ОСКАРЖЕННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ

Інститут оскарження результатів виборів лише на перший погляд може вважатися складовою інституту виборчих спорів. Насправді це окремий інститут, який істотно від­різняється як за своєю природою, так і за процесуальними особливостями від звичного для вітчизняного виборчого права інституту оскарження виборчих правопорушень під час виборчого процесу і має самостійне значення для забезпечення принципу чесних виборів.

Дослідники слушно відзначають, що «проведення виборів на демократичній основі має передбачати право учасників виборчого процесу ставити питання про визнання вибо­рів недійсними» [545, с.38]; це слід визнати прямим наслідком принципу чесних виборів як у його широкому розумінні (дотримання усіх основних принципів виборчого права), так і у вузькому сенсі (чесне і достовірне встановлення результатів виборів відповідно до справжнього волевиявлення громадян).

Як зазначає С. Серьогіна, вже Закон «Про вибори Президента України» 1999 р. не містив жодних підстав для визнання виборів недійсними; на думку науковця, цей недолік слід було усунути, передбачивши «можливість визнання виборів недійсними як по ок­ремих територіальних округах, так і в цілому по країні» [1010, с.217-218]. Проте вітчиз­няне виборче право формально і сьогодні не містить інституту підтвердження дійсності виборів чи визнання виборів недійсними; принаймні жоден із чинних виборчих законів не містить відповідного регулювання. Тим не менше, практика проведення виборів в Україні знає цей інститут; найбільш відомими, однак далеко не винятковими випадками є визнання недійсним повторного голосування на виборах Президента України 2004 р.

Ранні редакції виборчих законів України передбачали можливість визнання виборів недійсними. Так, частина п’ята статті 43 Закону «Про вибори народних депутатів Укра­їни» 1993 р., за яким вибори депутатів проводилися в одномандатних округах, надавала повноваження окружній виборчій комісії «визнати вибори недійсними, якщо в ході їх проведення або при підрахунку голосів мали місце порушення цього Закону, які суттєво вплинули на результати голосування» [728]. Закон 1997 р., який запровадив виборчу систему «паралельного змішування», теж передбачав подібні заходи, однак по-різному у двох підсистемах виборчої системи. Так, частина восьма статті 43 зазначеного Закону надавала повноваження окружній виборчій комісії визнати вибори депутата в одномандат­ному окрузі «недійсними, якщо в ході їх проведення або під час підрахунку голосів мали місце порушення цього Закону, що вплинули на результати виборів»; водночас частина чотирнадцята статті 42 того ж Закону встановлювала, що «рішення щодо результатів ви­борів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі можуть бути оскаржені до суду протягом десяти днів після їх опублікування Центральною виборчою комісією» [729], не зазначаючи при цьому конкретної підстави оскарження.

Проте уже Закон «Про вибори Президента України» 1999 р. не передбачав можливості визнання виборів недійсними. У зв'язку з запровадженням пропорційної виборчої системи на виборах народних депутатів України у 2004 р. такі положення зникли і у законодавстві про парламентські вибори, а з 2010 р. - і в законодавстві про місцеві вибори. Певною мірою це відбулося під впливом доктринального уявлення про «неконституційність інсти­туту “недійсність виборів”», який випливає із «правового конфлікту між конституційним правом громадян обирати і бути обраним і можливістю визнання виборчими комісіями виборів недійсними» [472, с.8, 11]; наслідком є твердження про «необхідність вилучення із усіх виборчих законів норм про можливе визнання виборів недійсними» [470, с.107]. О. Лавринович обґрунтовує наявність порушення виборчих прав громадян при визнанні виборів в окремому окрузі недійсними тим, що «громадяни України, що мешкають на території інших округів [де вибори не визнані недійсними. - Ю.К.], реалізувавши своє право, дістали через своїх обранців право на участь в управлінні державними справами, а громадяни окремого округу такого права позбавлені» [469, с.84]; на думку дослідника, при цьому порушується конституційна вимога рівності права на участь в управлінні державними справами, встановленого статтею 38 Конституції України. Неважко бачи­ти, проте, що таке твердження базується на хибному уявленні про характер виборного представництва, яке тлумачиться як «територіальне», та відповідно уявлення про пред­ставницький мандат як повноваження представляти лише тих виборців, які голосували за відповідного представника.

Реалізуючи сформульовану О. Лавриновичем позицію, Закон «Про вибори народ­них депутатів України» 2011 р. містить прямі положення, які зобов'язують встановити результати виборів «незалежно від кількості виборчих дільниць, на яких голосування було визнано недійсним» (частини одинадцята, дванадцята статті 96, частина тринадцята статті 98 [733]).

Проте слід підкреслити виняткову важливість підтвердження дійсності виборів для демократичного процесу в цілому, суспільної довіри до цього процесу, а отже, легітимності влади, сформованої через вибори. З точки зору демократії цінностей (як антитези проце­дурній демократії) вибори вимагають, однак не вичерпуються формальним дотриманням виключно процедурної сторони; їх сутність - правильне відображення дійсного волеви­явлення народу, не спотвореного маніпуляціями і фальсифікаціями. З цим погоджуються західні правознавці [1255, s.12; 1303, p.9]. Д. Петі, висловлюючи позицію ОБСЄ/БДІПЛ, вказує: «Виборчий закон повинен надавати механізм визнання недійсними результатів виборів» [1411, р.12]. Хоча дослідники найчастіше пов’язують проблему дійсності виборів із принципом вільних виборів^[738], неважко побачити, що насправді (у межах запропонованого нами розуміння змісту принципів виборчого права) тут мова повинна йти про принцип справедливих (чесних у широкому сенсі) виборів. Таким чином, інститут недійсності результатів виборів^[739] є важливою гарантією забезпечення об’єктивності (тобто чесності, справедливості) проведених виборів і захисту виборчих прав [277, с.24].

Важливість інституту контролю дійсності виборів, з огляду на його практичну від­сутність у вітчизняному нормативному регулюванні виборів та брак сучасного наукового опрацювання відповідних проблем, змушує більш уважно розглянути місце цього інсти­туту в системі виборчого права, його еволюцію в рамках вітчизняного виборчого права, а також (у порівняльно-правовому аспекті) стан відповідного правового регулювання у виборчому праві інших європейських держав.

Яку мету переслідує контроль дійсності виборів? Без сумніву, найбільш широкою метою можна вважати забезпечення належного (правомірного) перебігу усього виборчого процесу як процесу формування і вираження волі народу у формуванні представницького органу влади чи заміщення виборної посади. Так, на думку І. Ільєнка, «визнання резуль­татів виборів недійсними переслідує цілі забезпечення легітимності виборних органів публічної влади..., законності виборчого процесу, вільного і справедливого характеру виборів, демократичного режиму в державі» [277, с.72]; Л. Бучковський вбачає завдання такої перевірки у «забезпеченні належного перебігу усього виборчого процесу» [1255, s.23]. Іншими словами, у такому сенсі мета контролю дійсності виборів полягала б не лише у встановленні чесного (справедливого) характеру виборів, але й досконалості (абсолютної правомірності) виборчого процесу при здійсненні усіх без винятку його процедур.

Проте така мета не лише недосяжна (настільки масовий юридичний процес не може відбутися ідеально, без найменшого зловживання), але й, по суті, непотрібна. Дослідники цих питань підкреслюють, що основним завданням розгляду питання дійсності виборів є «не вказання усіх випадків порушення приписів закону» [1256, s.209], а забезпечення правомірності обрання представницького органу чи виборної посадової особи відповідно до вільного волевиявлення народу, легітимності складу виборних органів, суспільного сприйняття справедливості наділення саме цих осіб владними повноваженнями (тобто чи «особа, яка отримала мандат, є дійсно тою особою, якої хотіли виборці» [1303, р.12]).

Деякі дослідники стверджують, що до завдань контролю дійсності виборів відноситься також покарання за вчинення виявлених правопорушень [1255, s.23]. Серед російських науковців досить поширена точка зору про те, що саме по собі скасування результатів виборів (і навіть визнання голосування на окремій виборчій дільниці) є конституцій­но-правовою санкцією (див., наприклад, [370, с.41]); цю ж позицію підтримують і деякі вітчизняні науковці (див. [103, с.143; 125, с.170; 423, с.530; 464, с.414]).

З обома цим позиціями погодитися не можна. Інститут юридичної відповідальності у контексті публічноправових відносин вимагає своїх специфічних процедур встановлення вини певних осіб при вчиненні правопорушення та призначення і виконання покарання (застосування санкції). Тому процедура (судовий процес) перевірки правильності резуль­татів виборів може лише виявляти правопорушення (встановлювати відповідні факти), однак (у більшості випадків) не встановлювати винних осіб, а тим більше не призначати покарання^[740]. Відсутність притягнення до відповідальності серед цілей розгляду питання про дійсність виборів декларує Ж.-П.Кольяр [1303, р.12].

Тим більше не узгоджуються з правовою сутністю поняття «санкція» правові наслід­ки скасування результатів виборів (чи голосування на окремій дільниці або в окремому виборчому окрузі), навіть якщо розглядати її лише у конституційно-правовому плані. Як відомо, у контексті юридичної відповідальності санкція - заходи впливу, що засто­совуються до правопорушника і породжують для нього негативні наслідки. Проте ані скасування результатів виборів, ані визнання недійсним голосування на окремій виборчій дільниці, хоча і є наслідками правопорушень, застосовується не до правопорушника і негативних наслідків (покарання) для нього не створює (див. [277, с.79-80]). Якщо саме по собі скасування результатів виборів і має характер негативних наслідків, то ці наслід­ки стосуються широкого кола осіб (у тому числі тих, які правопорушень не вчиняли). Отже, порушення виборчого законодавства, яке вплинуло на результати волевиявлення громадян, повинне бути підставою скасування результатів виборів, але останнє не може розглядатися як санкція.

Підкреслимо, що не всякий юрисдикційний процес має закінчуватися застосуван­ням санкцій; наприклад, як зазначалося вище, основною метою застосування інституту оскарження виборчих правопорушень є поновлення порушених прав, усунення наслідків правопорушення, відновлення законного перебігу виборчого процесу, або, більш загально, недопущення отримання будь-ким вигоди від правопорушення (навіть якщо це правопо­рушення не вчинене отримувачем вигоди). Скасування результатів виборів є, без сумніву, примусовим заходом з боку держави, однак цей захід також спрямований на усунення наслідків вчинених правопорушень, відновлення правопорядку, а не на покарання.

Таким чином, перемога на виборах (отримання представницького мандата) не може вважатися законною (і легітимною в очах демократичного суспільства), якщо вона стала наслідком допущеного порушення вимог закону чи, більш загально, протиправних дій будь-якого суб'єкта. Саме у цьому вбачаємо основну мету інституту контролю результатів виборів.

Європейська практика знає декілька моделей контролю дійсності виборів, які відрізняються передусім тим, який орган уповноважений здійснювати цю функцію. Як зазначає Венеціанська комісія, такими органами «можуть бути адміністративні органи, наприклад, виборчі комісії, які організують вибори, а у деяких країнах - парламенти, коли ухвалюється рішення про підтвердження результатів виборів і мандатів, а також судові органи» [214, с.214].

Л. Бучковський стверджує, що «на європейському ґрунті можна виділити три ос­новні системи перевірки дійсності виборів: а) парламентська, здійснювана відповідною палатою в пленарному режимі або її спеціалізованим органом (в основному комісією); Ь) юрисдикційна, в якій контроль здійснюється або через загальні суди, або судовим органом, уповноваженим підтверджувати дійсність виборів; с) змішана система, яка поєднує в собі елементи двох попередніх» [1255, 8.24]. Четверта модель, яку теж можна кваліфікувати змішаною, вважається характерною для «нових» демократій; відповідно до неї, ця проблема «спочатку постає перед місцевою, національною чи федеральною виборчою комісією з можливим оскарженням до Верховного суду чи конституційного суду» [1303, р.11] (польські дослідники теж згадують про таку систему; див. [1256, 8.207]). Практика різних європейських держав, які застосовують ці моделі, описана Венеціанською комісією; проте загальним зауваженням Комісії щодо усіх цих моделей є твердження, що «у всякому разі повинна існувати можливість кінцевого оскарження до суду» (параграф 30 цитованої Доповіді [214]), яке можна розглядати як «належну практику», тобто твер­дження, близьке до авторитетного європейського стандарту.

Стосовно виборів законодавчого органу (які можна вважати історично першими де­мократичними виборами) найбільш ранньою системою підтвердження дійсності виборів є парламентська модель, згідно з якою законодавчий орган сам приймає остаточне рішення про правомірність виборчого процесу. Така модель базується на традиційному (хоча й не зовсім коректному у всіх випадках) уявленні про те, що парламент є найвищим органом державної влади, а отже, його склад не може підлягати контролю з боку інших органів. Важливо, що в цій моделі парламент здійснює контроль дійсності виборів обов’язково і без огляду на те, чи результати виборів були оскаржені конкретними суб’єктами. Сьогодні така система контролю дійсності виборів продовжує функціонувати у Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Італії, Данії, США. Так, відповідно до статті 66 Конституції Італійської Республіки, «кожна з палат перевіряє повноваження своїх членів» [429]. Розділ 5 статті І Конституції США встановлює, що «кожна палата самостійно вирішує питання щодо виборів, їх результатів і вимог до своїх членів» [1448].

Саме таку систему контролю дійсності виборів успадкувала Україна після проголо­шення незалежності. Стаття 100 Конституції УРСР 1978 р., яка діяла у перші роки неза­лежності, передбачала, що «Верховна Рада України за поданням Мандатної комісії, яку вона обирає, приймає рішення про визнання повноважень народних депутатів України, а в разі порушення законодавства про вибори - про визнання виборів окремих народних депутатів недійсними» [436]; це положення було закріплене у Регламенті Верховної Ради України 1994 р. (див. статті 2.2.10, 2.2.11 [922]). Однак після прийняття Конституції 1996 р., відповідно до якої повноваження народних депутатів України розпочинаються після складення присяги на урочистому засіданні новообраної Верховної Ради України (частина четверта статті 97 Конституції [432]), такий механізм більше не міг існувати; оскільки Конституція не містить жодних згадок про перевірку дійсності виборів чи по­вноважень народних депутатів, зазначене положення втратило чинність відповідно до пункту 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції.

Парламентська модель контролю дійсності виборів і повноважень членів парламенту, незважаючи на її історичну традиційність, викликає серйозні доктринальні заперечення. Основне з них полягає в тому, що парламент, як і його члени виступають у ролі «судді у власній справі» [1255, 8.13], що порушує один із загальних принципів права. Дійсно, як це відбувалося у Верховній Раді України до прийняття Конституції 1996 р., голосування щодо прийняття відповідного рішення про визнання власних повноважень здійснювали депутати, повноваження яких ще не були на цей момент підтверджені; більше того, до складу мандатної комісії, яка вивчала правильність виборів та повноважність депутатів, також входили депутати, обрання яких у принципі ставилося під сумнів.

На інший принциповий недолік цієї системи контролю виборів вказує Ж.-П. Кольяр, який на підставі французького досвіду зазначає: «ця система неминуче означає, що про законність виборів виноситься рішення політичною більшістю. Це може призводити до зловживань, найчастіше цитований приклад яких пов’язаний з позбавленням мандатів багатьох пужадистських^[741] (сьогодні могли б їх назвати популістами) членів парламенту французькими Національними Зборами після виборів 2 січня 1956 р.» [1303, р.10].

Зазначені проблеми, принципово притаманні парламентській системі контролю результатів виборів, стали причиною того, що держави, конституції яких приймалися у другій половині ХХ ст., відмовилися від такого підходу.

Мінімальною модифікацією парламентської моделі є «змішана» (парламентсько-су­дова) система, за якої парламент уповноважений висловитися стосовно дійсності вибо­рів, однак його висновок підлягає судовому (юрисдикційному) контролю (див. [106]); так, відповідно до статті 41 Основного Закону ФРН, «перевірка правильності виборів є справою Бундестагу... Рішення Бундестагу може бути оскаржено до Федерального конституційного суду» [615].

Проте більш послідовною виглядає судова модель контролю дійсності виборів, за якої суд перевіряє не рішення парламенту з цього приводу, а легальність самого вибор­чого процесу. Як зазначає Ж.-П. Кольяр, у цій моделі «дотримання закону гарантується втручанням суду, який може мати нагоду очистити результати виборів або визнати їх недійсними» [1303, р.9]. Судовим органом, уповноваженим на такий контроль, може бути звичайний суд (як у Великій Британії), адміністративний суд (як у Фінляндії), конститу­ційний суд (як у Австрії чи Греції); в Іспанії та Португалії конституційний суд виконує функцію другої інстанції після звичайного суду [1303, р.10]. Слід погодитися з позицією польських дослідників, які відзначають, що «в умовах дотримання засади поділу влади доручення контролю правомірності виборчого процесу судовому органові, незалежному від законодавчої та виконавчої влади, виглядає кращим розв’язанням, аніж наповнена елементами політичної боротьби парламентська модель» [1256, 8.208].

У ролі незалежного контрольного органу може виступати і квазісудовий орган, яким є, наприклад, Конституційна рада Франції. Відповідно до статей 58 та 59 Конституції Франції, Конституційна рада «слідкує за правильністю обрання Президента Республіки. Вона розглядає скарги та оголошує результати голосування»; «виносить рішення щодо правильності обрання депутатів і сенаторів, якщо воно оскаржується» [437]. І. Сліденко наводить приклади держав, які запозичили чи навіть розвинули «французьку модель» судового контролю (обов’язкового чи факультативного) підсумків виборів конституцій­ними судами [1022, с.47-48].

Класичний варіант судової моделі контролю виборів реалізується у Польщі. Від­повідно до Конституції РП, дійсність виборів до Сейму, Сенату та обрання Президента Республіки підтверджує Верховний Суд (статті 101, 129 [1384]); стосовно виборних орга­нів територіального самоврядування стаття 392 Виборчого кодексу Польщі уповноважує відповідний окружний суд на розгляд «виборчих протестів» проти результатів виборів [1380]. Завданням суду, як зазначає Л. Бучковський, є «визначення, чи відбувся виборчий процес відповідно до встановлених норм, тобто чи не відбулося у його перебігу таких правопорушень, внаслідок яких представницькі мандати отримали інші особи, аніж би це випливало з результатів, встановлених на підставі правомірно проведених виборів» [1255, 8.161].

Нарешті, інший (адміністративно-судовий) варіант змішаної моделі реалізується у Російській Федерації. Відповідно до Федерального закону «Про основні гарантії.», результати виборів визнає недійсними «відповідна виборча комісія» (частина дев’ята

статті 70 зазначеного Закону [582]) або «суд відповідного рівня» (частини 1.2 та третя статті 77 цього ж Закону). «Відповідність» (тобто наявність відповідних повноважень) комісії встановлюється конкретним законом про вибори; зокрема, ці повноваження нале­жать окружній виборчій комісії стосовно результатів виборів депутата Державної Думи у відповідному одномандатному окрузі (частина восьма статті 87 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи...» [575]), Центральній виборчій комісії - стосовно виборів депутатів у федеральному виборчому окрузі (частина п'ята статті 88 зазначеного Закону) та у будь-якому одномандатному окрузі (частина перша статті 100 цього ж Закону), а також стосовно виборів Президента РФ (частина п'ята статті 76 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]).

Виборчі закони РФ дещо інакше визначають сутність повноважень суду при розгляді подібних питань. На відміну від Федерального закону «Про основні гарантії.», який уповноважує суд «визнати результати виборів недійсними», стаття 100 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» (і подібно стаття 85 Федерального закону «Про вибори Президента РФ») встановлює, що суд може лише «скасувати рішення» відповідної виборчої комісії про встановлення результатів виборів^[742]; на підставі такого рішення суду відповідна виборча комісія повинна прийняти власне рішення про визнання недійсними результатів відповідних виборів (частина п'ята статті 100 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575], частина п'ята статті 85 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]).

Таким чином, ця модель надає основні повноваження щодо контролю дійсності виборів самим організаторам виборів (на достатньо високому рівні), залишаючи за су­дом повноваження судового контролю уже щодо рішень виборчих комісій. Зазначимо, що позбавлення суду можливості приймати рішення по суті щодо визнання виборів недійсними можна розглядати як непотрібне ускладнення процедури: оскільки виборча комісія зобов’язана виконати рішення суду, у такому рішенні комісії відсутній предмет дослідження і поле розсуду комісії, а отже, і її реальне волевиявлення: комісія може лише повторити зміст судової аргументації.

Недоліком цієї моделі можна вважати, що первинний контроль правомірності виборів здійснює сам організатор виборів; таким чином, має місце своєрідна «перевірка власних дій». Певною мірою цей недолік компенсується неостаточним характером такого рішення виборчих комісій і можливістю його судового перегляду.

Важлива відмінність різних моделей контролю дійсності виборів полягає у характері відповіді на запитання: чи може орган, уповноважений контролювати дійсність виборів, здійснювати таку перевірку з власної ініціативи? Відповідь на це питання не очевидна. Європейські експерти рекомендують, щоб виборчий закон «визначав, чи орган, наділений повноваженням визнати результати виборів недійсними, може вчиняти такі дії без подання формальної скарги» [1411, р. 12]. Взагалі кажучи, можлива відповідь на це питання істотно залежить від прийнятої моделі контролю, яка, звичайно, повинна бути закріплена в законі.

Так, в умовах парламентської моделі (як і змішаної парламентсько-судової) пе­ревірка правомірності виборів здійснюється в обов'язковому порядку (безвідносно до оскарження будь-яких порушень) з ініціативи парламенту чи спеціально утвореного ним органу («мандатної комісії»). В умовах змішаної адміністративно-судової системи можна вважати, що вищий орган адміністрування виборів при встановленні їх результатів пере­віряє їх правомірність у силу власних наглядових повноважень^[743]; принаймні так виглядає процедура, визначена російським виборчим законодавством. Дійсно, «при встановленні результатів виборів внаслідок опрацювання підсумків голосування дається відповідь на такі питання: чи відбулися вибори; чи можна визнати вибори дійсними; хто з кандидатів обраний. На останнє питання можна прагнути відповіді лише за умови позитивної від­повіді на перші два питання» [710, с.10]. Таким чином, в умовах такої змішаної моделі, коли первинним органом оцінки дійсності виборів виступає найвища в ієрархії виборча комісія, наділена наглядовими повноваженнями щодо дотримання законності виборчого процесу, вона повинна здійснити таку оцінку у процесі встановлення результатів виборів; суд може бути залучений до цього процесу лише через оскарження рішення виборчої комісії про визнання виборів дійсними (недійсними).

Дещо складніша ситуація в умовах судової моделі. На думку Л. Бучковського, форму­лювання частини першої статті 101 Конституції РП означає, що Верховний суд перевіряє дійсність парламентських виборів «на підставі власної компетенції» [1255, 8.160], тобто в обов’язковому порядку незалежно від наявності ініціативи («протесту») уповноважених суб'єктів: «контроль правильного перебігу виборчого процесу здійснюється обов’яз­ково, навіть якщо щодо його дійсності не були подані протести» [1256, 8.209]. Однак для судового органу не є природним діяти (відкривати судове провадження) за власною ініціативою, без формального звернення до нього. У Польщі ця проблема розв’язується через зобов’язання Державної виборчої комісії здійснити подання до Верховного суду; за відсутності виборчих протестів Суд розглядає справу у межах відомостей цього подання [1381, 8.571].

Важливо підкреслити, що встановлення факту дійсності виборів не вимагає до­ведення: доводитися має недійсність виборів за наявності відповідних доказів. Таким чином, по суті, ми маємо справу із презумпцією дійсності виборів. Однак ця презумпція є не абсолютною, а спростовною (умовною), оскільки допускає її заперечення і дове­дення протилежного; І. Ільєнко відносить її до непрямих презумпцій, безпосередньо не закріплених виборчим законодавством [277, с.95, 97], що відповідає змісту російської правової доктрини та виборчому законодавству РФ. Зазначимо, водночас, що згадане вище закріплення у вітчизняному виборчому законодавстві вимоги обов’язкового встановлення результатів виборів (див., наприклад, частину дванадцяту статті 96¹, частину тринадцяту статті 98 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]) робить презумпцію дійсності виборів явною та абсолютною (взагалі кажучи, неспростовною). Як засвідчує практика та досвід інших держав, цей підхід слід визнати помилковим.

Із презумпції дійсності виборів випливає, що для рішення щодо недійсності виборів необхідні істотні підстави, доведені відповідними доказами факти, які спростовують таку презумпцію. Проте не будь-які порушення можуть вважатися достатніми підставами для визнання виборів недійсними. Як зазначає Д. Петі, «виборчий закон повинен чітко встановлювати підстави, з яких результати виборів можуть бути частково чи повністю скасованими... За відсутності ясних і недвозначних стандартів доведення встановлення, які докази відповідатимуть цим стандартам, може широко змінюватися, що може підри­вати увесь процес» [1411, р.13]. Слід погодитися з думкою, що «“полегшене” ставлення до використання процедури визнання виборів недійсними., в результаті якого можна, доклавши певних зусиль, скоригувати результати волевиявлення виборців, є дефектом правової та політичної свідомості... Визнання виборів недійсними є досить небезпечною політичною та правовою зброєю, яка повинна використовуватися тільки в крайніх ви­падках» [125, с.181]. Як зазначає Венеціанська комісія, «скасування результатів виборів не є обов’язковим, якщо порушення виборчого права мають невеликий масштаб та не впливають на результати виборів (список членів законодавчого органу)» [214, с.222].

Ключове питання щодо підстав визнання виборів недійсними полягає в тому, чи можуть належати до таких підстав порушення, вчинені до дня голосування, чи братися до уваги можуть лише порушення, які мали місце при проведенні голосування та підрахунку голосів і встановленні результатів виборів.

В. Мойсієнко стверджує, що «визнання результатів виборів недійсними загалом не­можливе без встановлення порушень законодавства при голосуванні на окремих виборчих дільницях» [545, с.36], обмежуючи таким чином підстави для відповідного рішення лише до правопорушень при голосуванні. Проте вважаємо, що такий підхід надто звужує коло підстав. Рекомендація Кодексу належної практики у виборчих справах полягає в тому, що можливість оскарження стосується не лише порушення процедур голосування (додамо: і, очевидно, процедур підрахунку голосів. - Ю.К), але й «рішень, прийнятих перед го­лосуванням, зокрема у зв’язку з правом брати участь у голосуванні, списками виборців та правом бути кандидатом, реєстрацією кандидатів, дотриманням норм, що регулюють передвиборну агітацію, доступ до засобів масової інформації та фінансування партій» [363, с.173]. Таким чином, на думку Венеціанської комісії, підставою для оскарження результатів виборів можуть бути, відповідно до міжнародних виборчих стандартів, будь- які порушення під час виборчого процесу (незалежно від того, чи вони були вчинені до дня голосування, чи під час голосування, чи при встановленні результатів виборів), якщо вони вплинули (могли вплинути) на результати виборів. Комісія підкреслює, що органи з розгляду виборчих скарг «повинні мати повноваження скасувати результати виборів у разі, якщо виявлені порушення могли вплинути на їхні результати, тобто на розподіл мандатів» [363, с.174]. З цим погоджується Л. Бучковський, на думку якого, перевірка виборів передбачає «контроль усіх стадій виборчого процесу та правильності встанов­лення результатів виборів» [1255, s.12].

На думку В. Мойсієнка, «недійсність виборів можна визначити як кількісне спів­відношення між узаконеними результатами народного волевиявлення та встановленими порушеннями виборчого законодавства» [545, с.35]. Кількісні критерії можуть бути важливими та надійними доказами правопорушень, які засвідчують недійсність вибо­рів. Однак, як слушно зауважує І. Ільєнко, визнання результатів виборів недійсними «обумовлене не тільки кількісними критеріями - арифметичними помилками [додамо: і фальсифікаціями. - Ю.К.], допущеними у процесі встановлення підсумків голосування, визначення результатів виборів, але й якісними - порушеннями принципів вільних і справедливих виборів, які можуть бути вчинені на будь-яких стадіях виборчого процесу і мають наслідком спотворення волі виборців» [277, с.24]. Саме таку позицію висловив Верховний Суд України у відомому рішенні від 3 грудня 2004 р., який взяв до уваги не лише порушення вимог закону з боку Центральної виборчої комісії при встановленні результатів виборів чи при проведенні голосування, з боку дільничних виборчих комісій - при складанні підсумкових протоколів і їх транспортуванні до територіальних виборчих комісій, але й порушення, що мали місце до дня голосування: при складанні та уточненні списків виборців, формуванні складу виборчих комісій, проведенні передвиборної агітації, порушення щодо участі у виборчому процесі офіційних спостерігачів. Саме сукупність встановлених фактів правопорушень протягом усього виборчого процесу, не усунутих своєчасно, надала підстави Суду стверджувати про істотне порушення принципів ви­борчого права, що виключило можливість достовірно встановити результати дійсного волевиявлення виборців [936].

Центральна виборча комісія зробила спробу повторити аргументацію Верховного Суду України, застосовану у цитованому рішенні 2004 р., у своїй постанові 2012 р. про «п'ять округів» [811]. Зазначене рішення, яке мало очевидно політичний характер, отри­мало неоднозначну оцінку з правової точки зору.

З одного боку, деякі науковці вітають застосування принципу верховенства права Центральною виборчою комісією. Так, В. Мойсієнко зазначає: «можна лише підтримати рішення ЦВК з точки зору теорії конституціоналізму... Оскільки Закон України “Про вибори народних депутатів України” не містив конкретних положень щодо скасування результатів виборів в одномандатних округах, рішення ЦВК базувалося на принципах верховенства права та інших конституційних положеннях, що гарантують виборчі права, а також на загальних повноваженнях ЦВК, передбачених частинами другою та третьою статті 17 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”» [545, с.37].

З іншого боку, ЦВК повинна строго дотримуватися вимог закону (частина друга статті 19 Конституції). Однак Закон «Про вибори народних депутатів України» 2011 р. не передбачав такої можливості; більше того, відповідно до частини першої статті 99 зазначеного Закону, ЦВК встановлює результати виборів в одномандатних округах «на підставі протоколів окружних виборчих комісій про підсумки голосування в одномандатних округах», тоді як частина одинадцята статті 96 цього ж Закону зобов’язує окружну комі­сію «встановити підсумки голосування в одномандатному окрузі незалежно від кількості виборчих дільниць, на яких голосування було визнано недійсним», а частина дванадцята цієї статті прямо забороняє визнання голосування недійсним в одномандатному окрузі. Нарешті, пункт 21 частини другої статті 30 та частина п'ята статті 97 того ж Закону встановлює, що ЦВК «здійснює повноваження відповідної окружної виборчої комісії у разі ненадходження... протоколу окружної виборчої комісії про підсумки голосування в одномандатному окрузі у строки, визначені цим Законом, а також у разі бездіяльності окружної виборчої комісії» [733]. Надання недостовірного протоколу окружною виборчою комісією може вважатися (відповідно до практики ЦВК) ненаданням протоколу.

Таким чином, Центральна виборча комісія зобов’язана була вжити усіх передбаче­них законом заходів для встановлення результатів виборів у кожному одномандатному виборчому окрузі, в якому проводилося голосування виборців, зокрема, використовуючи протоколи дільничних комісій, що були в її розпорядженні, а також витребовуючи прото­коли підсумкових засідань дільничних виборчих комісій, у яких, як уже зазначали вище, мають бути зафіксовані усі дії комісії щодо підрахунку голосів та їх встановлені наслідки. Слід погодитися з В. Колісником, що «ЦВК навіть не спробувала порівняти різні варіанти протоколів дільничних виборчих комісій, отримати пояснення членів виборчих комісій (які вказали різні дані в однакових за юридичною силою протоколах), з'ясувати винних у правопорушеннях та зловживаннях, отримати їх пояснення та передати такі матеріали до правоохоронних органів» [363, с.31].

На наше переконання, Центральна виборча комісія як правозастосовний орган ви­конавчої влади^[744] повинна, керуючись принципом верховенства права у повному обсязі, перш за все дотриматися його складової - принципу законності, який, як зазначає М. Ко- зюбра, передусім спрямований на регулювання діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб [385, с.297], як це передбачено частиною другою статті 19 та стосовно виборів конкретизовано пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України [432]. Вважаємо, що принцип верховенства права у повному обсязі може застосовуватися лише судом. Відмова органу управління (адміністрування) дотримуватися прямих приписів закону під приводом вимоги верховенства права може призвести до правового нігілізму і сваволі. Зокрема, вважаємо, що, приймаючи рішення щодо неможливості встановити результати виборів у п'яти округах, Центральна виборча комісія фактично публічно відмовилася виконувати власні повноваження, покладені на неї законом; це означає дії державного органу, дуже далекі від сутності принципу верховенства права.

Не всі європейські держави чітко відображають у своєму виборчому законодавстві цитований вище рекомендаційний європейський стандарт щодо підстав визнання вибрів недійсними, встановлений Венеціанською комісією.

Так, за свідченням Л. Бучковського, Федеральний конституційний суд Німеччини стоїть на тій позиції, що метою проведення процедури у справі виборчої скарги є тільки «забезпечення відповідного складу Бундестагу» а також «охорона виборчого права в матеріальному значенні» [106, с.7]. По суті, це означає перевірку лише процедур голо­сування і встановлення результатів виборів.

Виборчий кодекс Польщі передбачає два види підстав для внесення виборчих протестів - допущення злочину проти виборів^[745] та вчинення інших порушень приписів Виборчого кодексу, - проте в обох випадках вони мають «стосуватися голосування, вста­новлення підсумків голосування чи результатів виборів» (§ 1 статті 82 [1380]). Природно припустити, що при розгляді питання про дійсність виборів у разі відсутності виборчих протестів (тобто виключно на підставі подання Державної виборчої комісії) Верховний суд застосовує ті ж підстави.

На думку польських конституціоналістів, таке положення Виборчого кодексу звужує обсяг контролю правомірності перебігу виборів Верховним судом лише до тих етапів ви­борчого процесу, які починаються з голосування (див. [1256, 8.215]), і таке звуження «слід визнати незрозумілим» [1255, 8.167]. Проте, як стверджує Б. Даутер на підставі практики Верховного суду з цих питань, Суд розглядає формулювання «стосуватися голосування» у широкому сенсі, не виключаючи, що такий стосунок можуть мати порушення, які мали місце до дня голосування [1381, 8.232].

Дещо подібна ситуація із регулюванням скасування результатів виборів і у вибор­чому законодавстві Росії. І. Видрін стверджує, що російський законодавець «пов'язує недійсність виборів із порушенням всього двох виборчих дій: проведення голосування та встановлення його підсумків» [145, с.191]. Проте це не зовсім відповідає дійсності. Так, частини друга та третя статті 77 Федерального закону «Про основні гарантії...» відносять до підстав, які дають можливість суду скасувати рішення виборчої комісії про встанов­лення результатів виборів, порушення певних правил фінансування виборчої кампанії кандидата чи виборчого об'єднання, підкуп виборців, порушення певних обмежень при проведенні передвиборної агітації, зловживання з боку кандидата своїм посадовим чи службовим становищем, а також порушення правил складання списків виборців, форму­вання виборчих комісій [582], тобто також порушення, які завідомо можуть мати місце лише до дня голосування. Аналогічні положення містять частини третя та шоста статті 100 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи...» [575]. Конституційний суд РФ теж допускає вплив порушень, вчинених до дня голосування, на визнання резуль­татів виборів недійсними; зокрема, встановлення факту незаконної відмови у реєстрації кандидата (скасування реєстрації), на думку Суду, «не виключають також - як спосіб поновлення права - скасування підсумків голосування, результатів виборів з тим, щоб забезпечувалися дійсно вільні вибори» (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини рішення КС РФ від 15 січня 2002 р. [699, с.198]).

У вітчизняній виборчій практиці класичний приклад порушення, яке мало місце до дня голосування, проте, без сумніву, вплинуло на результати волевиявлення виборців, мав місце на виборах депутата Закарпатської обласної ради 2010 р. в одному з одноман­датних округів. Хоча один із зареєстрованих в окрузі кандидатів у строки, встановлені законом, відмовився від балотування, рішення про внесення відповідних змін до ви­борчого бюлетеня за допомогою штампа «Вибув» не було виконане. Тому Закарпатська обласна виборча комісія прийняла рішення визнати недійсними підсумки голосування у цьому окрузі; правомірність такого рішення була підтверджена судом [676]. Отже, хоча правопорушення (невнесення змін до бюлетеня) відбулося до дня голосування, воно стало підставою для невизнання результатів голосування виборців.

Таким чином, доходимо висновку, що у більшості держав практика розгляду питань про дійсність виборів, незалежно від того, чи передбачене це прямо законодавством, засвідчує необхідність врахування і тих правопорушень, які були вчинені до дня го­лосування, однак могли вплинути на перебіг голосування і результати волевиявлення виборців. Водночас зазначимо, що порушення, вчинені до дня голосування, щодо яких було прийнято відповідне рішення уповноваженого юрисдикційного органу за підсум­ками розгляду виборчого спору (а отже, або факт правопорушення не підтвердився, або його наслідки вважаються усунутими), не можуть бути віднесені до підстав визнання виборів недійсними. Таку позицію зайняв Верховний Суд України у своєму рішенні від 20 січня 2005 р. за підсумками повторного голосування на виборах Президента України 26 грудня 2004 р. [937, с.20-21].

Основним критерієм оцінки виявлених правопорушень в аспекті встановлення дійсності виборів є те, чи вплинули (могли вплинути) ці правопорушення на результати виборів, або, іншими словами, чи внаслідок цих правопорушень порушена можливість достовірно встановити результати волевиявлення виборців. Однак застосування крите­рію «істотного впливу на результати виборів» чи «неможливості достовірно встановити результати волевиявлення» повинно здійснюватися з певною обережністю, оскільки, як справедливо зауважують науковці, цей критерій має оціночний характер (див., напри­клад, [1120, с.101]). На думку І. Видріна, такий характер цього поняття пов’язаний із необхідністю здійснити «багатофакторний аналіз усіх даних про ті чи інші порушення, допущені у ході виборчої кампанії, в їх сукупності» [145, с.192]. З цією думкою слід в основному погодитися, хоча не можна заперечити, що у випадку фальсифікації кількісних даних вплив правопорушення на результат виборів може бути очевидним (див. [207]).

Тим не менше критерії визнання виборів недійсними вимагають нормативного закрі­плення. Виборчий закон повинен, по-перше, передбачати можливість визнання результатів виборів недійсними повністю або частково; по-друге, підставою для такого рішення має бути визначено тільки істотний вплив вчинених правопорушень на результати виборів, внаслідок чого неможливе встановлення достовірного змісту реального волевиявлення виборців; по-третє, таке рішення повинне прийматися тільки після вичерпання усіх мож­ливих засобів щодо встановлення достовірного змісту волевиявлення.

Однак конструкція «неможливості встановлення результатів» внаслідок свого оціночного характеру викликає заперечення у науковців (див., наприклад [545, с.38]). А. Постніков та Л. Альохічева вважають, що «стосовно забезпечення вільного волеви­явлення виборців [і, додамо, чесного характеру виборів. - Ю.К] надзвичайно важливо, щоб у законодавстві були визначені чіткі об’єктивні критерії (які включають як якісні, так і кількісні компоненти), на основі яких може оцінюватися достовірність результатів волевиявлення громадян» [710, с.97].

Деякі науковці пропонують надати усьому критерію визнання (результатів) вибо­рів недійсними лише кількісного вираження. Так, на думку В. Мойсієнка, «оскільки ці порушення мають оціночний характер, то щодо встановлення недійсності результатів голосування враховуються не завжди, тобто можливе визнання недійсних виборів такими лише в разі досягнення відповідної кількості у відсотках таких порушень» [545, с.35]. Хоча така пропозиція виглядає привабливою через наявність певних рис об’єктивності, практична реалізація її породжує істотні труднощі.

Вітчизняне виборче законодавство здійснило спробу формалізувати критерій «впливу на результати» (щоправда, лише стосовно визнання недійсними результатів голосування на окремій виборчій дільниці, а не результатів виборів), запровадивши кількісний вимір обсягу правопорушень. Так, відповідно до частини першої статті 92 Закону «Про вибори народних депутатів України» встановлено, що голосування на виборчій дільниці визнається недійсним у разі встановлення фактів незаконного голосування чи вкидання виборчих бюлетенів у кількості, що перевищує 5 % від кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені на виборчій дільниці, а у разі знищення чи пошкодження виборчої скриньки з бюлетенями - якщо кількість таких бюлетенів перевищує 20 % зазначеної кількості ви­борців [734]. Проте слід визнати, що ці кількісні показники досить умовні: Закон «Про місцеві вибори» останній критерій встановлює на рівні 10 % (частина перша статті 81 [808]), а Закон «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. встановлював усі три критерії на рівні 10 % (частина перша статті 70 [730]). Зазначені положення неодноразово були об’єктом критичних зауважень Венеціанської комісії у її висновках щодо виборчого законодавства України; на думку Комісії, «таким необгрунтованим стандартам недопусти­мого рівня зловживання важко знайти пояснення. Вони встановлюють прийнятний рівень фальсифікації, що не відповідає належній практиці проведення виборів» (див. пункт 84 Висновку 2006 р. [130], пункт 116 Спільного висновку Венеціанської комісії та ОБСЄ/ БДІПЛ 2011 р. [1051, с.318]). Доцільно взяти до уваги аргументи Ж.-П. Кольяра, який зауважує: «цілком прийнятно, якщо вибори будуть визнані недійсними безвідносно до різниці у кількості голосів у разі порівняно серйозного шахрайства, як вкидання бюлете­нів, фальсифікація підсумкового протоколу та систематичне насильство. Суд тоді може прийняти точку зору, що насправді, можливо, відбулося більше, ніж впадає у вічі (іншими словами, що докази у справі засвідчують лише вершину айсберга), і що, безвідносно до цифр, існує серйозне припущення, що вибори в цілому зазнали впливу правопорушень» [1303, р.14]. Однак не можна проігнорувати того, що цей аргумент не може бути засто­сований виборчою комісією нижчого рівня, яка встановлює підсумки голосування на певній частині території (на виборчій дільниці чи в окремому територіальному окрузі), не знаючи загальних результатів виборів, вплив на які вона мала б оцінити. Тому, на наше переконання, в умовах адміністративно-судової моделі доцільно залишити розумні кількісні показники як критерій для прийняття рішень виборчими комісіями, однак не надавати їм зобов’язального характеру для судів, залишивши їм певні межі розсуду у застосуванні загального критерію - реального чи потенційного впливу правопорушень та фальсифікацій на результати волевиявлення громадян.

Далеко не всяке порушення, яке вплинуло (чи могло вплинути) на результати виборів, повинне мати наслідком скасування результатів виборів у повному обсязі. Часто достатньо обмежитися частковим визнанням виборів недійсними; така практика існує в європейських державах, і не лише у «нових» демократіях. Подібний випадок мав місце у Норвегії у 1981 р. у зв'язку з тим, що у двох виборчих округах при встановленні підсумків голосування вия­вилося, що «кількість підрахованих бюлетенів не відповідала кількості виборців, які були позначені у списку виборців як такі, що проголосували... Різниця між результатами канди­датів була настільки мала, що це могло вплинути на результат. У цьому випадку було вирі­шено, що потрібно провести нові вибори у двох округах, в яких ця розбіжність мала місце» [1387, р.19]. У зв'язку з цим прикладом підкреслимо дві обставини. По-перше, скасування результатів виборів відбулося лише у двох виборчих округах, де були виявлені порушення (часткове визнання виборів недійсними). По-друге, підставою для такого рішення стала лише можливість (а не встановлений факт) впливу порушення на результати виборів, пов'язана, зокрема, з невеликою різницею у результатах кандидатів^[746].

Таким чином, необхідно на законодавчому рівні визначити можливий обсяг (повне чи часткове) скасування результатів виборів у зв'язку із вчиненими правопорушеннями. Найбільш чітке регулювання цих питань демонструє виборче законодавство Польщі.

Як випливає із положень § 1 статті 82 Виборчого кодексу Польщі [1380], виборчий протест може бути поданий щодо трьох предметів: дійсності виборів як таких (в цілому); дійсності виборів в окремому виборчому окрузі (округах); обрання конкретної особи. Таким чином, зміст можливого рішення Верховного суду вичерпується чотирма варіан­тами: 1) визнати вибори дійсними; 2) визнати недійсними вибори в цілому; 3) визнати недійсними вибори в окремому виборчому окрузі (округах); 4) визнати недійсними ре­зультати виборів в частині обрання окремої особи.

Проте, як зауважує Л. Бучковський, незважаючи на загальний характер цієї норми, існують відмінності її застосування в умовах конкретного типу виборів: парламентських чи президентських^[747] [1256, s.211-212]. Так, § 1 статті 321 Виборчого кодексу Польщі пе­редбачає внесення протесту не щодо виборів, а щодо обрання Президента [1380], тобто, за оцінкою польських правознавців, перевіряється лише дійсність обрання конкретної особи, а не дійсність виборів у цілому [1256, s.212; 1381, s.671]. Зокрема, це означає, що не можуть бути опротестовані результати першого туру голосування, якщо він не став результативним; на думку Л. Бучковського, таке обмеження може призвести до істотного спотворення результатів виборів (наприклад, оскарження обрання кандидата, який до другого туру пройшов правомірно, однак його сильний опонент протиправно не був допущений до участі у повторному голосуванні) [1256, s.212]. Подібна проблема може виникати не лише під час президентських виборів (у тому числі в Україні), але й у кожному випадку застосування двотурової мажоритарної системи (як це було на виборах народних депутатів України за законом 1993 р. чи має місце сьогодні на виборах міських голів великих міст за Законом «Про місцеві вибори» 2015 р.). Це ілюструє необхідність врахування специфіки різних виборчих систем у законодавчому регулюванні процедури перевірки дійсності виборів.

Російське виборче право менш чітке у визначенні конкретного змісту рішення щодо недійсності виборів. Російські дослідники не розрізняють принципово визнання голосування недійсним на окремих дільницях (що безпосередньо не означає недійсності виборів), з одного боку, та визнання недійсними виборів у цілому чи обрання окремого кандидата, з іншого [710, с.7]. Водночас дослідники звертають увагу на загальноправовий

зміст «визнання недійсним». Так, І. Ільєнко вважає, що недійсність виборів означає «анулювання» або «юридичну нікчемність» юридичних фактів (факту визнання виборів дійсними, факту визнання кандидата обраним, факту розподілу депутатських мандатів) [277, с.34, 36]. А. Постніков та Л. Альохічева у «недійсності тих чи інших виборчих процедур» вбачають «юридичну нікчемність відповідних дій, вчинених виборцями, кандидатами, виборчими об’єднаннями, виборчими комісіями» [710, с.7]. Проте критерій нікчемності навряд чи придатний у цьому контексті; як відомо, Цивільний кодекс України кваліфікує нікчемність правочину (як різновиду юридичного факту) як його недійсність, встановлену законом (частина друга статті 215 [1163]), тобто яка не потребує встановлення судом; при цьому визнається, що нікчемний правочин не є юридичним фактом і не породжує будь- яких прав та обов’язків [556, с.534]. Проте недійсність виборів (відсутність юридичних наслідків у вигляді обрання певних осіб) може бути встановлена лише в юрисдикційному порядку, шляхом прийняття відповідного рішення уповноваженим органом (зокрема, судом); у термінології, згаданій вище, результати виборів слід вважати оспорюваними: юридичні наслідки таких дій не відсутні з моменту їх вчинення, а припиняються при набранні чинності (законної сили) відповідним рішенням. В основі визнання виборів недійсними завжди лежить правопорушення. Тому вважаємо, що у цьому випадку мова повинна йти про протиправні дії (у тому числі, хоча й не лише рішення), які (та їх наслідки) визнаються недійсними (а не є нікчемними).

Доцільно розглянути конкретні правові наслідки визнання виборів недійсними. Вище ми вже зазначали, що можливі варіанти істотно залежать від виборчої системи, яка застосовується для тих чи інших виборів.

У разі визнання недійсними виборів в одномандатному виборчому окрузі в умовах системи відносної більшості наслідки можуть бути передбачені у двох варіантах. У першому варіанті недійсність означає повне скасування результатів виборів для усіх кандидатів, що тягне за собою проведення повторних виборів (чи, у винятковому випад­ку, повторного другого туру голосування); у другому варіанті - скасовуються результати переможця, причетного до правопорушень, і мандат передається іншому, наступному за кількістю голосів кандидату. Так, наприклад, на виборах Сенату (верхньої палати пар­ламенту Польщі), де з 2011 р. застосовується мажоритарна система відносної більшості в одномандатних округах, очевидно, предметом протесту можуть бути лише вибори в окремому окрузі (як у цілому, так і щодо обрання окремого кандидата), а задоволення протесту має наслідком повторні вибори у такому окрузі або повторне встановлення результатів виборів (див., зокрема, § 3 статті 275 Виборчого кодексу [1380]). Аналогічні наслідки можуть виникати на місцевих виборах у випадку, коли застосовується система одномандатних округів (у тому числі на виборах війта, бурмістра чи президента міста; див. [1381, s.790]). Оскільки за підсумком розгляду протесту суд може визнати втрату мандата переможцем, у принципі, можливий варіант визнання переможцем іншого кан­дидата (проте такі випадки з практики виборів у Польщі нам невідомі).

Вибори до Сейму (нижньої палати польського парламенту) можуть бути визнані недійсними у цілому, в окремому (багатомандатному) виборчому окрузі або стосовно об­рання конкретного члена Сейму^[748]. Однак, відповідно до § 1 статті 245 Виборчого кодексу Польщі, у разі прийняття Верховним Судом рішення про визнання недійсними виборів в окремому окрузі (окремих округах) проводяться повторні вибори в межах усієї території країни^[749] (однак без участі виборців за кордоном; див. [105, с.131; 1381, s.575]). Дійсно, можливість проведення повторних виборів в окремому виборчому окрузі чи декількох округах, на перший погляд, природна, унеможливлюється загальнодержавним характе­ром бар'єру, який обчислюється з урахуванням результатів голосування в усіх виборчих округах. Зміна результатів голосування на підтримку списків певних виборчих комітетів в окремому окрузі може істотно вплинути на подолання цими комітетами такого бар'єра в межах держави, а отже, на результати виборів (через допуск чи недопуск відповідних списків до участі у розподілі мандатів) в інших округах.

Російське виборче законодавство вирішує ці питання простіше. У разі визнання ви­борів депутатів Державної Думи недійсними у відповідному виборчому окрузі у цьому окрузі призначаються повторні вибори (частина перша статті 91 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи...» [575). При цьому з диспозиції зазначеної статті можна зробити висновок, що «відповідний виборчий округ» може бути як одно­мандатним (стосовно обрання депутата у цьому окрузі), так і федеральним (у випадку, коли вибори визнаються недійсними за пропорційною складовою «змішаної» виборчої системи); таким чином, повторні вибори в одній підсистемі виборчої системи не впливають на встановлення результатів в іншій підсистемі. Аналогічне положення про призначення повторних виборів у разі визнання виборів недійсними містить частина перша статті 78 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577].

Цікаво, що в Україні практика знає застосування обох підходів стосовно наслідків визнання виборів недійсними в одномандатному окрузі, щоправда, з різних правових підстав. Так, у згаданому вище випадку п'яти одномандатних виборчих округів на ви­борах народних депутатів України 2012 р., коли Центральна виборча комісія визнала неможливість встановлення результатів у цих окремих виборчих округах через істотні фальсифікації, проводилися повторні вибори. Через те, що така ситуація не була перед­бачена Законом «Про вибори народних депутатів України» 2011 р., спроба провести повторні вибори у межах регулювання зазначеного Закону (див. Постанову Верховної Ради України від 06.11.2012 р. [801]) зазнала невдачі; для проведення повторних виборів у цих п'яти округах був прийнятий спеціальний закон [818], який втратив чинність після проведення повторних виборів. Дещо модифікований варіант був реалізований під час виборів Президента України 2004 р., коли відомим рішенням Верховного Суду України результати повторного голосування (другого туру виборів) 21 листопада були визнані недійсними, і 24 грудня було проведено нове повторне голосування (новий «другий тур» виборів) за участі тих же кандидатів (див. [936]).

Закон про місцеві вибори 1998 р. передбачав інший варіант правових наслідків встановлення фактів правопорушень з боку кандидата-переможця: у такому випадку за­стосовувалося «скасування територіальною виборчою комісією на підставі відповідного рішення суду своїх рішень. про результати голосування та підсумки виборів у частині, що стосується відповідного кандидата» (частина перша статті 58 зазначеного Закону [726]; курсив наш. - Ю.К.). Цікаво, що підставою для таких кроків могли бути правопору­шення, вчинені до дня голосування (у тому числі при проведенні передвиборної агітації). Ця норма Закону 1998 р. була застосована у квітні 2005 р., коли судовим рішенням були скасовані результати виборів Одеського міського голови 2002 р. у частині, що стосувалася результатів переможця (Р. Боделана), і новим переможцем виборів 2002 р. та обраним міським головою було визнано Е. Гурвіца [174].

Описаний прецедент ставить важливе питання: протягом якого часу може бути оскаржено результати виборів? Чи таке оскарження можливе лише до набуття повно-

важень особами, визнаними обраними за офіційними результатами виборів, чи й після їх набуття, тобто протягом усього часу здійснення їх повноважень? Особливе значення має відповідь на це питання стосовно виборів народних депутатів України з огляду на положення статті 79 та 81 Конституції України (момент набуття та підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України [432]).

У 1998 р. під час виборів народних депутатів України, які відбулися 29 березня, у цьому відношенні був створений прецедент, пов’язаний з обранням С. Головатого на­родним депутатом України в одномандатному виборчому окрузі № 222. Судові процеси з приводу дійсності виборів у цьому одномандатному окрузі тривали до липня 1999 р.; Центральна виборча комісія на підставі судових рішень декілька разів змінювала своє рішення щодо визнання виборів у цьому окрузі недійсними^[750] (див. [741; 797]). Проте, незважаючи на тривалі спроби оскаржити результати виборів, вирішальну роль відіграв той аргумент, що С. Головатий склав присягу і таким чином набув повноважень народного депутата України, припинити які можна лише з підстав, передбачених частиною другою статті 81 Конституції України [432].

Тривалий час доктрина, сформована зазначеним прецедентом, вважалася безсум­нівною у вітчизняному конституційному праві. Проте у лютому 2013 р. була прийнята постанова Вищого адміністративного суду України, яка стосувалася визнання недійсними виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 р. у двох одномандатних виборчих округах (№ 11 та № 71), незважаючи на те, що особи, визнані обраними в цих округах, на момент подання позову склали присягу і набули повноважень народних депутатів України [672]. У цьому рішенні Суд взяв до уваги факти, виявлені слідчими органами, щодо порушень при встановленні результатів виборів^[751], і дійшов висновку, що наявність та кількість виявлених правопорушень «унеможливлює встановлення реального змісту волевиявлення виборців», тобто, по суті, повторив аналізовану вище правову позицію ЦВК стосовно «п’яти округів»; як і Центральна виборча комісія, Суд послався на принцип верховенства права та прецедент, створений рішенням Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. [936].

У зазначеному рішенні 2013 р. Вищий адміністративний суд України сформулював кілька правових позицій, які заслуговують на увагу. Так, Суд ствердив, що «у разі якщо кандидат отримав статус обраної особи, внаслідок порушення прав інших осіб, зокрема виборців, які не віддали за нього більшість голосів, а також інших кандидатів, що при­ймали участь у цих виборчих перегонах, такий кандидат не отримує права на набуття повноважень депутата - народного обранця»; внаслідок цього, на думку Суду, «особа може бути визнана такою, що позбавлена статусу та повноважень народного депутата України за умови визнання нелегітимним одного з етапів виборчого процесу, в тому числі в разі визнання недостовірним даних, занесених до протоколу ЦВК про результати виборів, і як наслідок, неправомірного визнання особи обраною народним депутатом» [672].

Важливо підкреслити, що Суд взяв до уваги статтю 81 Конституції, яка встановлює підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України, однак дійшов висновку, що попередньо цитовані твердження «не слід ототожнювати з проце­дурою дострокового припинення повноважень легітимно обраного народного депутата, яка передбачена частиною другою статті 81 Конституції та яка за своїм змістом пов’язана з юридичними фактами, що виникли після отримання статусу народного депутата... При розгляді даної справи суд не надає оцінку діям зазначених депутатів, які мали чи могли мати місце після отримання статусу народного депутата, а лише аналізує дотримання вимог чинного законодавства при встановленні результатів виборів на вказаних округах, тобто аналізу підлягає законність підстав набуття статусу депутата» [672].

Ця правова позиція Суду повторена у пункті 20 Постанови Пленуму ВАСУ № 15 від 1 листопада 2013 р. [688]; при цьому Суд послався на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ґітонас та інші проти Греції», цитуючи фразу з пункту 44 цього рішення: «Будь-хто, обраний з порушенням відповідних норм, повинен бути позбавлений мандата члена парламенту»^[752] [1270]. Проте слід зазначити, що справа «Ґітонас та інші проти Греції» не стосувалася порушень під час проведення виборів чи, тим більше, підрахунку голосів і встановлення результатів; у зазначеному рішенні ЄСПЛ мова йшла про застосування обме­жень невиборності, тобто не про правопорушення, а про апріорну (до проведення виборів) дискваліфікацію (відсутність права балотуватися на виборах). У цьому контексті цитована фраза з рішення ЄСПЛ стосувалася «відповідних норм» закону, які визначали наявність чи відсутність в особи пасивного виборчого права, та повноважень вищої національної судової інстанції вирішувати відповідні спори на підставі національного законодавства.

Наведена вище аргументація Вищого адміністративного суду України виглядає до­статньо переконливою, за винятком однієї обставини, пов'язаної із поставленим вище питанням: чи можливе оскарження результатів виборів після набуття повноважень осо­бами, офіційно визнаними обраними? Вважаємо ключовою у цьому відношенні фразу з Постанови Пленуму ВАСУ № 15: «У цих справах (пов'язаних із встановленням результатів виборів) достовірність набуття передує отриманню цих повноважень» (абзац другий пункту 20 Постанови [688]). Цей аргумент наводить на думку, що будь-яка система встановлення дійсності виборів, заснована виключно на ініціативі суб'єктів виборчого процесу^[753], породжуватиме таке питання і не передбачатиме належної відповіді на нього. Водночас подібні питання не виникають в умовах системи обов’язкової перевірки дійс­ності виборів (безвідносно до ініціативного оскарження їх результатів), коли процедура такої перевірки вважається останнім етапом виборчого процесу. Дійсно, у такому разі усі сумніви щодо правильності встановлення результатів виборів виясняються до набуття повноважень обраними особами, і поставлене нами питання втрачає сенс. На наше пере­конання, запровадження такого підходу в Україні (принаймні для загальнонаціональних виборів) було б кардинальним розв'язанням багатьох проблем, які виникають у практиці проведення виборів і, як бачимо, протягом тривалого часу після їх завершення.

Слід підкреслити, що проблема припинення мандата члена парламенту внаслідок вчинених правопорушень (як пов'язаних, так і не пов'язаних з виборами) останнім ча­сом стала предметом уваги міжнародних організацій. Як зазначає Венеціанська комісія, «здійснення політичних повноважень особами, які серйозно порушили закон, створює ризик для реалізації цього принципу [верховенства права. - Ю.К.], який, у свою чергу, є передумовою демократії, отже, може поставити під загрозу демократичний характер держави: особа, яка не має бажання визнавати стандарти поведінки у демократичному суспільстві, може виявити таке саме небажання дотримуватися конституційних чи між­народних стандартів демократії та верховенства права» [211, с.515]. Проте відповідні

обмеження (у вигляді або позбавлення пасивного виборчого права перед виборами, або позбавлення представницького мандата) Венеціанська комісія пов'язує, як правило, з кримінальним засудженням, виходячи з принципу пропорційності обмеження права та тяжкості правопорушення: «Основою для обмеження права такої особи обиратися чи засідати у парламенті є, inter alia, вчинене порушення демократично прийнятого кримі­нального закону, тобто загальновизнаних стандартів поведінки» [211, с.516]. Визнаючи, що «уникнути активної ролі серйозних правопорушників у процесах ухвалення політичних рішень є в загальних публічних інтересах», Комісія при цьому засновує свій підхід на принципі пропорційності (який, як відомо, є складовою принципу верховенства права): «Пропорційність обмежує тривалість позбавлення [прав або мандата. - Ю.К.]; вона ви­магає врахування таких складових, як природа правопорушення, ступінь тяжкості та/або строк покарання» [211, с.521]. Більше того, Комісія «вважає, що позбавлення політичних прав до набрання законної сили вироком суперечить принципу презумпції невинувато­сті» [211, с.522]. Такий підхід, у разі його застосування у вітчизняній правовій системі, повертає нас до конституційної формули припинення мандата: відповідно до пункту 2 частини другої статті 81 Конституції України, «повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі... набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього» [432]. Отже, міжнародним стандартам у цій сфері більше відповідає традиційний підхід, який допускає визнання виборів недійсними, а відповідних осіб не обраними до набуття ними повноважень; після ж набуття повноважень повинні застосовуватися встановлені Конституцією або законом підстави дострокового припинення повноважень, а не визнання відповідної особи необраною.

Після розгляду проблем визнання недійсними результатів виборів у конкретному виборчому окрузі (чи одномандатному, чи багатомандатному) слід розглянути можливі наслідки часткового скасування результатів виборів в умовах різних варіантів пропор­ційної виборчої системи. Як засвідчує описаний вище досвід регулювання з цих питань у Польщі, обрати послідовний і несуперечливий варіант правових наслідків такого ска­сування достатньо складно.

У межах характерного для вітчизняної практики різновиду пропорційної виборчої системи із єдиним загальнонаціональним виборчим округом застосування варіанта із скасуванням підсумків голосування в межах окремого виборчого округу могло б перед­бачати встановлення результатів виборів без врахування скасованих результатів у такому окрузі^[754]. Зазначимо, що істотну роль у цьому варіанті відіграє чисто технологічна природа такого округу: в умовах пропорційної системи з єдиним електоратом у подібному окрузі не встановлюються результати виборів (не розподіляються мандати), у зв'язку з чим його кваліфікують як територіальний округ (див. [315, с.391-391; 557, с.67]). Проте з огляду на масштаб окремого територіального округу (в Україні - орієнтовно близько 0,5 % від усього електорату) неврахування голосів такої кількості виборців може істотно вплинути на результати виборів, зокрема, на подолання виборчого бар'єра тією чи іншою партією. Вважаємо, що у випадку, коли такі масштабні порушення сталися й очевидним чином вплинули на результати виборів, необхідно застосовувати повне скасування результатів виборів і призначати повторні вибори. Адже навіть наявний сьогодні у виборчому за­конодавстві України інститут визнання недійсними підсумків голосування на окремих виборчих дільницях може істотно спотворити результати волевиявлення громадян^[755], на

що звернув увагу Європейський суд з прав людини. У рішенні у справі «Ковач проти України» Суд висловив «сумніви стосовно того, що практику незарахування всіх голосів, поданих на виборчій дільниці, на якій мали місце порушення, яким би не був обсяг таких порушень та їхні наслідки для результатів виборів у цьому виборчому окрузі, можна взагалі вважати такою, що слугує легітимній меті для цілей статті 3 Першого протоколу» (пункт 52 зазначеного рішення [1055]); на жаль, Суд не висловив остаточної думки з цього приводу. У підсумку Суд визнав скасування результатів голосування на чотирьох діль­ницях свавільним з тієї причини, що відповідні положення Закону про вибори в редакції 2001 р. містили як підставу такого рішення невизначене поняття «інші обставини», що залишало виборчим комісіям надмірну дискрецію при прийнятті відповідних рішень.

Слід вказати, що подібний досвід був своєчасно врахований українським виборчим законодавством. Починаючи з 2005 р., вітчизняне виборче законодавство містить вичерпний перелік чітко визначених підстав для визнання голосування на дільниці недійсним (щодо чинних законів див. частину першу статті 92 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину першу статті 80 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину першу статті 81 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Водночас питання щодо адекватності такого заходу залишається відкритим.

Зазначимо, що скасування результатів виборів стосовно окремого кандидата в умо­вах пропорційної виборчої системи не має призводити до подібних труднощів: природно вважати, що у такому випадку мандат передається наступному за списком кандидату від­повідно до правил формування списку (у разі відкритих списків - наступному кандидату

3 урахуванням кількості «персональних» голосів) без проведення повторних виборів.

Цікавий підхід демонструє естонське виборче законодавство. Як відомо, вибори членів Рііґікоґу (парламенту Естонії) проводяться за складною змішаною системою із триетапним дворівневим розподілом мандатів та загальнодержавним виборчим бар'єром (див. [322, с.85-89]); у зв'язку з цим визнання недійсними результатів голосування, яке може відбутися на різних рівнях^[756], обов'язково впливає на результати виборів у цілому. Відповідно до частини першої § 73 Закону про парламентські вибори Естонії, у такому випадку призначається повторне голосування у відповідній адміністративній одиниці; при цьому встановлення результатів виборів відкладається до отримання результатів повторного голосування [1428]. Саме такий підхід рекомендує Кодекс належної практики у виборчих справах (див. пункт ІІ.З.З.е [363, с. 58, 79]).

Вважаємо таке розв'язання далеким від ідеального з огляду на дотримання основних принципів виборчого права. Дійсно, при проведенні повторного голосування в межах окремої територіальної одиниці (виборчої чи адміністративної), результати якого вплива­ють на встановлення загальних результатів виборів на всій території держави, не можна ігнорувати того факту, що як виборці, так і кандидати і партії - суб'єкти їх висування володіють інформацією щодо загальної ситуації на територіях, де повторні вибори не проводяться, а отже, можуть достатньо реально передбачити шанси різних учасників на обрання (участь у розподілі мандатів). У цьому сенсі умови проведення агітації та здійснення волевиявлення виборців значно більше порушують принцип рівності канди­датів і партій, аніж оприлюднення результатів екзит-полів до закінчення голосування, забороненого як загальною практикою, так і міжнародними стандартами (див., зокре­ма, параграф 40 Доповіді про виявлення можливих виборчих фальсифікацій на основі кількісних даних [207, с.298]). Таким чином, скасування підсумків голосування у межах територіального виборчого округу не повинне мати наслідком проведення повторного голосування лише у межах такого округу, оскільки останнє істотно порушує основні принципи виборчого права, зокрема, вимоги рівного виборчого права та вільних виборів.

Два інші підходи - той, в якому результати голосування на виборчих дільницях, визнані недійсними, не враховуються при встановленні загальних підсумків (як це має місце в Україні), та той, в якому часткова недійсність результатів виборів має наслідком проведення повторних виборів у межах держави (як зазначалося вище, цей варіант пе­редбачений польським виборчим законодавством), - виглядають більш узгодженими з основними принципами виборчого права. В одному з пізніших документів Венеціанська комісія зазначає: «Щоб зберегти чесність виборчого процесу і забезпечити рівне ставлення до виборців, яких зачепила така ситуація, повторне голосування повинно проводитись в усьому виборчому окрузі (constituency), а не на окремих виборчих дільницях» (пара­граф 142 Доповіді про виявлення можливих виборчих фальсифікації на основі кількісних даних [207, с.322]); термін «constituency», вжитий тут, позначає «виборчий округ» (у якому встановлюються результати виборів і розподіляються мандати), а не «територіальний виборчий округ» (в якому встановлюються лише проміжні підсумки голосування).

Як уже зазначалося, раніше виборче законодавство України передбачало можливість визнання виборів недійсними. В. Кравченко та В. Пухтинський свого часу вказували, що Закон «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. не визначав детально обставин, за яких вибори визнаються недійсними, однак встановлював «один критерій подібних порушень - вони мають бути такими, що вирішальним чином вплинули на підсумки ви­борів» [454, с.147]. Намагаючись подолати оціночний характер цього загального критерію, дослідники пропонували розділити підстави визнання виборів недійсними на дві групи. До першої пропонувалося віднести «суто арифметичне порівняння кількісного еквівалента порушень та результатів виборів», до другої - порушення Закону до дня голосування, які «за своїм масштабом свідчать про намагання маніпулювати свідомістю виборців або їх прямого підкупу, проте прямий арифметичний еквівалент порушень встановити неможливо» [454, с.147, с.148]. Така класифікація підстав визнання виборів недійсними заслуговує на увагу. На жаль, подальші дослідження підстав та наслідків визнання виборів недійсними в межах виборчого права України нам невідомі. У чинному вітчизняному виборчому законодавстві положення про можливість визнання виборів повністю чи частково недійсними відсутні, що є наслідком прийнятої законодавцем згаданої вище доктрини про обов’язковість встанов­лення результатів виборів відповідною виборчою комісією. Зауважимо, однак, що в умовах відсутності нормативного встановлення підстав та порядку визнання виборів недійсними на практиці такі ситуації в Україні трапляються значно частіше, ніж у більшості держав, де такі положення виборчим законодавством передбачені.

Таке очевидно неповне регулювання підстав визнання виборів недійсними в Україні призводить часом до парадоксальних наслідків. Так, наприклад, Львівський окружний адміністративний суд визнав протиправними дії Трускавецької міської виборчої комісії з виборів Трускавецького міського голови 31 жовтня 2010 р. та скасував рішення цієї комісії від 4 листопада 2010 р. «Про визнання міського голови обраним». Однак суд відмовився визначати порядок виконання цього рішення [684], що створило умови для повторного прийняття виборчою комісією аналогічного за змістом рішення з повторним встановленням того ж результату виборів. Зазначимо водночас, що практика визначення судом способу виконання свого рішення про скасування встановлених виборчою комісією результатів виборів існує. Так, Яремчанський міський суд 12 травня 2006 р. прийняв додаткову по­станову, якою роз'яснив, що його попереднє рішення від 11 квітня 2006 р. про скасування рішення Ворохтянської селищної комісії про результати голосування та визнання обраним Ворохтянського селищного голови мало бути виконане шляхом призначення повторного голосування з виборів селищного голови [199]. У подібній ситуації Полтавський окруж­ний адміністративний суд відразу не лише скасував рішення Автозаводської районної у м. Кременчуці виборчої комісії про визнання виборів депутата в одному з одномандатних округів такими, що відбулися, і скасував рішення комісії про результати виборів у цьому окрузі, але й зобов’язав відповідну виборчу комісію визнати ці вибори у зазначеному окрузі «такими, що не відбулися» [694]. Зазначимо, що останнє формулювання у цьому контексті є фактично підміною понять і використанням неадекватного терміна для по­значення недійсності результатів виборів, застосування якого спричинене відсутністю нормативно передбаченої можливості визнати вибори недійсними.

Досвід проведення виборів різного рівня в Україні засвідчує, що, незважаючи на прийняту доктрину обов’язкового встановлення результатів виборів (незалежно від ви­явлених порушень), визнання виборів повністю чи частково недійсними або у вигляді судового скасування результатів виборів, або у формі «визнання неможливості встановити результати виборів», або визнання недійсними результатів голосування на достатньо значній частині території, де проводилися вибори, de facto існує. Оскільки законодавство повинно відображати існуючий стан суспільних відносин, які воно призначене регулю­вати, звідси випливає необхідність відновити у вітчизняному виборчому законодавстві інститут недійсності виборів. Виходячи із досвіду (як вітчизняного, так і інших держав) та результатів наукових досліджень цього інституту, слід визначити основні позиції, які мають бути при цьому відображені у законодавстві.

По-перше, потрібно передбачити можливість визнання виборів (повністю або част­ково) недійсними з власної ініціативи, при встановленні результатів виборів, Централь­ною виборчою комісією (у разі місцевих виборів - головною територіальною комісією відповідних місцевих виборів), а також у підсумку розгляду виборчих скарг (як ЦВК, так і судом); це означає, що предметом оскарження можуть бути не лише рішення, дії і бездіяльність відповідного суб’єкта, але й формально встановлені результати виборів, якщо є підстави вважати, що вони не відповідають реальному волевиявленню народу. В останньому випадку дії відповідної виборчої комісії щодо встановлення результатів ви­борів можуть вважатися такими, що вчинені відповідно до встановлених процедур, однак недостовірність вхідних документів, з якими вчиняє дії виборча комісія, встановлюючи результати виборів, можуть спричинити недостовірність встановлених результатів^[757].

По-друге, закон повинен достатньо чітко встановити підстави визнання виборів недійсними (у тому числі частково - у межах певної територіальної виборчої одиниці). Розвиваючи ідею запропонованого В. Кравченком та В. Пухтинським підходу щодо вста­новлення окремих груп таких підстав, вважаємо за необхідне законодавчо визначити, що підставами для визнання виборів недійсними можуть бути:

1) сумірність кількісного виміру порушень та результатів виборів (потенційні чи реальні кількісні порушення при голосуванні чи встановленні результатів та підсумків голосування);

2) істотні зловживання у день голосування чи при встановленні результатів, які не можуть бути виражені у кількісних показниках, проте свідчать про вчинені серйозні спроби фальсифікувати волевиявлення виборців і тому ставлять під сумнів результати виборів;

3) масштабні порушення до дня голосування, зокрема (однак не лише) з використан­ням владних повноважень, які можуть бути кваліфіковані як маніпулювання формуванням волі виборців або як підкуп виборців чи членів виборчих комісій у великому обсязі.

Серед підстав визнання виборів недійсними (окрім зовсім очевидних, як масове «вки­дання» бюлетенів чи відверта підробка підсумкових протоколів, що істотно вплинуло на встановлення результатів виборів або зробило таке встановлення неможливим), повинні бути передбачені підстави, як пов'язані з порушеннями, вчиненими під час голосування і встановлення результатів, так і пов'язані з істотними правопорушеннями, що мали місце до дня голосування і могли вплинути на зміст волевиявлення виборців. Серед останніх доцільно брати до уваги:

- правопорушення, які з об'єктивних причин не були оскаржені (зокрема, скарги не були подані, хоча правопорушення були зафіксовані, або скарги не були розглянуті по суті);

- правопорушення, які були оскаржені, однак наслідки яких не були усунуті при­йнятими рішеннями;

- правопорушення, щодо усунення наслідків яких рішення були прийняті, однак не були виконані.

Серед порушень, які можуть бути підставою для скасування результатів виборів (визнання виборів недійсними), окрім згаданих вище прямих порушень, слід зазначити неналежне складання, транспортування чи зберігання підсумкової виборчої документації, що не дає можливості достовірно встановити результати виборів або здійснити перевірку достовірності встановлених результатів за рішенням уповноваженого юрисдикційного органу (уповноваженої виборчої комісії або суду).

Визнання недійсними результатів виборів стосовно окремого кандидата вважаємо можливим лише в умовах пропорційної виборчої системи (коли це не має наслідком прове­дення повторних виборів). В одномандатному окрузі (у тому числі на виборах Президента України, сільського, селищного, міського голови, старости) визнання недійсним резуль­татів переможця не повинне мати наслідком визнання обраним наступного за кількістю голосів кандидата. Оскільки у такому випадку вчинені порушення істотно вплинули на результати виборів у цілому, можна вважати спотвореними результати практично усіх інших кандидатів, що повинно мати наслідком проведення повторних виборів.

Таке розуміння оскарження результатів виборів (зокрема, підстав оскарження, пов'я­заних із правопорушеннями, вчиненими до дня голосування) засвідчує, що обмеження строків оскарження (їх перепиняльний характер), пов'язане з часом вчинення конкретного правопорушення (як це має місце при оскарженні під час виборчого процесу), у цьому випадку не повинно застосовуватися. Відлік строку оскарження результатів виборів повинен бути пов'язаний з часом встановлення результатів виборів або (що менш при­йнятно) їх офіційного опублікування і повинен бути обмеженим, однак достатнім для підготовки відповідної скарги (позовної заяви).

Слід зауважити, що елементи такої практики, яка передбачає при встановленні дійс­ності виборів розгляд фактів порушень, які мали місце до дня голосування, та прийняття відповідного рішення у розумний строк, однак не в межах жорстких строків, встановлених для розгляду звичайних виборчих спорів, були реалізовані при оскарженні результатів «дру­гого туру» виборів Президента України 21 листопада 2004 р. та повторного другого туру 24 грудня 2004 р. (див. рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. [936] та від 20 січня 2005 р. [937]). Згодом, на підставі цього прецеденту, такий підхід реалізував Вищий адміністративний суд України при розгляді оскарження результатів виборів народних депу­татів України 2006 р. [669]. Ця практика епізодично продовжується і досі, зокрема, стосовно місцевих виборів^[758]. Таким чином, необхідне відповідне нормативне закріплення можливості оскарження результатів виборів та встановлення особливостей розгляду відповідних справ.