МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Анотація. Тема присвячена огляду місцевого самоврядування як виду публічної влади в Украї­ні, розгляду принципів та системи національного місцевого самоврядування, а також сучасних тенденцій його розвитку, у т.

Після вивчення теми студенти повинні знати:

- витоки місцевого самоврядування в Україні, його принципи;

- систему місцевого самоврядування в Україні;

- визначення територіальної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування;

- конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування;

- взаємовідносини органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

Ключові терміни та поняття: місцеве самоврядування, система місцевого самоврядування, територіальна громада, органи місцевого самоврядування, представницькі органи місцевого самоврядування, виконавчі органи місцевого самоврядування, децентралізація.

Поняття і принципи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні у часи СРСР мало декларативний характер, а тому розбудова демократичного місцевого самоврядування почалась після проголошення незалежності України. Найбільш важли­вими нормативними актами, на підставі яких будується система місцевого самоврядуван­ня в Україні, є Конституція 1996 р., закони «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р, «Про добро­вільне об’єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 р., ін.

Нормативна дефініція поняття «місцеве самоврядування» міститься у ст. 140 Консти­туції України, відповідно до якої «місцеве самоврядування є правом територіальної гро­мади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти­туції і законів України». Фактично у цій нормі знайшли своє визначення два поняття — «місцеве самоврядування» та «територіальна громада».

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» конкретизує це визначення, встанов­люючи, що місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реаль­на здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та по­садових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Цей Закон закріплює і низку основних принципів, на яких ґрунтується місцеве самоврядування в Україні.

Перелік принципів, на яких здійснюється місцеве самоврядування, відкриває прин­цип народовладдя. Принцип колегіальності по відношенню до місцевого самоврядуван­ня означає, що найважливіші питання місцевого значення вирішуються колегіально або членами територіальної громади на місцевому референдумі, або колегіальними органами місцевого самоврядування (місцевими радами, виконавчими комітетами місцевих рад). Принцип виборності по відношенню до місцевого самоврядування означає, що низка ор­ганів місцевого самоврядування та посадових осіб обираються — або прямими виборами, тобто безпосередньо членами територіальної громади (місцеві ради, сільські, селищні, міські голови), або шляхом непрямих виборів.

У законодавстві України про місцеве самоврядування послідовно втілюється принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самовря­дування в межах повноважень. Так, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати нормативні акти з питань, віднесених до їх відання, вирішувати певні питання організаційного характеру. Що ж до матеріально-фінансової самостійності місцевого са­моврядування в межах повноважень, то слід ураховувати, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюдже­тів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Важливим для здійснення місцевого самоврядування є принципи законності, гласнос­ті, поєднання місцевих і державних інтересів, правової, організаційної та матеріально- фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, а також принцип судового захисту прав місцевого самоврядування.

Принцип гарантування місцевого самоврядування — це один з принципів конститу­ційного ладу України, закріплений у статті 7 Конституції України, відповідно до норм якої в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Його сутність полягає у тому, що в Україні місцеве самоврядування не ототожнюється з державною владою, а ра­зом з нею розглядається як вид публічної влади. Відповідно, гарантування місцевого са­моврядування — це сукупність умов та заходів з боку держави, що здійснюють можливість реалізації та захисту місцевого самоврядування. Конституційний принцип гарантування місцевого самоврядування конкретизується у законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про місцеві вибори», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо.

Принцип гарантування та державної підтримки місцевого самоврядування тісно по­єднаний з принципом правової, організаційної та матеріально-фінансової самостій­ності місцевого самоврядування. Наприклад, Конституція України передбачає, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінан­сово підтримує місцеве самоврядування, а також що витрати органів місцевого само­врядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Система місцевого самоврядування в Україні: загальна характеристика її елементів. Основи системи місцевого самоврядування в Україні закладені у Конституції. Стаття 140 Основного Закону лише містить найважливіші положення щодо системи місцевого само­врядування, а саме:

- послідовно розвиває тезу щодо того, що місцеве самоврядування є правом тери­торіальної громади, з урахуванням принципу народовладдя («місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосе­редньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи»);

- встановлює ланки системи місцевого самоврядування («органами місцевого само­врядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради»);

- враховує особливості деяких адміністративно-територіальних одиниць при визна­ченні органів, що здійснюють місцеве самоврядування («особливості здійснення місце­вого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України»);

- передбачає наявність у системі місцевого самоврядування двох видів елементів, утворення яких є факультативним (по-перше, це районні у містах ради та їхні виконавчі органи, адже «питання організації управління районами в містах належить до компетен­ції міських рад», по-друге, це органи самоорганізації населення, так як «сільські, селищ­ні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної ком­петенції, фінансів, майна»).

Положення Конституції України щодо системи місцевого самоврядування конкрети­зуються в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до нього, система місцевого самоврядування включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- старосту;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

Крім того, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Ра­йонні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який од­ночасно є і головою її виконавчого комітету.

Територіальна громада — первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Виходячи зі зміс­ту ч. 1 ст. 140 Конституції України, територіальна громада — це жителі села чи добро­вільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що територіальна громада — це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адмі­ністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Цей Закон проголошує територіальну гро­маду первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, а також включає територіальну громаду до системи місцевого самовряду­вання в Україні.

До ознак територіальних громад належать наступні: їхня територія збігається з межами населеного пункту; між членами територіальної громади існують відносно стійкі прямі со­ціальні зв’язки, що виникають із приводу проживання на відповідній території; члени те­риторіальної громади — це фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства), які постійно проживають у відповідному населеному пункті.

De jure членами територіальних громад є фізичні особи, які постійно проживають у відповідному населеному пункті, але de facto реалізувати у повному обсязі повноважен­ня членів територіальної громади можуть тільки громадяни України. Лише вони мають активне та пасивне виборче право на місцевих виборах, можуть голосувати на місце­вих референдумах, мають право доступу до служби в органах місцевого самоврядування тощо. Така ситуація не в повній мірі відповідає сучасним європейським муніципальним стандартам, у т. ч. Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р. Україна поки що не ратифікувала цей акт, відповідно до якого місцеві вибори роз­глядаються як деполітизовані.

Територіальні громади, як елемент системи місцевого самоврядування в Україні, ви­конують низку важливих функцій. Досліджуючи їх, О. В. Батанов дійшов висновку про те, що функції територіальних громад — це основні напрями та види муніципальної ді­яльності цих спільностей, які виражають волю і інтереси місцевих жителів та забезпе­чують здійснення ними відносин з державою, її органами, суб’єктами місцевого само­врядування в межах Конституції і законів України. Він запропонував, ураховуючи, що функції територіальних громад, згідно з їх визначенням, обумовлюють собою діяльність, використовувати в якості критеріїв їх класифікації основні елементи даної діяльності: об’єкт — суб’єкт — способи. Відповідно до найбільш загальних критеріїв класифікації напрямів та видів муніципальної діяльності територіальних громад є об’єкти, суб’єкти і технологія. Звідси систему функцій територіальних громад складають: 1) об’єктні функ­ції територіальних громад, зокрема, політичні, економічні, соціальні, культурні та еко­логічні.

Територіальна громада реалізує свої функції як безпосередньо (через місцеві вибори та місцеві референдуми), так і опосередковано (через органи місцевого самоврядування). Преференція надається опосередкованій реалізації територіальною громадою власних функцій. Це цілком відповідає нормам Європейської хартії місцевого самоврядування 1985р., відповідно до якої місцеве самоврядування розглядається як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управлін­ня суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення, та зазначається, що відповідне право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої фор­ми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом. На сучасному етапі безпо­середнє волевиявлення членів територіальних громад через референдум є утрудненим з огляду на відсутність відповідного закону України.

Конституція України та Закон від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають можливість територіальних громад добровільно об’єднуватись в одну територіальну громаду. Відповідно до їх норм, територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територі­альну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулює Закон України від 5 лютого 2015 р. «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Він встановлює, що добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюд­ності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності. Суб’єктами добровільного об’єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, се­лищ, міст. Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, — селищ­ною, центром якої визначено село, — сільською.

Наприкінці слід зазначити, що проект Закону України від 15 липня 2015 р., реє­страційний номер 2217а «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентра­лізації влади)» передбачає дещо інший підхід до визначення поняття «територіальна громада». Відповідно до його положень, територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади, а громадою вважається первинна одини­ця у системі адміністративно-територіального устрою України; декілька громад ста­новлять район.

Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування. Конституційно-пра­вовий статус органів місцевого самоврядування складають такі елементи, як: мета, що конкретизується через завдання та функції; компетенція (предмети відання та владні по­вноваження); організаційно-структурна характеристика, яка окреслює порядок створен­ня та діяльності органів місцевого самоврядування, а також їхнє місце у системі органів публічної влади.

Метою органів місцевого самоврядування є самостійне або здійснюване разом з ін­шими органами публічної влади задоволення суспільних потреб членів територіальних громад. Мета органів місцевого самоврядування конкретизується через їхні завдання та функції.

Завдання органів місцевого самоврядування можна виявити, виходячи з принципів місцевого самоврядування в Україні. Так, до завдань органів місцевого самоврядування традиційно відносять вирішення питань місцевого значення, а також сприяння якомога більш повній реалізації прав і свобод особистості на місцевому рівні, місцевій демократії та врешті-решт — розвиток демократичних основ конституційного ладу України.

Функції органів місцевого самоврядування логічно випливають з функцій місцево­го самоврядування як такого. Найбільш ґрунтовні теоретичні розробки у цій сфері на­лежать О. В. Батанову який підкреслив наявність функцій системи суб’єктів місцевого самоврядування в цілому; територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого само­врядування; місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування; сіль­ських, селищних, міських голів як головних посадових осіб територіальних громад; вико­навчих органів місцевих рад; органів самоорганізації населення. Дослідник запропонував і класифікацію функцій місцевого самоврядування у залежності від територіально-про­сторового рівня здійснення місцевого самоврядування (на функції місцевого самовряду­вання, які здійснюються на рівні територіальних громад села і селища; на рівні територі­альних громад міст; на регіональному рівні (район, область, АРК).

Крім того, серед функцій органів місцевого самоврядування виокремлюють такі як:

- нормотворча, організаційна, бюджетна, матеріально-фінансова, кадрова, з реалізації та забезпечення прав і свобод особистості, контрольна тощо (за видами діяльності);

- політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна тощо (за сферами діяль­ності).

Цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування визначають обсяг та харак­тер їхньої компетенції.

Компетенція органів місцевого самоврядування характеризується через предмети їхнього відання та повноваження. Іншими словами, компетенція органів місцевого самовряду­вання — це їхні владні повноваження відносно певних предметів відання.

Предмети відання органів місцевого самоврядування (підвідомчість) у законодавстві України не закріплюються окремо, у вигляді переліку. Інформацію про об’єкти та пра­вовідносини, на які поширюються владні повноваження органів місцевого самовряду­вання, можна отримати, аналізуючи перелік повноважень цих органів. Предмети відання місцевого самоврядування концентруються у таких сферах місцевого життя, як політич­на, економічна, соціально-культурна та екологічна.

Повноваження органів місцевого самоврядування закріплені у Конституції та у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» та залежать від того, про який саме вид органів місцевого самоврядування йдеться. Виокремлюють повноваження сільських, селищних та міських рад (представницьких органів територіальної громади), районних та обласних рад (органів, що представляють інтереси кількох територіальних громад), сільських, се­лищних, міських голів тощо.

За змістом повноваження органів місцевого самоврядування можна розділити на такі основні групи: 1) суспільно-політичні (нормотворча діяльність, керівництво місцевими радами апаратом ради та її виконавчим комітетом, скликання загальних зборів грома­дян за місцем проживання, ін.); 2) фінансово-економічні (встановлення ставок місцевих податків і зборів; здійснення місцевих позик, утворення комунальних підприємств, ін.); 3) соціально-культурні (підготовка програм соціально-економічного та культурного роз­витку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, надання допо­моги малозабезпеченим верствам населення, утримання дитячих садків, закладів освіти, підтримка місцевих громадських організацій, ін.); 4) екологічні (підготовка програм охо­рони навколишнього середовища, створення та забезпечення функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем забезпечення доступу до екологічної інформації, ін.).

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», закріплюючи деякі повноваження ор­ганів місцевого самоврядування, передбачає їх виключний характер. Таке повноваження не може бути делеговано іншим органам публічної влади. Наприклад, відповідно до п.1 ч. 1 ст. 26 цього Закону, затвердження регламенту ради є виключним повноваженням сіль­ських, селищних, міських рад.

Органи місцевого самоврядування можуть не тільки делегувати частину власних по­вноважень іншим органам публічної влади, але й отримувати повноваження у процесі делегування. Це надає підстави класифікувати повноваження органів місцевого самовря­дування у залежності від їхньої природи на власні та делеговані.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 р., «якщо повнова­ження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним ор­ганом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов».

Делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування відповідає такому принципу європейського конституціоналізму, як принцип субсидіар- ності, та сприяє децентралізації публічної влади у державі.

Закон від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що де­леговані повноваження — це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самовряду­вання, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням ра­йонних, обласних рад. Отже, виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відпо­відним органам виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприєм­ствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Також, відповідно до законодавства України, виокремлюються і делеговані повнова­ження органу самоорганізації населення — це повноваження сільської, селищної, місь­кої, районної у місті (у разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє орган са­моорганізації населення. На практиці в Україні делегування повноважень місцевих рад органам самоорганізації населення поки що не відбувалося.

Органи місцевого самоврядування виконують свої повноваження, взаємодіючи з ін­шими органами публічної влади. Основи їхньої взаємодії закріплені в Конституції та у За­коні «Про місцеве самоврядування». Місце органів місцевого самоврядування в системі органів публічної влади в Україні проявляється через систему їхніх взаємовідносин.

Відносини органів місцевого самоврядування з центральними органами державної влади. Конституційні принципи та види взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими ор­ганами виконавчої влади. Відносини органів місцевого самоврядування з органами дер­жавної влади будуються з урахуванням ст. 7 Конституції, відповідно до якої в Україні ви­знається і гарантується місцеве самоврядування. Ця стаття розміщена одразу після норми, що закріплює здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Таким чином, можна дійти висновку про те, що місцеве самовряду­вання відокремлено від державної влади. І дійсно, в Україні місцеве самоврядування та державна влада є видами публічної влади.

Проголошення місцевого самоврядування видом публічної влади обумовлює відсут­ність вертикального підпорядкування органів місцевого самоврядування центральним органам державної влади. Відносини органів місцевого самоврядування з органами дер­жавної влади розвиваються на підставі принципу правової, організаційної та матеріаль­но-фінансової самостійності місцевого самоврядування в межах визначених у законодав­стві повноважень.

Правова самостійність органів місцевого самоврядування передбачає обов’язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Так, акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, при­йняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташова­ними на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, під­приємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. На вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або заре­єстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов’язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів. Місцеві ор­гани виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за за­подіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результа­ті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Організаційна самостійність органів місцевого самоврядування гарантується розгля­дом публічної влади як такої, що представлена державною владою та місцевим самовря­дуванням, та закріпленням у Конституції України норми, відповідно до якої у державі визнається і гарантується місцеве самоврядування. Проявами організаційної самостій­ності органів місцевого самоврядування також є наявність у територіальних громад влас­них статутів та символіки; можливість добровільного об’єднання територіальних громад; наділення органів місцевого самоврядування власного компетенцією; здатність органів місцевого самоврядування створювати асоціації органів місцевого самоврядування та їх об’єднання тощо.

Матеріально-фінансова самостійність органів місцевого самоврядування пов’язана з наявністю у місцевого самоврядування матеріально-фінансової основи, з їхньою мож­ливістю встановлювати місцеві податки і збори, створювати та самостійно управляти комунальними підприємствами, установами, організаціями, а також з тим, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місце­вих бюджетів. Законодавство України також передбачає наявність мінімального бюдже­ту місцевого самоврядування (розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних по­треб, який гарантується державою), мінімального рівня соціальних потреб (гарантований державою мінімальний рівень соціальних послуг на душу населення в межах усієї тери­торії України); зазначено, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюдже­тів відповідно до закону. Відповідно до норм цього акта, держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та на­лежним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, до­статню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановлено­му Бюджетним кодексом України.

Незважаючи на широку самостійність, органи місцевого самоврядування діють на те­риторії держави, а тому вимога дотримуватись у своїй діяльності норм чинного законо­давства є цілком обґрунтованою.

Належність України до романо-германської системи місцевого самоврядування обу­мовлює, що у багатьох адміністративно-територіальних одиницях функціонують органи місцевого управління загальної компетенції, що представляють державну владу, на них покладені основні функції по здійсненню контролю за діяльністю органів місцевого са­моврядування. Ці органи іменуються місцевими державними адміністраціями.

Залежно від сутності та змісту державний контроль за діяльністю органів місцевого са­моврядування поділяється на адміністративний, судовий і фінансовий. Адміністратив­ний контроль включає в себе три основних напрямки його здійснення:

а) постійне спостереження органами державної влади та їх посадовими особами за ді­яльністю органів місцевого самоврядування;

б) можливість розпуску місцевих представницьких органів або відкликання виборних посадових осіб місцевого самоврядування;

в) затвердження актів органів місцевого самоврядування з окремих питань органами державної влади, постійний моніторинг муніципальних актів державними органами з можливістю скасування або зупинення дії актів, що суперечать чинному законодавству.

Заходи, передбачені пунктом в), часто супроводжуються здійсненням не тільки адмі­ністративного, а й судового контролю: суд приймає рішення про юридичну долю норма­тивно-правових актів органів місцевого самоврядування.

Фінансовий контроль — це контроль за порядком формування та витрачання коштів муніципальних бюджетів, за ефективністю розпорядження комунальною власністю, за економічною ефективністю роботи комунальних підприємств, установ, організацій. Зна­чимість фінансового контролю обумовлена тим, що в жодній країні світу органи місце­вого самоврядування не мають достатньо ресурсів для того, щоб виконувати всі покладе­ні на них функції. В умовах фінансової кризи серед всіх способів державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування саме фінансовий контроль виходить на перше місце за ступенем впливовості.

У процесі муніципальної реформи в Україні, яка передбачає здійснення децентралі­зації публічної влади, значна увага приділяється принципу субсидіарності, відповідно до якого компетенція між органами державної влади та місцевого самоврядування роз­поділяється таким чином, щоб питання вирішувались на рівні, найбільш наближеному до рівня їхнього виникнення. Важливість цього принципу для сучасного етапу муніци­пальної реформи в Україні підкреслюється тим, що проект Закону України від 15 липня 2015 р., реєстраційний номер 2217а «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» передбачає включення до Основного Закону України словоспо­лучення «принцип субсидіарності». Одна з частин ст. 143 встановлюватиме, що розмеж­ування повноважень між органами місцевого самоврядування громад, районів, областей визначається законом на основі принципу субсидіарності. Поки що поняття «принцип субсидіарності» у контексті місцевого самоврядування не використовується у національ­ному законодавстві.

Також при взаємодії органів місцевого самоврядування з іншими органами публічної влади застосовуються принципи верховенства права, взаємної підтримки, судового вре­гулювання спорів, делегування повноважень.

При розгляді взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями слід взяти до уваги, що однією з гарантій місцевого самоврядування ви­ступає підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, об­ласним радам. Так, місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними в частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини де­путатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Видами взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміні­страціями є субординація, координація та реординація. Вони будуються на відповідних методах конституційного права.

Основним методом конституційного права є метод субординації, що припускає наяв­ність вищого і підлеглого йому суб’єкта, причому вищестоящий суб’єкт віддає нижчесто- ящому підлеглому суб’єкту приписи, які обов’язкові для виконання (наприклад, голова міського виконавчого комітету керує діями своїх підлеглих).

Другим за ступенем поширеності методом у конституційному праві є метод коорди­нації. Цей метод є більш характерним для цивільного права та інших галузей приватного права, так як припускає, що в конкретній ситуації суб’єкти рівні в правах і обов’язках і ніяких обов’язкових приписів відносно один одного видавати не можуть; вони досягають угоди з певного питання шляхом узгодження спільної точки зору, у т. ч. через переговор­ний процес (наприклад, міська рада та обласна рада планують спільні дії з реалізації еко­логічних програм в області).

Метод реординації, як і метод субординації, припускає наявність вищого і підлеглого йому суб’єкта, причому вищестоящий суб’єкт віддає нижчестоящому підлеглому суб’єкту приписи, які обов’язкові для виконання, проте має створювати належні умови для функ­ціонування нижчестоящого суб’єкта (тобто існує свого роду зворотний зв’язок між ними, наприклад, коли у виконавчому комітеті утворено новий структурний підрозділ, для ньо­го мають бути виділені приміщення, меблі, прийняті на роботу працівники тощо. Керів­ник цього підрозділу має право вимагати цього від свого вищестоящого керівництва).

Способи формування органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самовряду­вання традиційно класифікують за способом формування на:

- ті, що обираються прямими або непрямими виборами (місцеві ради, голови місцевих рад, ін.);

- ті, що призначаються (виконавчі комітети місцевих рад, ін.).

Формування представницьких органів місцевого самоврядування здійснюється на під­ставі спеціального виборчого законодавства. Зазвичай воно відрізняється від того, яке іс­нує для виборів членів парламенту, глави держави, інших органів державної влади. Наразі в Україні основним законом, що регламентує відповідні питання, є Закон від 14 липня 2015 р. «Про місцеві вибори». Цей Закон визначає основні засади, організацію і поря­док проведення виборів усіх органів місцевого самоврядування, що обираються прямими виборами, а саме, депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост.

Вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія від­повідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), се­лища.

Вибори депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій (далі — виборчі списки) із закріплен­ням кандидатів за територіальними виборчими округами, на які поділяється багатоман­датний виборчий округ, що збігається з територією відповідно області, району, району в місті, територією міста.

Вибори міського (міст, кількість виборців у яких дорівнює або є більшою ніж 90 ти­сяч) голови проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, що збігається відповідно з територією міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією об’єднаної міської громади.

Вибори сільського, селищного, міського (міст, кількість виборців у яких є меншою ніж 90 тисяч) голови проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, територія міста.

Вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єди­ному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного насе­леного пункту (села або селища) у складі об’єднаної сільської, селищної, міської терито­ріальної громади.

Усі вищезазначені особи обираються на 5 років.

Якщо для формування органу місцевого самоврядування використовується призна­чення, то відповідні дії мають бути виконані відповідно до Закону України від 7 червня 2001 р. «Про службу в органах місцевого самоврядування». Цей Закон регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадо­вих осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії пере­бування на службі в органах місцевого самоврядування.

Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі ді­яльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самовряду­вання та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Конституційно-правовий статус депутата місцевої ради і правові гарантії його діяльності регламентуються на підставі Конституції України, Закону від 11 липня 2002 р. «Про статус депутатів місцевих рад» та інших нормативних актів.

Депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі — депутат місцевої ради) є повноважним і рівноправним членом відповідної ради — пред­ставницького органу місцевого самоврядування. Водночас він є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією Укра­їни (5 років). Він є представником інтересів як територіальної громади у цілому, так і ви­борців свого виборчого округу зокрема. У зв’язку з цим депутат місцевої ради зобов’язаний виражати і захищати їхні інтереси, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

За загальним правилом, повноваження депутата місцевої ради починаються з дня від­криття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання. Виключення з цього загального правила є можливими у разі дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради (наприклад, у разі припинення його громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі Укра­їни, його смерті) або ради, до складу якої його обрано.

Так само, як і народні депутати України, депутати місцевої ради не можуть мати іншо­го представницького мандата. Але, на відміну від діяльності народних депутатів України, діяльність депутатів місцевих рад не розглядається як професійна. Це означає, що депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою ді­яльністю. Виключення встановлюються тільки для тих депутатів, яких обрано секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, район­ної у місті ради. Такі депутати працюють у відповідній раді на постійній основі і не можуть суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприєм­ницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до покладених на нього завдань, депутат місцевої ради наділений як права­ми, так і обов’язками. їх можна поділити на ті, що реалізуються у виборчому окрузі та у відповідній місцевій раді та її органах.

Права і обов’язки депутата місцевої ради у раді та її органах спрямовані на забезпечен­ня ефективної участі депутата у роботі цього представницького органу місцевого само­врядування.

До основних обов’язків депутата місцевої ради у цьому представницькому органі на­лежать такі: 1) додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; 2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; 3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень, ін.

До основних прав депутата місцевої ради у раді та її органах відносяться: 1) право ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить; 2) обирати і бути обраним до органів відповідної ради; 3) пропо­нувати питання для розгляду їх радою та її органами; 4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; 5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов’язаних з його депутатською діяльністю; інші.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. Але права і обов’язки депутата місцевої ради у виборчому окрузі спрямовані на забезпечення постійної взаємодії депутата не тільки з виборцями його округу, але й з членами територіальної громад у цілому.

До основних обов’язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі належать такі:

1) підтримувати зв’язок з виборцями, територіальною громадою; 2) не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів; 3) вивчати гро­мадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні; 4) визначити і оприлюднити дні, годи­ни та місце прийому виборців, інших громадян; вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців; інші.

Серед прав депутата місцевої ради у виборчому окрузі основними є такі: 1) офіцій­но представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;

2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації на­селення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) на депутатське звер­нення, депутатський запит, депутатське запитання; 4) на невідкладний прийом; 5) вима­гати усунення порушень законності і встановлення правового порядку, інші.

Діяльність депутата місцевої ради є важливою незалежно від того, чи йдеться про ро­боту у складі місцевої ради та її органів, чи про роботу у виборчому окрузі. Для створення умов ефективної роботи депутатів місцевих рад у законодавстві встановлено низку гаран­тій їх діяльності:

- депутат місцевої ради не несе відповідальності за виступи на засіданнях ради та її органів, за винятком відповідальності за образу чи наклеп;

- на час виконання депутатських повноважень депутату місцевої ради надається від­строчка від призову на строкову військову чи альтернативну (невійськову) службу;

- законодавство передбачає особливості повідомлення про підозру у вчиненні кримі­нального правопорушення депутату місцевої ради;

- на час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а також для здійснення де­путатських повноважень в інших передбачених законом випадках депутат місцевої ради звільняється від виконання виробничих або службових обов’язків. У разі здійснення де­путатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витрати, пов’язані з депутатською діяльніс­тю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету;

- депутат місцевої ради користується на території відповідної ради правом безплатно­го проїзду на залізничному, автомобільному і водному транспорті незалежно від форми власності, а також на всіх видах міського пасажирського транспорту (за винятком таксі);

- відповідна рада та її виконавчі органи забезпечують депутатів місцевих рад офіційни­ми виданнями та інформаційними матеріалами ради, організують допомогу їм з правових питань депутатської діяльності.

Питання для самоконтролю

1. Охарактеризуйте відмінності місцевого самоврядування від державної влади.

2. Які принципи місцевого самоврядування ви знаєте?

3. Які елементи формують систему місцевого самоврядування в Україні?

4. Надайте визначення поняттю «територіальна громада».

5. Які види державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування за­стосовуються в Україні?

Література

1. Баймуратов М. А. Европейские стандарты локальной демократии и местное само­управление в Украине / М. А. Баймуратов. — Одесса: Одиссей, 2000. — 80 с.

2. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: мо­нографія / за заг. ред. В. Ф. Погорілка / О. В. Батанов. — К. : Концерн «Видавничий Дім «1н Юре», 2003. — 512 с.

3. Батанов О. В. Функції територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування в Україні: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Олександр Васильович Батанов. — Київ, 2000. - 257 с.

4. Бориславська О. М. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Укра­їні та їх реалізація: дис.... канд. юрид. наук / Олена Марківна Бориславська. — Львів, 2003. - 212 с.

5. Крусян А. Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в Украине: учеб.пособие / А. Р. Крусян. — Одесса: Юриди­ческая литература, 2001. — 220 с.

6. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові пи­тання реалізації / П. М. Любченко. — X. : Модель всесвіту, 2001. — 221 с.

7. Любченко П. М. Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства: монографія / П. М. Любченко. — Харків: Одіссей, 2006. — 352 с.

8. Мішина Н. В. Конституційно-правове регулювання діяльності органів самоорганіза­ції населення: порівняльно-правове дослідження: монографія / Н. В. Мішина. — Оде­са: Друкарський дім, 2009. — 298 с.

9. Мішина Н. В. Конституційна регламентація місцевого самоврядування в Україні: су­часність та перспективи / Н. В. Мішина//Публічнеправо. — 2015. — № 3. — С. 67-72.

10. Орзіх М. П. Місцеве самоврядування в незалежній Україні: десятиріччя досягнень та прорахунків / М. П. Орзіх // Місцеве самоврядування: 10 років здобутків / за ред. М. Пухтинського. — К. : Атіка, 2002. — С. 61-71.