Інституційний контекст
Реалізація прав людини можлива за умови забезпечення їх відповідними гарантіями, серед яких важливе місце займають інституційні гарантії. Система інституційних гарантій виборчих прав включає визнані Україною міжнародні та національні інституції (органи публічної влади, інститути громадянського суспільства), які сприяють та забезпечують реалізацію виборчих прав, здійснюють контрольно-наглядові функції по їх дотриманню.
Існування міжнародних механізмів гарантування прав людини зумовлено особливим місцем міжнародних договорів у ієрархії джерел права України. Так, згідно ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. У ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України»1, ч. 5 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено: «Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору».
Особливої актуальності сьогодні набуває механізм звернення до Європейського суду з прав людини, що зумовлено декількома обставинами:
в Юрисдикція ЄСПЛ поширюється на усі держави-члени Ради Європи, що ратифікували Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод. Україна є членом Ради Європи з 1995 року і ратифікувала Конвенцію у 1997 році, а тому зобов'язана виконувати остаточні рішення ЄСПЛ у будь-яких справах, в яких вона є стороною (що також закріплено у Законі України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»[18] [19], п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про виконавче провадження»[20]); в Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»1 суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. в Положення Конвенції кореспондуються з багатьма статтями Конституції України, що дозволило Конституційному Суду України згідно з принципом дружнього ставлення до міжнародного права враховувати практику тлумачення та застосування Конвенції ЄСПЛ при розгляді справ (рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016[22]). І хоча ст. 3 Першого протоколу до Конвенції стосується виборів законодавчого органу, порушення окремих принципів та норм виборчого права на виборах Президента України може протирічити ст. 10 (свобода вираження поглядів) та ст. 14 (заборона дискримінації) Конвенції. Серед органів Ради Європи важливу роль відіграє Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія, Венеціанська комісія), одним з трьох основних напрямків роботи якої є питання виборів, референдумів та діяльності політичних партій. Документи Венеційської комісії хоча й не мають нормативної сили та є за своєю суттю рекомендаціями («soft low»), однак містять універсальні стандарти, сформовані на підставі багаторічного європейського досвіду. Венеційська комісія надає висновки на законопроекти та Закони України (наприклад, висновок № 593/2010 щодо проекту Виборчого кодексу Верховної Ради України1, спільний висновок з ОБСЄ/БДІПЛ № 635/2011 щодо законопроекту «Про вибори народних депутатів України»[23] [24]), а у 2002 році на 52-й сесії ухвалила Кодекс належної практики у виборчих справах (який включає керівні принципи та пояснювальну доповідь) - універсальний звід демократичних принципів та правил проведення виборів. Венеційська комісія тісно співпрацює із Бюро демократичних інститутів та прав людини - головною інституцією Організації з безпеки і співробітництва в Європі, що допомагає країнам-учасницям забезпечити повне дотримання прав і основних свобод людини, принципів верховенства права та розвинути, посилити й захистити демократичні інституції, а також сприяє толерантності у суспільстві. ОБСЄ/БДІПЛ проводить регулярні місії зі спостереження за виборами, за результатами яких публікуються звіти, висновки та заяви про попередні результати (наприклад, заключний звіт зі спостереження за виборами Президента України 2004 року[25], остаточний звіт зі спостереження за виборами Президента України 2010 року[26], остаточний звіт зі спостереження за виборами Президента України 2014 року[27]). У ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права гарантовано право голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців. Контроль за виконанням Міжнародного пакту державами-учасницями здійснює Комітет з прав людини Організації Об'єднаних Націй. Відповідно до ст. 1 Факультативного протоколу до Міжнародного пакту, до якого у 1990 році приєдналась Україна, держава-учасниця Міжнародного пакту, яка стає учасницею цього Протоколу, визнає компетенцію Комітету з прав людини ООН приймати і розглядати повідомлення від осіб, які підпадають під його юрисдикцію і які твердять, що вони є жертвами порушень державою- учасницею якогось із прав, викладених у Міжнародному пакті. І хоча міжнародні інституційні механізми сьогодні є ефективними засобами захисту прав людини, в межах виборчого процесу, який характеризується швидкоплинністю і безперервністю, виникають значні складнощі, пов'язані з поновленням порушених прав та відновленням попереднього становища («restitutio in integrum»). Тому демократичні країни створюють національні інституційні механізми захисту виборчих прав, які в Україні можна поділити на позасудові та судові. Позасудові механізми можуть забезпечуватись інститутами громадянського суспільства та органами публічної влади. Під час виборчого процесу особлива роль відводиться таким інститутам громадянського суспільства як політичні партії та громадські організації. Політичні партії, які мають своєю метою сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, є суб'єктами висування кандидатів на пост Президента України. При чому партія може висунути кандидатом на пост Президента України особу, яка є членом цієї партії, або позапартійного громадянина. Для таких кандидатів встановлюються спеціальні процедурні вимоги щодо подачі документів для їх реєстрації, формування виборчого фонду, передвиборної агітації та ін. З метою забезпечення демократичності та законності виборчого процесу функціонує інститут офіційних спостерігачів. У виборчому процесі можуть брати участь офіційні спостерігачі від кандидатів на пост Президента України, від партій, які висунули кандидатів на пост Президента України, від громадських організацій, іноземних держав та міжнародних організацій. На останніх позачергових виборах Президента України ЦВК надала дозвіл мати офіційних спостерігачів 10 громадським організаціям. Зокрема, діяльність 4 громадських організацій поширювалася на усю територію України, 6 організацій мали локальний характер. У порівнянні із парламентськими виборами 2012 року, на цих виборах суттєво зменшилася кількість національних громадських організацій, які звернулися до ЦВК із клопотанням мати спостерігачів (2012 рік - 68 неурядових організацій). Українські організації у встановленому порядку зареєстрували 4887 спостерігачів, 2245 з яких від Громадянської мережі ОПОРА. Число зареєстрованих офіційних спостерігачів від міжнародних організацій та іноземних держав складало 3607 осіб (від 19 іноземних держав - 302, від 20 міжнародних організацій - 3305 осіб). Найбільш численні місії спостерігачів представляли такі міжнародні організації: Бюро демократичних інститутів і прав людини Організації з безпеки і співробітництва в Європі (1056 осіб), Європейська платформа за демократичні вибори (EPDE) у складі 823 осіб, Європейська мережа організацій зі спостереження за виборами (ENEMO) у складі 382 осіб, Світовий Конгрес Українців (236 осіб) та Український Конгресовий Комітет Америки (222 особи). Система органів публічної влади є досить обширною і включає весь конгломерат органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Однак в контексті інституту виборів провідне місце належить виборчим комісіям. Як зазначено у рішенні КСУ від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009 (справа про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України)[28] [29] виборчі комісії уповноважені організовувати підготовку та проведення виборів Президента України, а також забезпечувати точне й однакове дотримання законодавства України щодо виборів Президента України. Будучи членом виборчої комісії, громадянин реалізує своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (ч. 1 ст. 38 Конституції України). На виборах Президента України діє триланкова система виборчих комісій, яка включає Центральну виборчу комісію, окружні виборчі комісії та дільничні виборчі комісії. Виборчі комісії є суб'єктами розгляду скарг, що стосуються підготовки та проведення виборів Президента України, і подаються на рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій та/або їх членів, дій кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб, партій - суб'єктів виборчого процесу. Скарги на рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій нижчого рівня подаються до комісій вищого. Незважаючи на існування альтернативних інституційних механізмів саме судовий захист є загальновизнаною і ефективною гарантією захисту прав людини. Згідно з положеннями ст. 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Суд, здійснюючи правосуддя, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави, у тому числі й виборчих прав громадян України, суб'єктів виборчого процесу та інших його учасників. Конституційний Суд України у рішенні від 26 лютого 1998 року № 1-13/98 (справа про вибори народних депутатів України) визнав неконституційними положення діючого на той момент Закону України «Про вибори народних депутатів», якими обмежувався захист виборчих прав громадян у судовому порядку (зокрема можливість оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій за умови, «якщо інший порядок оскарження не встановлено законом», унеможливлення оскарження до суду рішення окружної виборчої комісії про визнання народного депутата України обраним та визнання виборів недійсними)1. Відповідно до ст. 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»[30] [31] суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Згідно ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. До публічно-правових спорів належать спори, у яких хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України), а тому юрисдикція саме адміністративних судів поширюється на спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом (п. 6 ч. 1 ст. 19 КАС України). Так, під час виборів Президента України у 2010 році судами було розглянуто 33801 виборча справа, у 2014 році - 4912 (Постанова Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 № 9). Природа виборів як форми безпосереднього волевиявлення народу зумовила ряд особливостей розгляду виборчих спорів, таких як скорочені строки розгляду та вирішення справ[32], заборона застосування заходів забезпечення позову, які можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів Президента України (ч. 4 ст. 151, ч. 11 ст. 277 КАС України)[33], необхідність негайного виконання рішень адміністративних судів щодо внесення змін у списки виборців (ч. 5 ст. 274, п. 5 ч. 1 ст. 371 КАС України) та ін. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»[34] було впроваджено судову реформу, в тому числі системи адміністративного судочинства, серед ключових новел якої можна виділити такі: ■ припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України та створено новий орган - Верховний Суд, найвищий суд у системі судоустрою України, у складі якого діє Касаційний адміністративний суд (ст. 125 Конституції України, ст. 37 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»[35]); ■ Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»1 було суттєво змінено структуру та окремі положення Кодексу адміністративного судочинства України; ■ запроваджено виключне представництво адвокатом іншої особи в суді (ст. 131-2 Конституції України); ■ серед переліку принципів адміністративного судочинства вилучено статтю щодо принципу законності, тим самим акцентовано увагу на принципі верховенства права (ст. 6 КАС України); ■ закріплено необхідність застосування норм Конституції України як норм прямої дії, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України (без зупинки провадження у справі, суд звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта після винесення рішення у справі, згідно ст. 7 КАС України); ■ уточнено предметну юрисдикцію адміністративних судів (ст. 19 КАС України); ■ запроваджено інститут типових та зразкових справ (параграф 3 КАС України, з переліком зразкових справ можна ознайомитись на офіційному сайті Верховного Суду[36] [37]); ■ зменшено загальний строк звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень з 6 до 3 місяців (ст. 122 КАС України) та ін. Варто наголосити, що структура КАС України у 2017 році була значною мірою змінена, в тому числі, нумерація спеціальних статей, які визначають особливості провадження у справах щодо виборчих спорів (у редакції КАС України від 03.08.2017[38] це ст. 172-179, у діючій редакції КАС України від 04.11.2018 це ст. 272-279). Однак положення зазначених норм не зазнали суттєвих змін, окрім юрисдикційних питань, що зумовлено реформуванням судової системи[39]. Тому суди можуть використовувати ті узагальнення судової практики, які стосуються різних за нумерацією, однак ідентичних за змістовним наповненням норм. 2.