Класифікація міжнародних виборчих стандартів

У зв’язку з інтенсивною розбудовою системи міжнародних виборчих стандартів по­шук відповіді на запитання, у чому полягає окремий виборчий стандарт, привертає увагу до проблеми їх класифікації.

Поширене застосування поділу виборчих стандартів, як і міжнародних правових стандартів взагалі, за територіальною сферою їх застосування Так, С. Серьогіна розгля­дає три рівні виборчих стандартів без огляду на їх юридичну силу («тверде» чи «м’яке» право). Перший (базовий) рівень становлять вимоги міжнародних актів універсального (загальносвітового) характеру; другий, регіональний рівень - це вимоги міжнародно-пра­вових актів, прийнятих у межах Ради Європи та НБСЄ (ОБСЄ); до третього науковець відносить вимоги, що діють виключно в межах Європейського Союзу [1012, с.40, 43]. На нашу думку, ця класифікація становить невеликий інтерес: з точки зору застосування стандартів у національній законодавчій і правозастосовній практиці важливим є зміст і юридична сила норми-стандарту, а не його походження чи регіональне значення. Зокрема, «третій рівень» стандартів (за класифікацією С. Серьогіної) поки що становить інтерес для вітчизняного права лише у порівняльно-правовому аспекті.

Інші підходи до класифікації міжнародних виборчих стандартів базуються на їх змістовному наповненні. Так, О. Вешняков розглядає чотири групи виборчих стандартів. До першої групи від відносить «загальні принципи організації та проведення виборів, тобто стандарти демократичних виборів»; другу групу складають «принципи або гарантії, що забезпечують основні виборчі права і свободи учасників виборів»; третю - «так звана інфраструктура організації демократичного виборчого процесу. підходи, що визначають статус учасників виборів»; нарешті, четверту - «додаткові зобов’язання держав - учас­ниць щодо поглиблення демократичного характеру виборів, виборчого процесу»^[213] [122, с.60].

Дещо іншу класифікацію («структуру») міжнародних виборчих стандартів за зміс­товними характеристиками пропонує Б. Кофман. Так, дослідник виділяє: міжнародні стандарти виборчого права; міжнародні стандарти виборчого законодавства; міжнародні стандарти виборчого процесу; міжнародні стандарти участі громадськості в електораль­ній демократії. До першої групи дослідник відносить «основні принципи (загального, рівного, прямого виборчого права, що реалізується за допомогою таємного голосування), а також системний комплекс виборчих цензів, безпосередньо пов’язаних із зазначеними принципами». Друга група, на його думку, містить «перелік основних нормативно-пра­вових актів (конституція, виборчі закони, виборчий кодекс і т.д.), у яких закріплюються принципи і норми виборчого права, але вже в більш деталізованому і конкретизованому порядку». Третя група мала б містити «етапно-стадійну характеристику процесу під­готовки та проведення виборів, підбивання їхніх підсумків і оголошення результатів». Нарешті, четверта група включає «організаційні й організаційно-правові форми участі недержавних (міждержавних) інституцій та їх представників у здійсненні контролю за порядком організації, підготовки, проведення і визначення підсумків виборів» [446, с.82] (див. також [36, с.34-35]). Така класифікація виглядає ще більш надуманою і мало пов’язаною з природою і сутністю міжнародних виборчих стандартів.

Пропонуємо дотримуватися двох незалежних критеріїв класифікації міжнародних виборчих стандартів.

Насамперед слід виходити з того, що розуміння міжнародних виборчих стандартів як таких, що випливають із спільного сповідування ідеалу демократії як цивілізаційного доробку, дозволяє тлумачити зміст таких стандартів як вираження змісту відповідних цінностей - категорій достатньо загальних, які можуть мати певні відмінності у їх розумінні.

Тому перший критерій, запропонований вище (див. підрозділ 2.1) для міжнарод­но-правових стандартів взагалі і застосований до виборчих стандартів, передбачає поділ їх на дві групи за ступенем обов’язковості. Першу групу складають обов’язкові виборчі стандарти, які складаються із зобов’язальних стандартів-принципів та переконливих стандартів, які забезпечують спільне розуміння змісту відповідних принципів. До другої групи належать рекомендаційні стандарти-практики, спрямовані на вказання належних зразків реалізації стандартів-принципів у законодавчій та правозастосовній внутрішньодержавній діяльності.

Ця класифікація базується на запропонованому вище розумінні структури міжна­родних правових стандартів (див. підрозділ 1.3.2), яка у свою чергу випливає з природи та юридичної сили міжнародно-правових актів, що містять відповідні положення. Ви­ходячи з прийнятого нами розуміння єдності універсальних та європейських виборчих стандартів, до обов’язкових виборчих стандартів ми відносимо принципи виборчого права, проголошені у статті 21 Загальної декларації прав людини, статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, статті 3 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, проголошені та роз’яснені у Декларації Міжпарламентського союзу про критерії вільних і чесних виборів [188], Документі Ко­пенгагенської наради з людського виміру НБСЄ^[214] (Копенгагенський документ) [1316], Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії [363], роз’яснені у Загальному коментарі статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права Комітету ООН з прав людини [245], практиці Європейського суду з прав людини.

Перелік документів, що містять рекомендаційні стандарти-практики, значно ширший. Насамперед до них треба віднести документи «м’якого права», вже згадані вище, - Де­кларацію про критерії вільних і чесних виборів, Кодекс належної практики у виборчих справах, Копенгагенський документ, - які містять положення, що не лише роз’яснюють зміст відповідних принципів виборчого права, але й пропонують певні рекомендації щодо шляхів їх реалізації. Сюди ж треба віднести акти Генеральної Асамблеї ООН (див., напри­клад, [924]), резолюції та рекомендації органів Ради Європи (Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу регіональних та місцевих влад; див., зокрема, [926; 1407]). Великий масив документів, що містять рекомендаційні виборчі стандарти, складають численні акти та інші документи двох організацій - Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) та Бюро з демократичних інституцій і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ, - до основних напрямів діяльності яких належать питання виборчого права та (в останньому випадку) практики проведення виборів. Саме стандарти-практики, що містяться у цих документах, складають другу групу стандартів.

Другий, змістовний критерій класифікує міжнародні виборчі стандарти у вигляді переліку окремих стандартів-принципів. При цьому слід взяти до уваги, що до окремої групи стандартів, пов’язаних із певним правовим принципом, належать як обов’язкові, так і рекомендаційні стандарти; як перші, так і другі можуть бути викладені у різних міжнародно-правових актах.

Прикладом, який ілюструє розуміння міжнародного виборчого стандарту, може бути принцип рівного виборчого права у його матеріальному аспекті стосовно права голосу^[215]. Кодекс належної практики у виборчих справах формулює його зміст таким чином: «Місця у виборному органі мають рівномірно розподілятися між виборчими округами» (пункт І.2.2) [363, с.146].

Таким чином, на відміну від першого критерію, який поділяє сукупність стандартів «по горизонталі», другий критерій надає «вертикальний» поділ цього правового масиву на окремі галузеві правові принципи включно зі спільним тлумаченням змісту відповідного принципу та зразками практики його реалізації.

Ми будемо базуватися в основному на другому (змістовному) критерії, який вважа­ємо більш продуктивним для розуміння змісту принципів виборчого права; у його межах застосовуватимемо, за потреби, і перший критерій для розрізнення обов’язкових і реко­мендаційних стандартів. Таким чином, розглядаючи міжнародно-правові положення, що відносяться до того чи іншого основного стандарту-принципу, та питання їх імплементації у вітчизняне виборче право, ми будемо враховувати відмінності між його обов’язковою частиною, яка має зміст мінімально необхідної вимоги, та рекомендаційною частиною, яка переслідує цілі ілюстрації, надання прикладу, орієнтації національного права конкретної держави у напрямі, який міжнародне право вважає за оптимальний.

Отже, міжнародний виборчий стандарт - це певний принцип об’єктивного виборчого права, сформульований у міжнародно-правовому акті зобов’язального або авторитет­ного характеру, разом із загальновизнаним викладом його змісту, а також зразки заходів («належної практики»), що застосовуються різними державами, з метою якнайповнішої реалізації цього принципу у виборчому законодавстві та практиці проведення виборів.

Водночас таке розуміння дозволяє розглядати міжнародний виборчий стандарт як складне формулювання, до якого входять як обов’язкова складова (власне принцип із загальновизнаним розумінням його змісту як мінімальна вимога дотримання стандарту), так і рекомендаційні складові (узагальнені або конкретні зразки «належної практики» реалізації обов’язкової складової стандарту).

Запропоноване розуміння міжнародного виборчого стандарту дозволяє дати перелік таких стандартів як основоположних принципів виборчого права. Проте слід визнати, що єдиного такого переліку у науковій літературі, присвяченій цій проблематиці, не існує.

Так, О. Тодика наводить вісім положень, які відносить до виборчих стандартів [1114, с.316]; М. Баймуратов та Б. Кофман, узагальнюючи різні міжнародно-правові документи та проекти таких документів, що стосуються міжнародних виборчих стандартів, пропо­нують перелік із 13 позицій [37, с.73-74].

На наше переконання, обидва зазначені переліки виглядають дещо штучними і неоднорідними за змістом своїх складових. Так, наприклад, перша позиція з переліку, запропонованого О. Тодикою, є сукупністю чотирьох основних принципів - «загальне, рівне, пряме виборче право при таємному голосуванні», тоді як п’ята позиція («рівність шансів і змагальність кандидатів») є частковим випадком принципу рівного виборчого права, включеного у першу позицію; четверта позиція («забезпечення пропорційного представництва інтересів різних соціальних прошарків») в першу чергу стосуєтьсяви- борчої системи пропорційного представництва, яка не може вважатися міжнародним виборчим стандартом; що ж до юридичної відповідальності за порушення законодавства (сьома позиція), то це загальноправовий принцип, який не має істотної виборчо-правової специфіки (за винятком складу правопорушень).

Подібні коментарі стосуються і переліку, запропонованого М. Баймуратовим та Б. Кофманом. Так, зокрема, у п’ятій позиції поєднуються два різні принципи - свобода голосування (по суті, складова принципу вільних виборів) та таємне голосування; окремо відзначено інші складові чи наслідки принципу вільних виборів - вільну конкуренцію (позиція 8) та відкритість виборчого процесу (позиція 11). Вимоги «відповідності резуль­татів виборів волі народу» та «чесного і точного підрахунку голосів» (позиції 6 та 10) за своєю суттю дублюють одна одну, виражаючи принцип чесних виборів у його вузькому розумінні. Право громадян домагатися державних посад особисто (позиція 9), поглина­ючи зміст пасивного виборчого права, тим не менше, виходить далеко за межі виборчих правовідносин, оскільки включає також доступ до посад державної (публічної) служби. Нарешті, вважаємо методологічно хибним поєднувати як єдиний стандарт можливості оскарження виборчих правопорушень, метою яких є поновлення порушених прав, ви­моги правомірного перебігу виборчого процесу (складова принципу чесних виборів), та інститут відповідальності за виборчі правопорушення (не лише за порушення виборчих прав громадян), як це зроблено науковцями у позиції 13 з їх переліку.

У найбільш систематизованому вигляді європейські стандарти демократичних виборів викладені у Кодексі належної практики у виборчих справах [363], прийнятому Венеціан-

ською комісією у 2002 р. і визнаному «еталонним документом» (reference document) Ради Європи та держав-членів, який покликаний надати єдину систему критеріїв для оцінки виборів у різних країнах при проведенні міжнародного спостереження [925]. У цьому важливому для доктрини виборчого права акті, який увібрав у себе і відобразив у своїх положеннях суть як універсальних, так і європейських виборчих стандартів, закріплено основні виборчі стандарти-принципи, надано загальноприйняте для держав - членів Ради Європи розуміння їх змісту (що складає обов’язкову частину зазначених стандартів), а також наведено низку положень які містять виклад рекомендаційних стандартів, що входять до складу зазначених основних стандартів-принципів і спрямовані на їх належну реалізацію.

Кодекс належної практики має спеціальну структуру, яка відповідає його завданню: він складається з двох частин - «Керівних принципів щодо виборів», які є лаконічним викладом основних вимог з мінімальною деталізацією їх змісту, а також зазначенням необхідних матеріальних та процесуальних гарантій їх дотримання, та «Пояснювальної доповіді», яка є поширеним коментарем керівних принципів із відповідними ілюстраціями у сенсі «належної практики».

Розділ І «Керівних принципів щодо виборів» містить виклад шести «засад виборчого права: загальне та рівне виборче право, вільні та прямі вибори, таємне голосування», а також регулярне проведення виборів [363, с.144], зміст яких розкривається у цьому розділі Кодексу. Таким чином, Кодекс явним чином проголошує та визначає зміст таких основних стандартів-принципів: принцип загального виборчого права; принцип рівного виборчого права; принцип вільних виборів; принцип прямих виборів; принцип таємного голосування; принцип періодичності виборів.

Проте у пункті І.4.Ь Кодексу по суті сформульований ще один важливий стан­дарт -принцип особистого голосування [363, с.149]. І хоча Кодекс не піднімає його на той же рівень важливості, що й попередні шість принципів^[216], його значення підкреслене прямою вказівкою на нього у додатковому документі Венеціанської комісії - Декларації про участь жінок у виборах (див. пункт «Ь» Декларації [189]).

Розділ ІІ «Керівних принципів» присвячений умовам реалізації зазначених принципів. Проте із змісту цих умов випливають деякі важливі положення, які можна вважати неявним формулюванням ще одного основного принципу, що виводиться із змісту відповідних положень. Так, сукупність положень, названих «процесуальними гарантіями» - організація голосування безстороннім органом, спостереження за виборами, існування дієвої системи оскаржень - разом із передбаченими у розділі І вимогами боротьби з порушеннями на виборах (див. пункт І.З.2. Кодексу) складають основу змісту принципу чесних виборів, що дозволяє також віднести його до основних стандартів-принципів.

Нагадаємо, що принцип чесних виборів проголошений Декларацією Міжпарламент­ського союзу про критерії вільних і чесних виборів [188; 1313]. Він також закріплений низкою положень Копенгагенського документа НБСЄ 1990 р. (див., зокрема, пункти 6, 7.7-7.9 та 8 Розділу І цього Документа [1316]). Принцип чесних виборів неявно проголо­шений і БДІПЛ/ОБСЄ; так, директор БДІПЛ Я. Ленарчич до ключових принципів виборів відносить вимоги прозорості і відповідальності^[217] [1324, p.7], що фактично відображає зміст зазначеного принципу.

При розгляді основних принципів, викладених у Кодексі належної практики у виборчих справах, слід згадати також вимогу стабільності виборчого законодавства (пункт ІІ.2.Ь), згідно з яким основні елементи виборчого закону не можна переглядати менш як за рік до проведення виборів. Додатковий документ Венеціанської комісії - Ін- терпретативна декларація про стабільність виборчого законодавства [282] - кваліфікує відповідне положення як принцип, який, проте, «не має переваги перед іншими прин­ципами Кодексу». Хоча зміст цього принципу дещо відрізняється за своєю природою від стандартів-принципів, розглянутих попередньо (він стосується не змісту положень виборчого права, а практики прийняття і перегляду виборчого законодавства, тобто осо­бливостей відповідного законодавчого процесу), тим не менше значення цієї вимоги для належного проведення виборів важливе. Тому ми віднесемо цей принцип до основних виборчих стандартів-принципів.

Слід зауважити, що у тексті Кодексу не знайшов свого прямого відображення принцип справжніх виборів, проголошений основними зобов’язальними міжнародно-правовими актами, зокрема, статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, та роз’яснений низкою актів - як Загальним коментарем Комітету ООН з прав людини [245], так і згаданою вище Декларацією Міжпарламентського союзу про критерії віль­них і чесних виборів. Проте треба визнати, що увесь текст Кодексу належної практики у виборчих справах проникнутий духом необхідності політичного плюралізму, що за своєю суттю виключає можливість проведення «виборів без вибору» - основної антитези справжніх виборів.

Підсумовуючи, пропонуємо перелік основних міжнародних виборчих стандартів-прин­ципів (у формі «принципів-назв»), складений на підставі міжнародно-правових актів:

1. Принцип справжніх виборів.

2. Принцип періодичних виборів.

3. Принцип загального виборчого права.

4. Принцип рівного виборчого права.

5. Принцип прямих виборів.

6. Принцип вільних виборів.

7. Принцип чесних виборів.

8. Принцип таємного голосування.

9. Принцип особистого голосування.

10. Принцип стабільності виборчого законодавства.

Усі перелічені стандарти-принципи відіграють визначальну роль для забезпечення проведення дійсно демократичних виборів. За своїм змістом вони охоплюють усі часткові виборчі стандарти, як викладені у різних міжнародно-правових актах. Проте їх місце у системі принципів виборчого права, описаній нами у підрозділі 1.2.3, неоднакове. Так, деякі з цих принципів є фактично конституційно-правовими принципами представницької демократії, оскільки мають більш загальний за своїм змістом характер. Як уже зазна­чалося, останній із наведених принципів має специфічне значення для законодавчого процесу (внесення змін до виборчого законодавства). Безпосередньо сфери регулювання об’єктивного виборчого права стосуються сім принципів: загального і рівного виборчого права, справжніх, вільних і чесних виборів, таємного та особистого голосування; при цьому останні є, по суті, інституційними принципами (оскільки характеризують інститут голосування).

Детальному розгляду змісту цих принципів, як він сприйнятий вітчизняною док­триною виборчого права та реалізується у виборчому законодавстві України, присвячені подальші розділи.

Стосовно європейських виборчих стандартів існує певна специфіка щодо сфери їх застосування залежно від типу виборів, на які вони поширюються. Це пов'язане як із загальним контекстом міжнародних виборчих стандартів^[218], так і з формулюванням статті 3 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, де вказується на «вибір законодавчого органу». Правова позиція Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), висловлена у справі «Матьє-Моен і Клерфе проти Бельгії» 1987 р. (див. пункт 53 рішення [1276]), розуміє під законодавчим органом також регіо­нальний представницький орган, наділений повноваженнями щодо участі у законодав­чому процесі (зокрема, орган суб'єкта федерації у федеративній державі); цікаво, що до законодавчих органів Суд відніс також обласні ради в Італії, яка не має федеративного устрою, а області мають статус адміністративних автономій (див. пункт 51 рішення у справі «Віто Санте Санторо проти Італії» 2004 р. [1289]). Проте, взагалі кажучи, ЄСПЛ вважає незастосовною статтю 3 Першого Протоколу до виборів президента держави (див. пункт 72 Рішення у справі «Паксас проти Литви» [1280]), а також до виборів до органів місцевого самоврядування (див. [1090]).

Однак слід взяти до уваги, що частина друга статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування^[219] 1985 р. передбачає, що представницькі органи місцевого самовряду­вання «вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права»^[220] [230]. Тим самим основні міжнародні (європейські) виборчі стандарти, принаймні в обсязі п'яти принципів, зазначених у Кодексі належної практики у виборчих справах, поширюються також на місцеві вибори. В Україні ця позиція підсилена тим, що зазначені основні принципи виборчого права («загальне, рівне, пряме виборче право, вільні вибори, таємне голосування») закріплені у статті 71 Конституції [432] і поширені на вибори як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування.

У деяких відношеннях, у тому числі стосовно виборчих прав громадян, Конституція передбачає вищий рівень дотримання відповідних вимог, аніж встановлено мінімальним (стандартним) розумінням основних принципів. Це відповідає загальноприйнятому розу­мінню міжнародних виборчих стандартів (як і міжнародно-правових стандартів взагалі) як мінімальних вимог, порівняно з якими «національне право має можливість рухатися далі і гарантувати більш широкі політичні права» [231, с.20]. У таких випадках право- застосовним органам дуже важливо брати до уваги цю особливість певних положень виборчого законодавства, застосовуючи міжнародно-правові норми. Прикладом про­блемного застосування мінімального рівня європейських виборчих стандартів всупереч вимогам Конституції (яка встановлює вищий стандарт) є ситуація з обсягом активного виборчого права (по суті, порушенням принципу рівного права голосу) громадян України, які проживають чи перебувають за кордоном [327].

Таким чином, міжнародні виборчі стандарти виступають як галузеві принципи об'єктивного виборчого права і містять як виклад обов'язкового змісту відповідних ос­новоположних вимог, так і рекомендації щодо їх реалізації. У цьому контексті доцільно нагадати визначення М.І. Козюброю принципів права як виразу «правових тенденцій, які розвиваються в глибинах нормативно розвинутого суспільного життя» [376, с.6]. Саме такими тенденціями, що сформувалися у процесі розвитку виборчого права, зразками, які мають бути забезпечені, виступають міжнародні стандарти, сформульовані у вигляді принципів виборчого права. Такі стандарти повинні складати систему мінімальних вимог як до національного виборчого законодавства, так і до правозастосовної практики проведення виборів, без дотримання яких немає сенсу говорити про існування демократичних виборів.

Саме таким був зміст незаслуженого замовчуваного до останнього часу рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. [936]. Сенс рішення полягав не у призна­ченні «третього туру» виборів Президента України, як це часом сьогодні інтерпретується. Основний його зміст склало твердження, що системні порушення основних засад вибор­чого права не дають можливості кваліфікувати «голосування» 21 листопада 2004 р. як складову виборів, а отже, другий тур виборів не мав місця (не відбувся); у зв'язку з цим його слід провести з дотриманням основних принципів демократичних виборів. На жаль, цей зміст рішення, яке прекрасно проілюструвало роль основних засад як мінімальних стандартів виборів, сьогодні спотворюється або ігнорується^[221].

Україна зробила істотні кроки у плані реалізації європейських стандартів демокра­тичних виборів шляхом імплементації відповідних норм у вітчизняне виборче законодав­ство; такий висновок випливає з оцінок, наданих у висновках Венеціанської комісії (див., наприклад, [130; 1053]), хоча є підстави стверджувати про незавершеність цього процесу [79, с.47]. Водночас значно більше застережень виникає щодо дотримання цих стандартів у процесі застосування законодавства під час проведення виборів, як це засвідчується звітами місій міжнародного спостереження (див. [1327]). Тому можна стверджувати, що в Україні продовжують існувати проблеми як належного розуміння природи, змісту і статусу європейських виборчих стандартів, а отже, і принципів виборчого права, так і певного ігнорування зазначених стандартів, що має ознаки правового нігілізму.

1.5.