Підготовка членів комісії як засіб забезпечення їх професіоналізму

Недостатня спроможність деяких партій - суб'єктів виборчого процесу подати кандидатури може викликати проблему недоукомплектування складу виборчих комісій, що створює перешкоди у належному перебігу виборчого процесу.

Протягом останніх 20 років ця проблема в Україні з більшим чи меншим успіхом вирішувалася в основному зусиллями самих політичних партій та окремих громадських організацій^[999]. Найбільш відповідальні партії перед кожними виборами організовують підготовку (у вигляді тренінгів чи інструктажів) своїх активістів, яких згодом пропонують до складу виборчих комісій. Слід визнати, що такі зусилля носять відбиток «самодіяль­ності», оскільки кожен організатор проведення відповідних занять розробляє програму і форми підготовки майбутніх членів виборчих комісій самостійно, на власний розсуд і відповідно до власних інтересів; не існує жодної суспільної (а тим більше державної) гарантії, що програми і предмет вивчення під час таких семінарів, тренінгів та інструк­тажів належним чином відповідають виборчому праву і законодавству.

Проте досвід останніх років засвідчує, що така практика не має далекої перспективи. Адже кваліфікована робота виборчих комісій, з дотриманням вимог закону і спрямуван­ням на свідоме сприяння реалізації виборчих прав та законних інтересів усіх суб’єктів виборчого процесу, повинна бути сферою відповідальності не лише громадянського суспільства (у тому числі політичних партій), але й держави, яку у виборчих правовід­носинах представляє передусім Центральна виборча комісія.

Протягом тривалого часу при проведенні різних виборів ЦВК здійснювала значну методичну роботу щодо підвищення кваліфікації уже призначених членів виборчих комісій, організовуючи чи сприяючи проведенню відповідних нарад, семінарів чи тре- нінгів та підтримуючи видання відповідних методичних матеріалів (див., наприклад, [218; 531 ;665]). Відповідно до пункту 3 частини другої статті 30 Закону «Про вибори народних депутатів України», ЦВК «організовує у визначеному нею порядку навчання членів окружних виборчих комісій», а пункт 3 частини другої статті 31 того ж Закону надає окружним виборчим комісіям аналогічне повноваження щодо навчання членів дільничних виборчих комісій [734].

Порядок такого навчання встановлений постановою ЦВК «Про Порядок навчання членів окружних та дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України» № 949 від 15.09.2014 р. [827]. Метою навчання визнано набуття членами виборчих комісій «знань та навичок, необхідних для здійснення на належному рівні повноважень відповідно члена окружної, дільничної виборчої комісії під час організації підготовки та проведення виборів народних депутатів України» (пункт 1 зазначеного Порядку). Проте, відповідно до усталеної традиції, навчання орієнтоване на повноважних членів комісій та повинне проводитися «під час підготовки проведення виборів народних депутатів України» (пункт 5 Порядку), тобто під час виборчого процесу, а не заздалегідь. Щоправда, типова програма навчання, затверджена постановою ЦВК «Про Типову програму навчання членів вибор­чих комісій, комісій референдуму та осіб, які залучаються до роботи в комісіях» № 65 від 21.11.2008 р. (з наступними змінами) [863], може використовуватися для навчання «претендентів на включення до складу виборчих комісій» (пункт 1.7 Типової програми). Хоча це відкриває можливості попередньої підготовки майбутніх членів виборчих комісій, широкої практики застосування цієї можливості досі не існує.

Інші виборчі закони прямо не передбачають такого повноваження Центральної ви­борчої комісії.

ру, таке (значною мірою фрагментарне) навчання не можна визнати ефективним засобом забезпечення професіоналізму усіх членів тимчасових виборчих комісій.

Подібні заходи з навчання чи підвищення кваліфікації після формування складу виборчих комісій під час швидкоплинного виборчого процесу не можуть розглядатися як надійний захід забезпечення їх професіоналізму. Взагалі, зусилля розв’язати цю про­блему через організацію навчання уже призначених членів виборчих комісій вважаємо тупиковими. Таке завдання не може бути ефективно реалізоване як через дефіцит часу під час виборчого процесу, так і з огляду на масштаб проблеми (кілька тисяч членів ок­ружних комісій і практично півмільйона членів дільничних комісій, не кажучи про членів територіальних комісій місцевих виборів; з урахуванням плинності кадрів у виборчих комісіях ця цифра істотно зростає).

На наше переконання, єдиний вихід із цієї ситуації - при збереженні існуючого (пар­тійного) способу комплектування виборчих комісій встановлення законодавчої вимоги щодо наявності у пропонованих кандидатур певного мінімуму попередньої підготовки до роботи у виборчих комісіях. Така точка зору сьогодні достатньо поширена серед науковців та експертів-практиків, які зазначають, що «короткотермінові навчальні програми під час виборчого процесу не можуть забезпечити якісної організації роботи членів виборчих комісій будь-якого рівня. Така цільова підготовка повинна проводитись у міжвиборчий період з метою теоретичного осмислення отриманих знань та в необхідний строк під час виборів набути практичного застосування» [1156, с.140]. На думку М. Мельника, «у виборчих комісіях мають працювати кваліфіковані фахівці, які пройшли відповідне навчання й успішно склали кваліфікаційні іспити - отримали сертифікат на право брати участь в організації підготовки та проведення виборів» [527, с.28].

Треба погодитися, що у питаннях професійної підготовки майбутніх організаторів виборів повинна бути присутня координаційна і спрямовуюча роль держави. Водночас має зберігатися партійний спосіб формування складу виборчих комісій, а отже, визна­чальна роль партій (кандидатів) у підборі відповідних кандидатур - спочатку на таке навчання, а потім - до складу виборчих комісій. Нарешті, здійснення такого важливого з політичної точки зору завдання, як підготовка майбутніх членів виборчих комісій, повинно бути прозорим для громадянського суспільства і проводитися із залученням відповідних експертних громадських об’єднань.

Саме на таке розв’язання цього завдання був спрямований законопроект «Про попе­редню підготовку членів виборчих комісій», підготований з ініціативи і за участі автора (див. [896]). Законопроект пропонував встановити, що особи, які мають намір працю­вати у складі окружних, територіальних виборчих комісій, можуть пройти попередню курсову підготовку та отримати документ, що засвідчує успішне проходження такої під­готовки - державний сертифікат. Передбачалося, що таке навчання будуть здійснювати вищі навчальні заклади І-ІУ рівня акредитації або громадські організації^[1000], що отримали

ліцензію у встановленому законом порядку; органом ліцензування та контролю якості підготовки передбачалося визначити Центральну виборчу комісію. При цьому законо­проект визначав мінімальний обсяг знань і вмінь, якими мають оволодіти претенденти до складу виборчих комісій під час навчання^[1001].

Спроба певного кроку в напрямі законодавчого закріплення вимоги попередньої підготовки принаймні для деяких членів виборчих комісій була здійснена Законом «Про вибори народних депутатів України» 2011 р.: частина сьома статті 26 встановлювала, що «на посаду голови, заступника голови та секретаря окружної виборчої комісії можуть бути призначені особи, які пройшли у встановленому Центральною виборчою комісією порядку навчання для роботи на керівних посадах у складі окружної виборчої комісії» [733]. Однак прикінцеві положення Закону передбачали, що ця норма набере чинності з 2013 р., тобто після чергових виборів народних депутатів України 2012 р. У зв'язку з тим, що система навчання, передбачена цією нормою, не була створена, напередодні по­зачергових виборів 2014 р. відповідне положення було скасовано, і чинна редакція Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] такої вимоги не містить.

Декілька років тому Центральна виборча комісія презентувала систему дистанційного навчання осіб, які виявляють бажання працювати у складі виборчих комісій^[1002]. Така система он-лайн навчання (по суті, самопідготовки) потенційних та дійсних членів виборчих комісій, хоча і є кроком у потрібному напрямі, не розв'язує проблеми до кінця, оскільки не передбачає реального контролю (об'єктивної державної сертифікації) рівня підготов­ки особи, якій буде доручено не лише організовувати вибори, але й вирішувати виборчі спори, тобто забезпечувати законний і чесний характер виборів.

Вважаємо, що для досягнення бажаного результату слід поєднати потенціал експерт­них громадських організацій, які вже мають значний досвід підготовки майбутніх членів виборчих комісій, і вузівських центрів юридичної освіти з певним способом формально­го визнання досягнутого рівня підготовки з боку держави, як це було кілька років тому запропоновано у проекті Виборчого кодексу України.

Забезпечення дотримання відповідних вимог щодо рівня підготовки потенційних кандидатур до складу виборчих комісій (а не вже призначених членів комісій) дозволить перевести конкуренцію представників різних політично зацікавлених суб'єктів у складі комісій із сфери пошуків шляхів зловживань, яких не вміють виявити політичні опонен­ти, у сферу боротьби за чітке і повне дотримання вимог закону виборчими комісіями, тим самим створюючи необхідні передумови для забезпечення професійності (а отже, й законності) їх діяльності.