§ 3. Конституційна реформа 1988-1991 рр. Декларація про державний суверенітет України 1990 р.

На квітневому 1985 р. Пленумі ЦК КПРС новообраний генера­льний секретар Михайло Горбачов виступив із програмою проведен­ня в СРСР політичних і економічних реформ, що згодом отримали назву перебудови.

ХІХ партійна конференція поклала початок проведенню консти­туційної реформи в СРСР та союзних республіках. У грудні 1988 р. були внесені зміни до Конституції СРСР 1977 р. і прийнято новий за­кон СРСР “Про вибори народних депутатів СРСР”. Суттєвих змін за­знала глава 13 Конституції СРСР “Виборча система”. Згідно ст. 95 Конституції СРСР редакції 1988 р. вибори народних депутатів прово­дяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Право висувати кандидатів у депутати отри­мали громадські організації такі як, профспілки, кооперативні органі­зації, об’єднання жінок, ветеранів війни і праці, наукових працівників і творчих спілок. Ст. 100 проголосила, що кількість кандидатів у на­родні депутати не обмежується, чим встановила альтернативність ви­борів [44, с. 30].

Конституція СРСР редакції 1988 р.

За умов проведення демократичних реформ в СРСР з’явилася ідея прийняття нової Конституції України. Але у час, коли КПРС збе­рігала за собою повноту державної влади на території СРСР, реаль­них можливостей для цього не існувало. Радянські республіки могли вносити лише такі зміни до власних Конституцій, які не суперечили Конституції СРСР.

Помітною подією в державно-правовому житті УРСР стало при­йняття Верховною Радою 27 жовтня 1989 р. Закону “Про зміни і до­повнення Конституції УРСР”. У преамбулі цього Закону зазначалося, що зміни до Конституції УРСР вносяться з метою розвитку демокра­тії, самоврядування народу, удосконалення виборчої системи, діяль­ності рад народних депутатів, органів правосуддя. Внесення змін до Конституції УРСР 1989 р. повністю спиралося на зміни, внесені до союзної Конституції у 1988 р.

Стаття 73 Конституції УРСР редакції 1989 р. закріпила статус державної мови за українською мовою, чого раніше не передбачала жодна інша радянська Конституція; передбачалося що держава забез­печуватиме всебічний розвиток і функціонування української мови у всіх сферах суспільного життя [45, с. 33].

Глава 10 Конституції УРСР нової редакції “Виборча система” повторювала основні положення виборчої системи за Конституцію СРСР. Передбачена Конституцією демократизація виборчої системи забезпечувала перехід до реальної, а не формально проголошеної аль­тернативності висування кандидатів у депутати.

Істотні зміни було внесено у розділ 12 Конституції УРСР, що регламентував організацію і діяльність Верховної Ради. Кількісний склад депутатів Верховної Ради УРСР зменшено з 650 до 450 осіб [45, с. 36]. Чіткіше була визначена компетенція Верховної Ради та Прези­дії ВР: ст. 97 Конституції УРСР редакції 1989 р. налічувала 33 пункти переліку повноважень Верховної Ради, а ст. 106 - 17 пунктів повно­важень Президії ВР [45, с. 38-39]. Значно розширювалися повнова­ження Голови Верховної Ради, який набував статусу найвищої поса­дової особи УРСР і представляв її у міжнародних відносинах.

Стаття 112 Конституції УРСР редакції 1989 р. передбачала фун­кціонування Комітету конституційного нагляду УРСР, який обирався Верховною Радою терміном на 10 років. Проте Комітет конституцій­ного нагляду фактично став квазісудовим органом, повністю залеж­ним від Верховної Ради, яка його формувала [45, с. 43]. Суттєвих змін зазнав розділ 18 Конституції УРСР “Суд і арбітраж”. Змінювався, зо­крема, порядок обрання народних суддів районних народних судів [45, с. 55-57].

У березні 1990 р. відбулися перші демократичні, альтернативні вибори до Верховної Ради УРСР та місцевих рад народних депутатів. Вони відзначалися значною активністю виборців. Вибори відбували­ся за умов гласності, внаслідок чого суспільство одержало інформацію про злочини тоталітарного режиму. Для України особли­ве значення мала викривальна інформація щодо злочинної політики КПРС, що спричинила Чорнобильську катастрофу та приховування її справжніх наслідків від народу.

Верховна Рада УРСР нового складу почала працювати на постійній основі. У перші дні роботи парламенту сформувалися два блоки депутатів - комуністична більшість та демократична опозиція, що свідчить про формування політичного плюралізму. Головою Вер­ховної Ради було обрано першого секретаря ЦК КПУ Володимира Івашка.

Розстановка політичних сил, що склалася після виборів 1990 р., по-новому порушила питання про суверенітет союзних республік. Ще у листопаді 1988 р. Верховна Рада Естонської РСР прийняла ухвалу про державний суверенітет. У ній зазначалося, що влада на території Естонії належить парламенту республіки, а всі зміни й доповнення до Конституції СРСР вступають у силу на її території тільки після схва­лення парламентом Естонії. Аналогічні рішення були прийняті Вер­ховними Радами Латвії та Литви. Центральні комітети компартій Прибалтійських республік заявили про солідарність з позицією своїх парламентів.

Відразу після виборів у березні 1990 р. новообрана Верховна Ра­да Литовської РСР прийняла акт “Про відновлення незалежності Ли­товської держави”. Але позачерговий З’їзд народних депутатів СРСР прийняв постанову, яка визнавала це рішення не чинним. Тим часом, 12 червня 1990 р. Верховна Рада Російської Федерації з ініціативи Бориса Єльцина прийняла декларацію про державний суверенітет.

Приклад Росії спонукав до дії українських парламентарів. 28 че­рвня 1990 р. Верховна Рада УРСР почала розгляд питання про держа­вний суверенітет України. 11 липня Голова Верховної Ради УРСР В. Івашко подав заяву про свою відставку з цієї посади, оскільки саме тоді під час проведення XXVIII з’їзду КПРС він балотувався на поса­ду заступника генерального секретаря ЦК КПРС. Цей зневажливий щодо Верховної Ради УРСР крок деморалізував комуністичну більшість й полегшив прийняття Декларації про державний суве­ренітет України.

Над проектом Декларації працювали депутати Народної ради, які виступали за демократизацію суспільства та національно-держа­вне відродження України.

Для опрацювання проекту Декларації було створено робочу гру­пу, яку очолили Сергій Дорогунцов, голова ради з вивчення продук­тивних сил УРСР Академії Наук УРСР та його заступник Володимир Василенко. Група складалася з народних депутатів України, праців­ників юридичного відділу секретаріату Верховної Ради та науковців. На її розгляд було внесено проект Декларації В. Василенка та проект Договору про державний суверенітет України П. Мартиненка.

Іншим документом, підготовленим робочою групою, був проект Постанови Верховної Ради “Про порядок здійснення Декларації про державний суверенітет Української РСР”. Водночас до Комісії з пи­тань державного суверенітету, міжреспубліканських та міжнаціона­льних відносин надійшло ще п’ять проектів Декларації. Положення трьох проектів, запропонованих Левком Лук’яненком, Степаном Хмарою та депутатською групою “Незалежність”, передбачали відно­влення незалежності України шляхом виходу із Союзу РСР і не ста­вили розбудову українських державних структур у залежність від ук­ладення нового Союзного договору.

Верховна Рада не підтримала спроби консервативно налаштова­них комуністів перетворити Декларацію на документ, положення яко­го орієнтували на збереження СРСР та укладення нового союзного договору.

Остаточний текст Декларації про державний суверенітет Украї­ни був ухвалений 16 липня 1990 р. поіменним голосуванням. Він здо­був схвалення майже всіх членів Верховної Ради, хоча більшість де­путатів були членами КПРС. На підтримку Декларації проголосували 355 депутатів, проти висловилися чотири депутати, один утримався, не голосувало 26 депутатів.

Декларацію про державний суверенітет України було ухвалено за підтримки національно свідомої частини українського суспільства. Вона стала відображенням прагнення українського народу до свобо­ди, справедливості, демократії і незалежності. Декларація була сприйнята українською громадськістю як проголошення незалежнос­ті України. Підтримка народом Декларації про державний суверенітет України стала вагомим фактором, що засвідчував початок формуван­ня сучасного вітчизняного конституціоналізму [8, с. 1326].

Декларація про державний суверенітет України складається із преамбули і 10 розділів: 1) Самовизначення української нації; 2) На­родовладдя; 3) Державна влада; 4) Громадянство Української РСР; 5) Територіальне верховенство; 6) Економічна самостійність; 7) Еколо­гічна безпека; 8) Культурний розвиток; 9) Зовнішня і внутрішня без­пека; 10) Міжнародні відносини. У преамбулі обґрунтовано необхід­ність прийняття цього документу: воля народу, прагнення формувати демократичне суспільство, забезпечення прав і свобод людини, забез­печення повноцінного політичного, економічного, соціального і ду­ховного розвитку українського народу, утвердження суверенітету України.

Державний суверенітет України визначався в Декларації як вер­ховенство, самостійність, повнота й неподільність влади республіки в межах її території, незалежність і рівноправність у зовнішніх зноси­нах. Від імені українського народу могла виступати лише Верховна Рада України. Жодна політична партія, громадська організація чи окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України [95, с. 614].

Декларація про державний суверенітет проголошувала, що єди­ним джерелом державної влади в Україні є народ України. Державна влада повинна будуватися за принципом поділу на законодавчу, ви­конавчу і судову. Нагляд за виконанням законів покладався на гене­рального прокурора УРСР, який призначався Верховною Радою УРСР і тільки їй був підзвітний. А отже, Декларація виводила генера­льного прокурора УРСР із підпорядкування генеральному прокуро­рові СРСР і створювала умови для реформування системи органів прокуратури України. УРСР має власне громадянство і гарантує збе­реження громадянства СРСР. Територія України в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена без її згоди [95, с. 614-615].

Декларація про державний суверенітет підкреслювала прагнення досягти єкономічної самостійності України: створити власні банки, включаючи зовнішньоекономічний, а також цінову, фінансову, митну й податкову системи. Україна повинна була самостійно формувати державний бюджет, а в разl нєо6х1дності - запровадити власну гро­шову одиницю.

Проголошувався намір держави забезпечувати національно- культурне відродження українського народу, його історичної свідомості та традицій, функціонування української мови у всіх сфе­рах суспільного життя. Всім національностям, що проживали на те­риторії республіки, гарантувалося право на вільний національно- культурний розвиток. У Декларації зазначалося, що Україна має пра­во на власні збройні сили, внутрішні війська та органи державної безпеки, що вона самостійно визначає порядок проходження військової служби.

Декларацією про державний суверенітет України було зроблено крок до розширення міжнародної діяльності нашої країни. Принци­повим у цьому документі є положення про примат загальнолюдських цінностей над класовими і загальновизнаних норм міжнародного пра­ва перед нормами внутрішньодержавного права. В заключній частині Декларації зазначалося, що вона має стати основою майбутньої Кон­ституції України, а також бути основою для укладення Україною мі­жнародних угод [95, с. 615-617].

Декларація про державний суверенітет України 1990 р. - це про­грамний документ, що містив концептуальні засади національного державотворення. Декларація не мала юридичної сили, але вона за­кладала фундамент сучасного вітчизняного конституціоналізму. У майбутньому нею керувалася Верховна Рада та створені нею консти­туційні комісії при підготовці проекту Конституції України. Посила­ючись на Декларацію, Верховна Рада у 1991 р. проголосила незалеж­ність України.

Декларація про державний суверенітет України defacto мала ста­тус конституційного закону. Положення всіх її розділів були сформу­льовані чітко, точно й однозначно. Існувало розуміння обов’язковості виконання її положень, яке спиралося на високий рівень суспільної підтримки. Практично в усіх нових законах зазначалося, що вони ух­валені на основі та на здійснення Декларації.

Після прийняття Декларації про державний суверенітет України Верховна Рада проводила конституційні реформи, спираючись на цей документ. 24 жовтня 1990 р. Верховна Рада ухвалила Закон “Про змі­ни і доповнення Конституції УРСР”. Із Конституції УРСР було вилу­чено норму статей 3 і 7 про демократичний централізм та проголошу­валося, що органи державної влади будуються на засадах виборності, підзвітності, обов’язковості рішень вищестоящих органів для нижче- стоящих. Велике значення мали конституційні зміни, спрямовані на відновлення суверенних повноважень України і утвердження пріори­тету республіканської юрисдикції над союзною. Згаданий закон ви­лучав із глави 7 “Українська PCP - союзна республіка у складі Союзу PCP” частину другу і третю ст. 68, які вказували на обмеження дер­жавної влади УРСР повноваженнями СРСР, а замість формули ст. 71 про обов’язковість дії законів СРСР на території УРСР запроваджу­вав наступну норму: “На території Української PCP забезпечуються верховенство законів республіки”. Цим же Законом було вилучено ст. 6 Конституції УРСР про керівну і спрямовуючу роль КПРС [32, с. 504-505].

Законом від 24 жовтня 1990 р. із статей 29 і 30 Конституції УРСР було вилучено згадки про збройні сили СРСР та регламентацію питань безпеки Конституцією та законами СРСР. Нова редакція цих статей передбачала, що як “порядок проходження військової служби громадянами УPCP”, так і “обов’язки державних органів, громадсь­ких організацій, службових осіб і громадян щодо забезпечення безпе­ки країни та зміцнення її обороноспроможності визначається законо­давством УPCP”. Цим було створено конституційне підґрунтя для формування збройних сил України. Відповідно до зазначеного закону на конституційному рівні відбулися суттєві зміни у статусі Ради Мі­ністрів УРСР. Зі статей 118, 120 та 122 Конституції УРСР було вилу­чено положення про те, що у своїй діяльності уряд України керується Конституцією, законами і рішенням органів СРСР.

Зміни у Конституції УРСР згідно Закону від 24 жовтня 1990 р. стосувалися також низки статей про розмежування повноважень між представницькими, виконавчими і судовими органами. Зміни, що бу­ли внесені до глави 18 “Суд і арбітраж” і глави 19 “Прокуратура” пе­редбачали виведення органів суду і прокуратури УРСР із підпорядку­вання союзним органам. Так, у ст. 151 Конституції УРСР зазначалося, що Верховний Суд УРСР є найвищим судовим органом УРСР, він здійснює нагляд за діяльністю судів республіки. У новій редакції ст. 162 Конституції УРСР встановлювала, що найвищий нагляд за вико­нанням законів на території України здійснюється генеральним про­курором УРСР і підлеглими йому прокурорами. У ст. 163-165 було зазначено, що генеральний прокурор УРСР призначається Верховною Радою УРСР, відповідальний перед нею і їй підзвітний, органи про­куратури є незалежними та керуються Конституцією УРСР. Отже, в Україні було створено власний інститут прокуратури, не підлеглий прокуратурі СРСР [32, с. 505].

У квітні-червні 1991 р. Верховна Рада ухвалила низку законів, що передбачали створення замість Ради Міністрів - Кабінету Мініст­рів УРСР у складі прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр міністра, віце-прем’єра, державного секретаря кабінету міністрів, державних міністрів та міністрів, визначено перелік міністерств. Відповідні змі­ни було внесено до ст. 115 Конституції УРСР, де зазначено, що: “Ка­бінет Міністрів УРСР є найвищим органом державного управління Української РСР” [32, с. 506].

Відповідно до Закону “Про внесення змін і доповнень до Кон­ституції УРСР” від 19 червня 1991 р. до відання Верховної Ради УРСР було зараховано: “зупинення дії актів Кабінету Міністрів СРСР, міністерств СРСР, інших підвідомчих Кабінету Міністрів СРСР органів на території УРСР у разі їхньої невідповідності Кон­ституції УРСР і законам УРСР з одночасним порушенням перед Вер­ховною Радою СРСР або Кабінетом Міністрів СРСР питання про ска­сування цих актів” [32, с. 506].

5 липня 1991 р. Верховна Рада прийняла три закони: “Про засну­вання поста Президента УРСР і внесення змін та доповнень до Кон­ституції УРСР”, “Про Президента УРСР” та “Про вибори Президента УРСР”. Запровадження інституту президента свідчить про намагання Верховної Ради стати на шлях використання конституційного досвіду розвинутих країн світу та відмову від радянської державної моделі. Конституювання посади Президента, як найвищої посадової особи Української держави і глави виконавчої влади, було покликане поси­лити владну вертикаль, зробити її більш ефективною і незалежною від союзного центру. Закон наділяв Президента широкими повнова­женнями, відносив до його компетенції видання указів, обов’язкових для виконання на території УPCP, визнавав за ним право “зупиняти дію рішень органів виконавчої влади СPCP на території УPCP, якщо вони суперечать Конституції УPCP” [29, с. 4]. Президент України обирався українськими громадянами на основі загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні. Він зобов’я­заний забезпечувати державний суверенітет України, спираючись на волевиявлення народу [29, с. 6].

19 липня 1991 р. Верховна Рада ухвалила закон про створення Кримської Автономної Республіки у складі УРСР, що вимагало вне­сення змін до Конституції УРСР. Надавши Кримській області статус автономії у складі УРСР, Верховна Рада прагнула відновити історич­ну справедливість. Але вона допустилася політичної помилки, нада­вши Криму територіальну автономію та відмовивши в автономії кримсько-татарському народу.

Ухвалення Верховною Радою Декларації про державний суве­ренитет України 1990 р. та внесення змін і доповнень до Конституції УРСР сприяло прийняттю низки законодавчих актів, які юридично закріплювали суверенні права України. До проголошення незалежно­сті у 1991 р. Верховна Рада ухвалила близько 40 законів і 68 поста­нов.

3 серпня 1990 р. Верховна Рада ухвалила Закон “Про єкономічну самостійність УРСР”, в якому проголошувалося: “Основу еко­номічної самостійності УРСР утворює власність її народу на національне багатство. Власністю народу України є земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси, що знаходяться в межах території УРСР, природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, весь економічний, науко­вий і технічний потенціал, розташований на території республіки” [32, с. 510].

Наприкінці 1990 - початку 1991 рр. Верховна Рада ухвалила ни­зку законів: “Про ціни і ціноутворення” і “Про державну податкову службу в УРСР” від 4 грудня 1990 р., “Про бюджетну систему УРСР” від 5 грудня 1990 р., “Про міліцію” від 25 грудня 1990 р., “Про власність” від 7 лютого 1991 р., “Про зовнішньоекономічну діяльність” від 16 квітня 1991 р. Зазначені закони передбачали роз­ширення державного суверенітету УРСР, що суперечило Конституції СРСР. Але після прийняття Декларації про державний суверенітет Верховна Рада України свідомо порушувала союзну Конституцію та ішла по шляху формування власного національного конституціоналі­зму.

Конституційні реформи 1988-1991 рр., що відбулися завдяки демократизації виборчої системи у період перебудови, сприяли роз­витку парламентаризму і представницької демократії. Розширення повноважень вищих органів державної влади УРСР означало розши­рення суверенних прав України. Ухвалення Декларації про держав­ний суверенітет України 1990 р. та внесення демократичних змін до Конституції УРСР 1978 р. поклали початок процесу формування су­часного українського конституціоналізму.