Керівні принципи зі свободи мирних зібрань (ОБСЄ)
На окрему увагу заслуговують Керівні принципи зі свободи мирних зібрань[24], розроблені Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (далі - ОБСЄ). Цей документ, як справедливо наголошується в літературі, є унікальним джерелом європейської міжнародно-правової доктрини, що ґрунтується на національному досвіді держав регіону, нормах міжнародних угод та прецедентній практиці ЄСПЛ.
Керівні принципи разом із роз'яснюючими примітками було розроблено групою експертів у сфері свободи мирних зібрань Бюро демократизації і прав людини ОБСЄ у взаємодії з Венеціанською комісією, зокрема шляхом урахування рекомендацій її членів[25].У Керівних принципах виділяються сім основних принципів у сфері організації та проведення мирних зібрань. Зазначені принципи становлять собою обов'язкові правила поведінки для будь-яких адміністративних та судових органів, які у процесі свого функціонування вирішують питання щодо реалізації приватними особами названого права. Інакше кажучи, вони (принципи) не потребують додаткового закріплення на рівні національних правових актів. Водночас було б бажаним, щоб кожна держава знайшла можливість підтвердити їх обов'язковий характер за рахунок включення їх до національного законодавства.
Наразі йдеться про такі керівні принципи зі свободи мирних зібрань.
4.1. Презумпція на користь проведення зібрання
Оскільки право на свободу мирних зібрань належить до основоположних прав, то його реалізацію необхідно, за можливості, забезпечити без жодного регулювання. Все те, що в явній формі не заборонено законом, необхідно вважати дозволеним, і від осіб, які бажають зібратися разом, не слід вимагати отримання дозволу на проведення зібрання. У законодавстві має бути чітко й недвозначно встановлено презумпцію на користь свободи зібрань.
4.2. Позитивне зобов'язання держави щодо сприяння мирним зібранням та їх захисту
Найважливішим обов'язком держави є створення необхідних механізмів та процедур, що дають змогу забезпечити реальне здійснення свободи зібрань без надмірного бюрократичного регулювання.
Зокрема, держава завжди має намагатися сприяти проведенню мирних зібрань у місцях, яким віддають перевагу організатори, захищати ці зібрання, а також гарантувати відсутність перешкод для поширення у суспільстві інформації про заплановані зібрання.Усі витрати, пов'язані із забезпеченням достатніх заходів безпеки (в тому числі управління транспортними потоками та великими скупченнями людей, а також надання першої допомоги), мають повністю узяти на себе органи влади. Держава не повинна стягувати жодної плати за підтримання достатнього і належного порядку. Більш того, від організаторів публічних зібрань не слід вимагати страхування цивільної відповідальності за проведення таких заходів. Аналогічним чином, відповідальність за прибирання території після проведення публічного зібрання має покладатися на муніципальні органи влади. Висунення вимог до організаторів зібрань щодо оплати таких витрат може стати істотним стримуючим чинником для тих, хто бажає скористатися своїм правом на свободу зібрань, а для багатьох організаторів - серйозною перепоною для проведення зібрання. Саме по собі накладення обтяжливих фінансових вимог на організаторів можна кваліфікувати, скоріш за все, як непропорційне попереднє обмеження.
Важливим є також і питання здатності держави забезпечити безпеку зібрання та його учасників. З огляду на це держава повинна мати у наявності достатні ресурси для охорони громадського порядку з метою сприяння проведенню публічних заходів та пов'язаних з ними одночасних зібрань, учасники яких знаходяться у зоні «видимості та чутності» один одного. Обов'язок захищати мирні зібрання також передбачає, що працівникам правоохоронних органів слід мати відповідну підготовку для вирішення проблем, пов'язаних з публічними зібраннями. Крім того, культура та етичні принципи діяльності правоохоронних органів повинні достатньою мірою передбачати захист прав людини. Це означає не тільки те, що працівники правоохоронних органів зобов'язані мати навички з управління великими скупченнями людей, що давало б змогу зводити до мінімуму ризик завдання шкоди усім присутнім, а й те, що вони також мають повністю усвідомлювати свою відповідальність щодо забезпечення всілякого сприяння проведенню мирних зібрань.
4.3. Законність
Будь-які обмеження мають засновуватися на положеннях закону та відповідати Конвенції, а також іншим міжнародним інструментам у галузі прав людини. У цьому аспекті надзвичайно важлива роль відводиться чітко сформульованим положенням законодавства, що дають змогу визначати межі розсуду влади. Власне закон має відповідати міжнародним стандартам у галузі прав людини і бути достатньо конкретним з тим, щоб надати можливість кожній особі визначати, чи є її поведінка порушенням закону, а також якими можуть бути найбільш вірогідні наслідки такого порушення.
4.4. Пропорційність
Будь-які обмеження щодо свободи зібрань мають бути пропорційними. Принцип пропорційності є засобом забезпечення балансу інтересів. Він не встановлює пряму залежність між правом та підставою для втручання. Навпаки, цей принцип забезпечує рівновагу між характером та ступенем втручання, з одного боку, та причиною такого втручання - з іншого. У процесі досягнення органами влади законних цілей перевагу слід віддавати заходам, що передбачають найменший рівень втручання.
Будь-які обмеження слід тісно пов'язувати з чіткими їх підставами та фокусуватися, застосовуючи ці заходи, на досягненні конкретної цілі або цілей органів влади. Держава має продемонструвати, що кожне обмеження відповідає реальним публічним інтересам, що не будуть дотримані у випадку незастосування такого обмеження. Тим самим принцип пропорційності вимагає, щоб влада часто не практикувала накладення обмежень, що суттєвим чином змінюють характер заходу. Наприклад, не слід переносити місце проведення зібрання у віддалені від центра райони міста. Таке застосування передбачених законом обмежень може призводити до того, що ці обмеження будуть накладатися на усі зібрання без винятку, й як наслідок - вони не зможуть пройти перевірку на пропорційність, позаяк не враховуватимуть конкретні обставини у кожному окремому випадку.
Принцип пропорційності вимагає об'єктивної та докладної оцінки обставин, що впливають на проведення зібрання.
Більш того, якщо інші права можуть вступати у конфлікт з правом на свободу мирних зібрань, то рішення адміністративного органу має засновуватися на паралельному аналізі відповідних конфліктуючих прав (зважаючи на те, що допустимі обмеження або вимоги можуть бути відмінними для цих інших прав). Таким чином, слід провести докладний аналіз кожного з цих прав, перевіряючи пропорційність будь-якого втручання в інші права, що може стати наслідком повного захисту права на свободу мирних зібрань.4.5. Недискримінація
Кожен має право на свободу мирних зібрань. Під час регулювання свободи мирних зібрань відповідні органи влади зобов'язані не допускати дискримінації за жодною ознакою щодо будь-якої особи чи групи осіб. Свобода організовувати зібрання та брати у них участь має гарантуватися фізичним особам, групам, незареєстрованим об'єднанням, юридичним особам та іншим видам організацій; громадянам і негромадянам країни (в тому числі особам без громадянства, біженцям, іноземним громадянам, особам, які шукають притулку, мігрантам та туристам); дітям, жінкам і чоловікам; працівникам правоохоронних органів, а також особам, які не володіють повною право- та дієздатністю (в тому числі особам, які страждають на психічні захворювання); представникам сексуальних меншин. Більш того, нездатність держави запобігти виявам дискримінації з боку інших осіб або вчинити певні кроки у відповідь на такі вияви може також розглядатися як порушення права на свободу від дискримінації.
Адміністративний орган не повинен висувати до одних осіб, які бажають організувати зібрання, більш обтяжливі вимоги, ніж до будь- яких інших осіб, які висловлюють ті самі наміри[26]. Однак він може застосовувати різні підходи до осіб, ситуації яких значно відрізняються. Стаття 26 Пакту гарантує усім особам рівність перед законом та право на рівний захист за законом. З цього випливає, що рішення органів влади щодо свободи зібрань не повинно призводити до дискримінації, й це означає заборону як прямої, так і непрямої дискримінації[27].
Більш того, якщо у ході зібрання має місце злочинна поведінка (наприклад, фізичний напад на учасників), то правоохоронні органи зобов'язані провести розслідування, щоб встановити, чи не була дискримінація одним з чинників, що сприяли таким порушенням.Спроби заборонити та на постійній основі не допускати проведення зібрань, що їх організовують представники однієї етнічної, національної або релігійної групи на території, більшість населення якої становлять представники іншої групи, можуть розглядатися як сприяння сегрегації[28].
Такі дії суперечать Конвенції ООН про ліквідацію усіх форм расової дискримінації[29], у ст. 3 якої зазначено, що «держави-учасники особливо засуджують расову сегрегацію та апартеїд і зобов'язуються запобігати, забороняти та викорінювати усіляку практику такого характеру на територіях, що перебувають під їх юрисдикцією».
4.6. Належна адміністрація
Громадськість має бути поінформована про те, який державний орган відповідає за прийняття рішень щодо реалізації свободи зібрань, і ця відповідальність повинна чітко закріплюватися в законодавстві. Цей орган забезпечує достатній доступ громадськості до достовірної інформації про порядок його роботи. Організатори публічних зібрань і ті особи, на права та свободи яких зібрання може вчинити прямий вплив, повинні мати можливість усного або письмового звернення безпосередньо до адміністративного органу. Адміністративні процедури повинні передбачати справедливу й об'єктивну оцінку усієї наявної інформації. Про будь-які обмеження щодо конкретного зібрання необхідно невідкладно повідомляти у письмовому вигляді організатору цього заходу з поясненням причин кожного обмеження. Такі рішення мають прийматися якомога раніше з тим, щоб будь-яка апеляція до незалежного суду могла бути розглянута до дати, зазначеної у повідомленні про зібрання.
4.7. Відповідальність адміністративних органів
Адміністративні органи повинні виконувати свої правові обов'язки та нести відповідальність за будь-яке їх невиконання - процедурне або по суті. Ця відповідальність має визначатися відповідно до принципів адміністративного права та судового контролю щодо зловживань владою[30].
5.