виборчі стандарти для місцевих виборів встановлені статтею 3 Європейської хартії місцевого самоврядування [230], на що не часто звертають увагу дослідники.

За способом свого встановлення міжнародні виборчі стандарти, як і міжнародні правові стандарти взагалі, викладені у міжнародно-правових актах зобов'язального харак­теру (акти «жорсткого права») та у документах міжнародних організацій (акти «м'якого права»), зокрема, актах Організації Об'єднаних Націй, Міжпарламентського союзу, Ради Європи, Венеціанської комісії, ОБСЄ (у тому числі БДІПЛ).

Серед таких актів часом вказують на Конвенцію про стандарти демократичних виборів, виборчі права і свободи в державах - учасниках Співдружності Незалежних Держав 2002 р. [407]. Проте вважаємо, що цей документ не слід відносити до джерел міжнародних виборчих стандартів, які мають значення для України. Причини цього мають як формальну природу (Конвенція була підписана від імені України із застереженнями, але не була ратифікована, а отже, не набула чинності для нашої держави), так і змістовну. Слід погодитися з оцінкою, що цей документ фактично встановлює значно нижчі критерії демократичних виборів, аніж європейські виборчі стандарти, що дозволяє кваліфікувати їх як «євразійські» [281, с.186].

У дослідженні проблеми міжнародних виборчих стандартів недостатньо з'ясованим залишається просте, на перший погляд, питання: чим є окремий стандарт із системи міжнародних виборчих стандартів. Конкретна відповідь на це питання відсутня; погля­ди науковців з цього приводу радше стосуються визначення сутності усього комплексу стандартів і вражають широтою пропонованого розуміння.

Так, на думку О. Вешнякова, міжнародні виборчі стандарти - це зобов'язання держав [271, с.133]. Подібне розуміння пропонує М. Миронов, який розглядає виборчі стандарти «як закріплюваний міжнародним правом нормативний мінімум внутрішньодержавного правового регулювання механізму формування і діяльності інститутів представницької демократії» [534, с.69]. Цей підхід не дозволяє зробити висновок щодо природи окремого виборчого стандарту.

Інший підхід визнає міжнародними стандартами акти міжнародних організацій [1061, с.295] (див. також [114, с.68; 281, с.186]). Як і стосовно міжнародних правових стандартів взагалі, таке розуміння не може вважатися задовільним, оскільки змішує по­няття правового стандарту та джерела права, в якому такий стандарт викладений.

Деякі науковці стверджують, що «міжнародно-правові стандарти - це норми і принципи [курсив наш. - Ю.К.], що містяться у джерелах міжнародного права» [658, с.16]. Стосовно виборчих стандартів ця позиція прийнята різними дослідниками (див., наприклад, [491, с.21]); часом у такому розумінні акцент робиться саме на норми [141, с.59]. На думку М. Баймуратова та Б. Кофмана, «міжнародні виборчі стандарти є сукупністю визнаних спочатку на міжнародному, а потім і на внутрішньодержавному (національному) рівнях правових норм (матеріальних та процесуальних, технологічних /технічних/) і нормативних вимог» [36, с.51]. У такому підході кожна окрема норма або кожне окреме положення відповідного міжнародно-правового акта може розглядатися як окремий стандарт. Цей підхід непродуктивний для застосування через те, що ігнорує взаємну пов'язаність різних таких норм чи положень (які часто можуть стосуватися одного предмета регулювання чи його окремих аспектів) та, з огляду на різну правову природу та значення принципів і норм, може породити конфлікти при їх застосуванні чи аналізі законодавства та практики щодо дотримання міжнародних виборчих стандартів.

Поділяємо думку, що «обов'язкові правові стандарти знаходять своє вираження у правових нормах, що зобов'язують до належної поведінки... за своєю правовою приро­дою такі норми належать до норм-принципів [курсив наш. - Ю.К.]» [232, с.11]. Той факт, що міжнародні виборчі стандарти «є принципами, тобто основоположними засадами, які регулюють коло вельми важливих суспільних відносин», визнає і Б. Кофман [446, с.82], проте, слідом за групою російських правознавців [984], відносить їх до принципів між­народного права [36, с.3] (див. також [141, с.58]). На нашу думку, розуміння міжнародних виборчих стандартів як галузевих принципів є найбільш продуктивним; незважаючи на те, що вони закріплені у міжнародно-правових документах, їх зміст і спрямованість змушує визнати їх галузевими принципами не міжнародного, а національного виборчого права, хоча й спільними для низки країн. З огляду на предмет відповідного правового регулювання, вважаємо, що зазначені принципи мають міжнародно-правовий характер тільки за формою (способом вираження) - через міжнародні договори або документи міжнародних організацій. За своїм змістом ці стандарти повинні входити до системи вихідних положень (галузевих принципів), на яких будується національне виборче право.

Тривалий час міжнародні виборчі стандарти, викладені тільки у міжнародних договорах, обмежувалися проголошенням основних принципів виборчого права. Так, наприклад, стаття 21 Загальної декларації прав людини називає принципи періодичних, справжніх виборів, загального і рівного виборчого права, таємного та вільного голосу­вання, не конкретизуючи, який саме зміст вкладається у ці поняття. Подібним чином ці та деякі інші принципи декларуються у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, статті 3 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Як зазначалося в одному із перших досліджень проблем виборчого права, яке брало до уваги цю проблематику, «міжнародні стандарти виборів є лише комплексом принципів і ідей, а не механізмів їх досягнення» [125, с.248]. Така точка зору у межах підходу, який розуміє виборчі стандарти лише як проголошені принципи, зустрічається й сьогодні, коли стверджується: «міжнародні виборчі стандарти в контексті декларативності характеризуються високим рівнем узагальнення, тобто вони сформульо­вані в настільки загальному... вигляді, що при аналізі законодавства і правозастосовної практики конкретної держави виявляється дуже складно визначити їх відповідність чи невідповідність до даних стандартів» [36, с.85-86].

За останнє десятиліття ситуація принципово змінилася. Поглиблення процесів глобалізації та європейської інтеграції, посилення уваги до єдиного розуміння спільних цивілізаційних цінностей, зокрема демократії, стимулювали значну увагу до проблем змісту основних принципів виборчого права, проголошених як зобов’язальні виборчі стандарти^[212]. Ця мета, як уже вказувалося, досягається шляхом прийняття актів м’якого права різними міжнародними організаціями як загального характеру (ООН, Рада Європи, ОБСЄ), так і спеціалізованими, насамперед Венеціанською комісією та БДІПЛ. Тому справедливим і для виборчих стандартів є твердження про їх трирівневу структуру: ко­жен стандарт включає проголошений зобов’язальним актом принцип-назву; обов’язкове (спільне, загальновизнане) тлумачення змісту відповідного принципу авторитетним актом м’якого права; рекомендаційні зразки «належної практики».

1.4.2.