Обмеження пасивного виборчого права при його реалізації

Моментом початку реалізації кандидатом свого пасивного виборчого права є його реєстрація для участі у відповідних виборах. Однак слід мати на увазі, що реалізація цього права не є одномоментним явищем (на відміну від права голосу, яке реалізується у момент вкидання виборцем заповненого виборчого бюлетеня до виборчої скриньки), та з реєстрацією кандидата лише розпочинається.

Зазначені підстави можна розділити на чотири основні групи: ініціативні, організа­ційні, дискваліфікаційні та санкційні^[473]; водночас кожна з цих груп може містити підстави, пов'язані як із суб'єктом пасивного виборчого права, так і з суб'єктом його номінації. Тут ми розглянемо лише перші із зазначених підстав; інші розглянуті у підрозділі, при­свяченому номінаційному виборчому праву (див. підрозділ 2.5.3).

Ініціативна підстава полягає у відмові самого кандидата продовжувати здійснення сво­го пасивного виборчого права (тобто відмові від балотування). Очевидно, вона реалізується внаслідок усвідомленого волевиявлення кандидата і не може підлягати сумніву (окрім ос­танніх днів перед днем голосування у випадках, коли скасування реєстрації мало б наслідком необхідність вносити зміни у виборчі бюлетені; див. абзац третій частини п'ятої статті 61 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], абзац третій частини першої стат­ті 56 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина третя статті 47 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Організаційна підстава можлива лише для відмови у реєстрації і полягає у недотри­манні умов реєстрації (неподання необхідних документів, невнесення виборчої застави або внесення її у неповному розмірі чи неналежним суб'єктом, пропущення строків подання документів і т п.). Принциповим тут є розрізнення випадків неподання певного документа (тобто його фізичної відсутності) та неповної відповідності поданого (тобто фізично на­явного) документа усім вимогам закону. В останньому випадку законодавство передбачає можливість виправлення виявлених недоліків і повторне подання документів (частина третя статті 60 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], абзац другий частини першої статті 52 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина шоста статті 42, частина шоста статті 43 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Проте у Центральній виборчій комісії склалася практика тлумачити найменшу невідпо­відність вимогам закону поданого для реєстрації кандидата (кандидатів) документа (заяви, автобіографії кандидата) як відсутність цього документа, що мало наслідком остаточну (без можливостей подати виправлені документи) відмову у реєстрації кандидата. Така практика^[474] сформувалася під час парламентських виборів 2012 р. і була продовжена у 2014 р. (див., наприклад, [746; 748; 749; 753]). На жаль, ця практика знайшла підтвердження судовими рішеннями (див., наприклад, [671; 680]).

Вважаємо, що до організаційних підстав відмови у реалізації пасивного виборчого права слід ставитися обережно, з тим, щоб вони не спричинили порушення конституційного права громадянина балотуватися на виборах.

З одного боку, реалізація суб’єктивного права певною особою в умовах, коли водночас реалізуються такі ж чи інші права інших осіб в істотно конкурентному середовищі (як це має місце під час виборчого процесу), вимагає узгодження процедур реалізації цих прав у спо­сіб, який дозволяє забезпечити дотримання вимог статті 23 Конституції^[475] (більш детально проблеми виборчих процедур розглянуті нижче; див.

З іншого боку, організаційні (процедурні) обмеження не можуть набувати абсолютного значення; їх застосування повинно спиратися на принцип пропорційності (складову прин­ципу верховенства права), тобто оцінку відповідності між застосовуваним обмеженням і його метою. Як відомо, обмеження права не повинні бути настільки жорсткими, щоб поз­бавляти змісту саме право. Тому формальне, абсолютизоване застосування встановлених законом вимог щодо реєстрації кандидатів без врахування принципу загального виборчого права і зіставлення значення цього конституційного права та допущених порушень може, як засвідчує практика, призвести до свавільного застосування законодавчих обмежень, які безпідставно позбавляють громадянина можливості скористатися своїм конституційним суб’єктивним правом.

Дискваліфікаційні підстави відмови у реєстрації чи скасування реєстрації кандидата не викликають таких дискусій. Очевидно, що втрата права бути кандидатом, зокрема, з підстав виникнення (або встановлення) невідповідності встановленим цензам пасивного виборчого права (цензам громадянства, осілості, дієздатності, морального цензу у їх недис-

кримінаційних формах, розглянутих вище) повинна мати наслідком припинення реалізації особою втраченого права^[476].

Якщо підставою скасування реєстрації стає вчинене кандидатом виборче правопо­рушення, застосування такого заходу слід кваліфікувати як покарання, а саме скасування реєстрації - як санкцію конституційно-правової природи. Подібні санкції встановлювалися попередніми редакціями виборчих законів. Так, Закон «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. встановлював такі санкційні підстави для скасування реєстрації кандида­та: виявлення суттєвої недостовірності відомостей про кандидата, поданих для реєстрації; встановлення факту підкупу виборців кандидатом особисто або на його прохання чи за його дорученням іншою особою; встановлення факту надання виборцям під час виборчого процесу грошей чи (безоплатно або на пільгових умовах) інших матеріальних цінностей та благ організацією, «засновником, власником чи членом керівного органу якої є кандидат»; використання кандидатом, який є посадовою особою органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, посадовою чи службовою особою державних чи комунальних підприємств, установ, організацій, військових формувань, підлеглих йому осіб або об'єктів чи ресурсів за місцем роботи для проведення передвиборної агітації; використання канди­датом для фінансування передвиборної агітації коштів не з виборчого фонду; перевищення граничної суми витрат із виборчого фонду (пункти 8-11 частини першої, пункти 8-13 части­ни третьої статті 49 зазначеного Закону). Крім того, пункт 12 частини першої та пункт 14 частини третьої зазначеної статті визначали підставою для скасування реєстрації кандидата повторне вчинення ним виборчого правопорушення, якщо попереднє мало наслідком ого­лошення кандидату попередження [730]. Аналогічні підстави для скасування реєстрації кандидата встановлювала стаття 48 Закону про місцеві вибори 2004 р. [721].

Закон «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2005 р. істотно скоротив перелік підстав, залишивши тільки одну - повторне правопорушення після оголошеного попередження (пункт 10 частини першої статті 64 [765]); така ж санкційна підстава була збережена у Законі про місцеві вибори 2010 р.

На наше переконання, причиною такої еволюції законодавчого регулювання стало поступове усвідомлення того, що скасування реєстрації кандидата - це позбавлення особи її конституційного права з підстав, не передбачених Конституцією, що є неприпустимим з огляду на статтю 64 Конституції^[477] [432]; тим більше неприпустимим є позбавлення цього права позасудовим способом (рішенням відповідної виборчої комісії).

Тим не менше, одна санкційна підстава для скасування реєстрації кандидата вітчиз­няними виборчими законами все ще передбачена; вона стосується порушення кандидатом обмежень щодо одночасного балотування у різних виборчих округах^[478] чи навіть на різних

виборах, що проводяться одночасно. Так, пункт 1 частини першої статті 60 та пункт 7 ча­стини п'ятої статті 61 Закону «Про вибори народних депутатів України» передбачає відмову в реєстрації чи скасування реєстрації кандидата у разі надання ним згоди на балотування у двох одномандатних виборчих округах або в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному округах, що заборонено частиною четвертою статті 52 Закону^[479] [734]. Пункт 5 частини першої статті 47 Закону «Про місцеві вибори» йде далі, оскільки передбачає скасування реєстрації кандидата, який одночасно балотується на різних місцевих виборах, порушуючи заборону, встановлену частиною четвертою статті 35 Закону [808].

Таке обмеження слід вважати надмірним. Як уже згадувалося вище, свого часу Кон­ституційний Суд України, надаючи тлумачення статті 3 8 Конституції, вказав: «Громадянину України надано право вільно бути обраним до будь-якого органу державної влади..., до органу місцевого самоврядування - сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, а також бути обраним сільським, селищним, міським головою, але реалізувати набутий пред­ставницький мандат громадянин може тільки і одному з цих органів чи на посаді сільського, селищного, міського голови» (пункт 2 резолютивної частини рішення від 6 липня 1999 р.

Зазначимо, що встановлені законодавчо заходи означають застосування санкції у вигляді позбавлення можливості реалізувати пасивне виборче право, а не відновлення правопорядку; в останньому випадку кандидату відмовлялося б у реєстрації (скасовувалася реєстрація) в усіх округах, крім одного (на усіх виборах, крім одних), що надавало б можливість особі реалізува­ти своє право балотуватися на виборах у порядку, встановленому законом. Вважаємо, що такі підстави для санкції не менш сумнівні з точки зору конституційності, аніж усі інші, розглянуті вище; виходом з цієї ситуації, більш відповідним духові статті 64 Конституції, була б реє­страція кандидата лише в одному окрузі (за його вибором), тобто усунення правопорушення.

Російське виборче законодавство також передбачає низку умов для відмови у реєстрації (скасування реєстрації^[481]) кандидата. Поряд з ініціативними та дискваліфікаційними, які є цілком природними, особливу увагу привертають організаційні підстави, сформульовані ширше і більш жорстко, аніж це було передбачено вітчизняним виборчим законом 2001 р. (див. частини двадцять четверту та двадцять п'яту статті 38 Федерального закону «Про ос­новні гарантії. » [582], частини третю та четверту статті 50, частину сьому статті 51 Феде­рального закону «Про вибори депутатів Державної Думи. » [575], частину другу статті 39 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]). Таким чином, російське виборче законодавство вимагає суворого дотримання встановлених законом процедур та правил оформлення документів, надаючи цим вимогам більшого значення, аніж конституційному праву балотуватися на виборах.

Російське законодавство передбачає також санкційні підстави відмови у реєстрації (скасування реєстрації), пов'язані з порушеннями фінансових обмежень, підкупом виборців чи використанням службового становища (див., наприклад, пункти «ж», «з», «и», «л», «о» частини двадцять четвертої статті 38 Федерального закону «Про основні гарантії. » [582], пункти 10-12, 14, 16 частини сьомої статті 51 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи. » [575], пункти 5, 9-12 частини другої статті 39 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]). Для анулювання реєстрації передбачені також додаткові під­стави (див., зокрема, пункт «ж» частини сьомої статті 76 Федерального закону «Про основні гарантії. »). Підкреслимо, що, відповідно до частини сьомої статті 76, такі рішення прийма­ються у судовому порядку¹⁰¹ за зверненням виборчої комісії, яка зареєструвала кандидата^{[482] [483]} (а не самою комісією). У цьому положенні реалізована правова позиція Конституційного суду РФ, який зазначив: «у випадках, коли скасування реєстрації здійснюється не у зв'язку з реалізацією кандидатом права зняти свою кандидатуру чи з утратою ним пасивного вибор­чого права, а є мірою відповідальності (санкцією) за порушення виборчого законодавства з підстав, передбачених. законом, відповідне рішення - як таке, що вимагає дослідження обставин і доказування фактів, які повинні бути покладені в його основу, - може бути. прийнято лише судом як органом державної влади, що здійснює правосуддя і компетентний вирішити такий спір по суті» (абзац другий пункту 4.2 Постанови КС РФ від 11.07.2002 р. [701, с.322]). Зазначимо водночас, що всебічне «дослідження обставин і доказування фактів» навряд чи можливе в умовах швидкоплинного процесу розгляду виборчого спору і вимагало б повноцінного судового процесу, не обмеженого тісними часовими межами виборчого про­цесу. Тому навіть судове застосування санкції у вигляді позбавлення можливості реалізувати пасивне виборче право під час виборчого процесу не можна вважати задовільним кроком з точки зору дотримання принципу загального виборчого права. У будь-якому разі, застосу­вання подібних санкцій потрібно здійснювати з дотриманням принципу пропорційності між допущеним порушенням вимог закону і тяжкістю правових наслідків покарання.

Водночас слід підкреслити, що при порушенні заборони балотуватися більше ніж в одному окрузі російське виборче законодавство відмовляється від застосування санкції у вигляді позбавлення можливості реалізувати пасивне виборче право: відповідно до частини першої статті 76 Федерального закону «Про основні гарантії.», у разі виявлення такого порушення виборча комісія вищого рівня анулює рішення про реєстрацію кандидата, «за винятком першого» [582]. Таким чином, передбачений захід обмежується відновленням дотримання закону, однак не карає кандидата.

Польське виборче право знає три категорії підстав відмови у реєстрації чи скасування реєстрації^[484] - ініціативні (§ 1 статті 222 Виборчого кодексу [1380]), дискваліфікаційні (§ 4 статті 215 Виборчого кодексу) та організаційні (§ 3 статті 215 Виборчого кодексу); санкційні підстави не передбачені. Зауважимо принципово ліберальний підхід польського законодав­ця до організаційних підстав: для виправлення будь-яких недоліків у поданих документах обов'язково надається триденний строк (§ 3 статті 215, § 4 статті 304 Виборчого кодексу); при цьому, як підкреслює Б. Даутер, виявлення недоліків може статися після закінчення строку реєстрації, однак і в цьому випадку надається триденний строк для їх виправлення [1381, s.530]. Лише у випадку неусунення зазначених недоліків у встановлений строк відповідна виборча комісія відмовляє у реєстрації кандидатів.

Російське виборче законодавство містить специфічні підстави колективного анулю­вання реєстрації усіх кандидатів, включених до єдиного федерального виборчого списку кандидатів, які балотуються за пропорційною складовою виборчої системи. Так, відпо­відно до пункту «з» частини двадцять п'ятої статті 38 Федерального закону «Про основні гарантії.», підставою для відмови у реєстрації (а отже, й анулювання реєстрації) усього списку кандидатів (тобто усіх кандидатів, включених до списку) є виключення зі списку кандидатів у кількості, що перевищує 25 % кількості кандидатів у списку (на виборах у суб'єктах федерації та муніципальних виборах - 50 %) [582]. Федеральний закон «Про вибори депутатів Державної Думи.» поряд з цією підставою встановлює, що феде­ральний список кандидатів не реєструється, якщо внаслідок вибуття з нього кандидатів кількість регіональних груп кандидатів^[485] стає меншою за 26 (пункти 10 та 12 частини третьої статті 50 зазначеного закону [575]).

Зазначені підстави цікаві тим, що в такому випадку пасивного виборчого права легально позбавляються особи, які не вчинили жодних правопорушень; більше того, правопорушень могли не вчиняти і ті кандидати, які вибули зі списку, наприклад, з ініціативної підстави. Такі підстави не можна віднести ані до організаційних, ані до санкційних; вони передбачають «колективну відповідальність» усіх кандидатів, включених до списку. Невідповідність цих підстав принципу загального виборчого права в аспекті права бути кандидатом очевидна: значну кількість осіб - носіїв цього права позбавляють можливості реалізувати своє консти­туційне право без будь-якої вини з їхнього боку. Однак у публічних правовідносинах безвинна негативна відповідальність неприпустима. За свідченням Є. Колюшина, Верховний Суд РФ ще у 2000 р. за дещо інших обставин звернув увагу на неприпустимість «безпідставного обмеження права і можливості кандидата бути обраним..., якою є відмова у реєстрації кан­дидата», без наявності вини кандидата [398, с.237].

Важливою є правова позиція Конституційного суду РФ, який зазначив, що «обме­ження федеральним законом виборчих прав громадян припустиме лише за умови, що такі обмеження обґрунтовані, переслідують конституційно значущі цілі і сумірні з ними» (тут, по суті, сформульовано принцип пропорційності); отже, «встановлювані законодавцем правила реєстрації федерального списку кандидатів. не повинні спотворювати сутність цього права, створювати необгрунтовані перешкоди для його реалізації» (див. пункти 2, 3 мотивувальної частини Постанови КС РФ № 7-П від 25.04.2000 р. [697, с.34-35]). Вважаємо цитовану позицію важливою в аспекті розуміння припустимості процедурних обмежень пасивного виборчого права.

Польське виборче право теж передбачає подібну підставу відмови у реєстрації усього списку у разі порушення кількісних вимог (верхньої та нижньої межі кількості кандидатів у списку), встановлених § 2 статті 211 Виборчого кодексу. Однак суперечність з принципом за­гального виборчого права у цьому випадку дещо пом'якшується традиційним для польського виборчого законодавства заходом: у разі виникнення такої ситуації при реєстрації (і навіть після реєстрації внаслідок вибуття певних кандидатів з причини їх смерті) для виправлення цього порушення виборчому комітету надається триденний строк. У разі неспроможності виправити цей недолік або у разі зменшення кількості кандидатів у списку з інших підстав (зокрема, ініціативних) реєстрація усього списку скасовується; при цьому зазначене рішення не може бути оскаржене (§ 3 статті 222 Виборчого кодексу [1380]).

Вітчизняне виборче законодавство раніше містило подібні норми. Так, частина четверта статті 62 Закону «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2005 р. стверджувала: «Якщо внаслідок відмови Центральної виборчої комісії в реєстрації включених до виборчого списку кандидатів у депутати або подальшого скасування реєстрації кандидатів у депутати Центральною виборчою комісією кількість кандидатів у депутати у відповідному виборчому списку партії (блоку) залишилася меншою за мінімальну кількість кандидатів у депутати, встановлену частиною першою статті 57 цього Закону [18 осіб. - Ю.К.], Центральна виборча комісія приймає рішення про відмову в реєстрації або скасування реєстрації усіх кандидатів у депутати, включених до такого виборчого списку партії (блоку)» [765]. Обґрунтовувалася така вимога тим, що при мінімальному подоланні 3-відсоткового виборчого бар'єру список кандидатів отримував орієнтовно 18 мандатів; при меншій кількості кандидатів у списку певна кількість мандатів у Верховній Раді України залишалася б вакантною. Певною мірою прагнення забезпечити обрання повного конституційного складу Верховної Ради України може пояснюватися пам'яттю про друге скликання Верховної Ради України (1994-1998 рр.), яке через дефекти виборчої системи жодного дня не працювало у повному складі [82, с.15; 322, с.97-98]. Тим не менше, практика засвідчила недостатню обґрунтованість цієї вимоги: у VIII скликанні Верховної Ради України, обраної на виборах 2014 р., низка мандатів вакантна через те, що в деяких одномандатних округах вибори не могли бути проведені через окупацію цих територій^[486]; однак, хоча це не можна назвати політично позитивним явищем, юридично це не впливає на дієздатність парламенту України^[487].

Підкреслимо, що чинний Закон «Про вибори народних депутатів України» такої норми не містить, а отже, подібне порушення принципу загального виборчого права у ньому відсутнє.

2.5.