Незалежність (автономність) органів адміністрування виборів
Вимога незалежності органів адміністрування виборів закріплена у вітчизняному законодавстві і загальновизнана науковцями. Щоправда, цю характеристику виборчих комісій О. Богашов кваліфікує як «суверенітет» чи «суверенність», яку дослідник розуміє як «їх незалежність від усіх органів публічної влади та інших суб'єктів, зацікавлених у конкретних результатах виборів» [87, с.47].
Вважаємо використання терміна «суверенітет» (який позначає «верховну владу») у цьому контексті недоречним[938]. Зрештою, виборчі комісії в Україні (та й в інших державах) не можна розглядати як цілком незалежні від «усіх органів публічної влади»: органи адміністрування виборів незалежні (не підпорядковані) іншим суб'єктам владних повноважень, насамперед у здійсненні організаційно-розпорядчих повноважень. Однак, крім того, що вони керуються у своїй діяльності законами (актами законодавчої влади) та деякими «зовнішніми» (щодо системи виборчих комісій) підзаконними актами (зокрема, Кабінету Міністрів України), виборчі комісії зобов'язані виконувати рішення суду, які набрали законної сили. Іншими словами, виборчі комісії як органи інтегровані у систему державного механізму як його автономна частина; у зв'язку з цим вважаємо більш послідовною позицію О. Марцеляка, який відповідну характеристику виборчих комісій вважає їх автономією [512, с.350].Окрім відсутності підпорядкованості (автономної діяльності), незалежність системи виборчих органів істотною мірою визначається їх автономним утворенням та формуванням складу (крім Центральної виборчої комісії, порядок формування складу якої визначається Конституцією). О. Тодика розглядає «незалежність від владних структур процесу формування виборчих комісій» як обов'язкову вимогу і навіть (взагалі кажучи, безпідставно) як загальновизнаний міжнародний стандарт [1114, 8.316].
Слід визнати, що у цьому відношенні незалежність системи виборчих комісій від органів державної влади та органів місцевого самоврядування остаточно сформувалася в Україні відносно недавно.
Виборчі закони 1997 та 1999 рр. щодо парламентських та президентських виборів передбачали формування складу окружних та дільничних виборчих комісій органами місцевого самоврядування (див. частини шосту та одинадцяту статті 10 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. [729], частини другу та шосту статті 14 Закону «Про вибори Президента України» 1999 р. [737]). Лише перехід до утворення окружних та дільничних виборчих комісій «по вертикалі», рішеннями виборчих комісій вищого рівня, здійснений Законом «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. (див. частину першу статті 20, частину першу статті 21 зазначеного Закону [730]), розпочав усунення легального впливу «ззовні» на систему виборчих комісій через призначення та зміну членів цих комісій. Щодо органів адміністрування місцевих виборів ця проблема була вирішена пізніше Законом про місцеві вибори 2010 р. (див. частину другу статті 22 Закону [723]).Російська доктрина виборчого права теж поділяє вимогу незалежності виборчих комісій[939] «в межах своєї компетенції... від органів державної влади та органів місцевого самоврядування» (частина дванадцята статті 20 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]). Щоправда, існують певні застереження щодо незалежності виборчих комісій суб'єктів федерації. За зауваженням А. Постнікова, «ці комісії стали “органами подвійного підпорядкування”, рівною мірою підконтрольними як Центральній виборчій комісії Російської Федерації, так і органам державної влади суб'єктів Російської Федерації» [709, с.7]. Останній аспект засвідчує неповну незалежність виборчих комісій цього рівня у Росії.
Деякі інші дослідники включають до змісту цього принципу також вимогу незалежності виборчих комісій від «політичних партій та інших організацій при здійсненні своїх функцій», що повинно захистити «від незаконного втручання у виборчий процес будь-кого, а отже, від небажаних випадковостей стороннього впливу на перебіг і результати виборів» [1187, с.44, 58]. Вважаємо, однак, що у контексті принципу незалежності виборчих комісій слід розглядати лише вимогу заборони легального впливу суб 'єктів владних повноважень на органи адміністрування виборів.
Що ж стосується протиправного впливу на виборчий процес з будь-якого боку, його заборона є очевидною; така вимога безпосередньо належить до змісту принципу чесних виборів і, зрештою, включається до поняття законності та правопорядку.Часом вимогу незалежності виборчих комісій в межах своєї компетенції від державних органів та органів місцевого самоврядування російські науковці підносять до рівня окремого принципу виборчого права (див., наприклад, [266, с.112; 343, с.28]). Проте принцип незалежності виборчих комісій, будучи засобом реалізації принципів вільних і чесних виборів, більш послідовно розглядати як проекцію зазначених галузевих принципів виборчого права на інститут органів адміністрування виборів (тобто як похідний інституційний принцип, породжений зазначеними галузевими принципами).
Хоча необхідність незалежних виборчих органів згадується у пункті 20 Загального коментаря статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [245, с.395], організаційна незалежність органів адміністрування виборів від інших органів влади (насамперед виконавчої) не визнана як загальноєвропейський принцип (стандарт). Венеціанська комісія зазначає, що «у багатьох старих та усталених демократіях. вибори організовуються спеціальною гілкою виконавчої влади, що перебуває у віданні Міністерства внутрішніх прав або Міністерства юстиції» [204, с.146]. Такі адміністративні органи утворюються, зокрема, Міністерством внутрішніх справ[940] Німеччини [1040, с.121-122]; у Франції вищим органом, який уповноважений організовувати і проводити вибори, є Міністерство внутрішніх справ [1044, с.132], а у Фінляндії - Міністерство юстиції [1041, с.249]. Як вказує Венеціанська комісія, такий підхід можливий завдяки «тривалій традиції незалежності адміністративної влади від політичної» [363, с.150]. Проте для «нових» демократій Центральної та Східної Європи, де «існує надто великий ризик того, що влада намагатиметься змусити адміністративні органи діяти за її вказівками», утворення незалежної системи органів адміністрування виборів наполегливо рекомендується [363, с.169].
У контексті принципу незалежності органів адміністрування виборів доцільно згадати про «принцип централізму», запропонований О.
Богашовим [87, с.60]. У формулюванні дослідника ця вимога, по суті, означає те, що виборчі органи повинні складати єдину ієрархічно упорядковану систему. Проте вважаємо, що ієрархічна упорядкованість є природним наслідком принципу незалежності виборчих органів: оскільки система органів адміністрування виборів організаційно відокремлена і функціонально незалежна від інших органів виконавчої влади, і водночас повинна забезпечувати належну і несуперечливу організацію підготовки і проведення виборів на відповідній території, вона повинна бути ієрархічно упорядкована. Однак характер взаємозв’язків (ступінь підпорядкованості) між різними рівнями виборчих органів може бути різним; це залежить як від типу виборів (для місцевих виборів така система упорядкована інакше, аніж для загальнонаціональних), так і від прийнятої у відповідній державі парадигми функціонування органів адміністрування виборів.В Україні ієрархічний характер системи виборчих комісій загальнонаціональних виборів формувався поступово. Виборчі закони 1989 та 1993 рр. передбачали лише, що Центральна виборча комісія «спрямовує діяльність» окружних та дільничних комісій (пункт 4 статті 22 Закону «Про вибори народних депутатів УРСР» 1989 р. [735], пункт 5 частини сьомої статті 14 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. [728]), а окружна виборча комісія «спрямовує діяльність дільничних виборчих комісій» (пункт 3 статті 24 Закону «Про вибори народних депутатів УРСР» 1989 р. [735], пункт 3 частини п’ятої статті 15 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. [728]). Таким чином, ієрархічність системи виборчих комісій встановлювалася нечітко, у дуже загальному формулюванні.
Починаючи з Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. [730], система комісій загальнонаціональних виборів стає строго ієрархічною: комісії вищого рівня формують склад комісій нижчого рівня, контролюють їх діяльність, мають право скасовувати та переглядати їх рішення, в передбачених законом випадках припиняють повноваження усього складу комісій нижчого рівня або окремих їх членів.
Наявність зазначених повноважень вказує на існування централізованої вертикалі адміністративного управління в системі виборчих комісій. Закони «Про вибори Президента України» та «Про вибори народних депутатів України» 2004 р. остаточно кваліфікували Центральну виборчу комісію як «комісію вищого рівня» щодо усіх інших комісій, що організовують відповідні вибори, а територіальну (окружну) виборчу комісію - як «комісію вищого рівня» щодо усіх дільничних виборчих комісій відповідного виборчого округу (див. частини другу та четверту статті 22 Закону «Про вибори Президента України» 2004 р. [767], частини другу та четверту статті 21 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2004 р. [731]; такі ж норми повторюються у всіх наступних редакціях цих законів). В ієрархічні правовідносини між виборчими комісіями, як це загальноприйнято в системах адміністративної вертикалі, можуть втручатись лише відповідні суди.Дещо складніша структура системи виборчих комісій місцевих виборів. Вони, взагалі кажучи, не складають єдиної ієрархічної системи, оскільки орієнтовані на адміністрування конкретних місцевих виборів у відповідній адміністративно-територіальній одиниці (для кожних місцевих виборів ієрархія комісій своя). Центральна виборча комісія ще відповідно до Закону про місцеві вибори 2010 р. мала в основному лише загальні контрольні повноваження (стаття 24 Закону про місцеві вибори 2010 р. [723]). Однак чинним Законом «Про місцеві вибори» передбачено, що «рішення Центральної виборчої комісії є обов’язковими для виконання всіма... територіальними, дільничними виборчими комісіями» (частина четверта статті 19 [808]), чим, по суті, визначено керівну функцію ЦВК у системі усіх виборчих комісій місцевих виборів.
Слід зазначити, що ієрархічні системи конкретних місцевих виборів, які проводяться на тій же території, достатньо «переплетені». Так, можлива «подвійна» участь конкретної виборчої комісії у системах виборчих комісій різних виборів (частина четверта статті 20 Закону «Про місцеві вибори» [808]).
Наприклад, районна виборча комісія є головною виборчою комісією з виборів депутатів районної ради, однак здійснює повноваження окружної виборчої комісії (проміжної ланки у системі виборчих комісій) з виборів депутатів обласної ради у разі проведення таких виборів (частина третя статті 25 Закону «Про місцеві вибори»). Очевидно також, що при проведенні різних місцевих виборів на тій же території дільничні виборчі комісії входять одночасно до системи виборчих комісій кожних таких виборів.Отже, принцип незалежності виборчих органів означає, що органи адміністрування виборів функціонують незалежно (чи, точніше сказати, автономно, оскільки жодна підсистема органів у державі не має і не може мати повної незалежності) від інших органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, не перебуваючи у підпорядкуванні жодного з таких органів. Як зазначає П. Ґаррон, «незалежність виборчих комісій є істотною рисою демократичних виборів, принаймні там, де немає усталеної традиції незалежності адміністративної влади від політичної влади» [153, с.55]. Отже, незалежність (автономність) виборчої адміністрації означає її повну адміністративну відокремленість від інших органів управління (відсутність її адміністративної підпорядкованості будь-якому іншому суб'єкту владних повноважень), заборону будь-якого зовнішнього впливу на діяльність органів адміністрування виборів і характер рішень, які вони приймають у межах власної компетенції (окрім вимоги дотримання закону), тобто захищеність виборчої адміністрації в межах їх компетенції від зовнішнього впливу з боку інших органів влади.
9.3.2.