Формальна рівність права голосу

У термінології виборчого права формальна рівність права голосу означає, що усі носії цього права мають однакову кількість голосів на відповідних виборах. Найбільш поширена (й історично перша) формула формальної рівності виражається фразою «один виборець - один голос».

Формальна рівність права голосу дійсно є найпершим і дуже важливим аспектом принципу рівності. Його розуміння у саме такому сенсі («один виборець - один голос») було сприйняте вітчизняним виборчим право з перших років незалежності України (див., наприклад, [1117, с.15]) і закріпилося у правосвідомості настільки, що часто зустрічаєть­ся навіть сьогодні, в умовах, коли надмірна жорсткість цього формулювання очевидна і спростована виборчою практикою, починаючи з виборів народних депутатів України 1998 р., коли вперше була застосована виборча система паралельного змішування. Однак саме таким чином його традиційно розуміють коментатори Розділу ІІІ Конституції (див., зокрема, [402, с.171; 434, с.518-519].

Тим не менше сьогодні зрозуміло, що кількість голосів виборця, а отже, й кількісний вимір вимоги формальної рівності права голосу залежать від типу виборів і виборчої системи^[541].

Зарубіжні дослідники дотримуються такого ж розуміння принципу формальної рівності виборців. Російський правознавець О. Автономов стверджує: «Сьогодні кожен виборець, як правило, має один голос, хоча буває й інакше, однак у будь-якому випадку звичайно виборцям надається однакова кількість голосів» [6, с.12]; на думку В.

Польський конституціоналіст М. Ґранат також акцентує вихід за межі «звичайного» розуміння: «В аспекті формальному вона [засада рівних виборів. - Ю.К] полягає в тому, що кожен виборець має таку ж кількість голосів (звичайно це один голос)» [1354, 8.158]. З ним погоджується А. Сокаля: «Про рівність у формальному значенні можна говорити тоді, коли кожному виборцю у певному виді голосування належить однакова кількість голосів» [1439, 8.209].

Нарешті, слід вказати на аналогічну (хоча й недостатньо послідовно сформульова­ну) позицію Бюро з демократичних інституцій і прав людини (БДІПЛ/ОБСЄ): «кожен виборець повинен мати однакову кількість голосів, за принципом рівних виборчих прав: “один виборець - один голос”» [1324, р.23]. Більш чітко висловилася Венеціанська ко­місія: «Кожен виборець має, в принципі, один голос; у тому разі, коли виборча система передбачає наявність у виборців більше одного голосу, кожен виборець має рівну кількість голосів» (пункт 2.1 Кодексу належної практики у виборчих справах [363, с.146]).

Узагальнюючи, можемо стверджувати, що сутність принципу рівності права голосу у його формальному аспекті виражається формулою: усі виборці на конкретних вибо­рах мають рівну кількість голосів. Як зазначають дослідники, «з точки зору принципу рівності виборчого права важливою ознакою. є не стільки кількість голосів (один, два чи навіть більше), скільки їх рівність..вирішальним є те, аби всі виборці мали рівну кількість голосів» [235, с.450]. У такому розумінні принцип формальної рівності права голосу є сьогодні загальновизнаним.

Деякі дослідники розширюють це розуміння, додаючи до вимоги рівної кількості голосів також формулу «виборці беруть участь у виборах на рівних засадах» (див., на­приклад, [6, с.12; 1295, 8.48]).

Історія виборчого права, практика проведення виборів знає приклади відхилення від принципу формальної рівності голосів виборців, неоднозначного його розуміння чи протиправних його порушень. Проте, щоб дати однозначне розуміння цього принципу та альтернатив до нього чи відхилень від його дотримання, перш за все необхідно відповісти на питання: як саме слід розуміти поняття «голос виборця»? На підставі якого критерію можна стверджувати, що виборець має один (два, більшу кількість) голосів? Ці питання по суті не дискутувалися у науковій літературі. Проте без чіткої і зрозумілої відповіді на них неможливо однозначно оцінити, чи дотримується цей принцип у межах того чи іншого конкретного правового регулювання виборів, зокрема (однак не лише) в умовах певної виборчої системи.

У випадку простих виборчих систем відповіді на ці питання очевидні. Так, для ма­жоритарних систем, заснованих на одномандатних округах, а також для однорівневих пропорційних систем із закритими списками з категоричним способом голосування виборець подає голос, здійснюючи власне волевиявлення у формі обрання однієї із запропонованих опцій (одного кандидата, одного списку кандидатів) або не обираючи жодної опції (недійсний голос^[542]). В абсолютній більшості виборчих систем виборець при цьому отримує та заповнює один виборчий бюлетень^[543], який виступає технологічним

оформленням волевиявлення. Проте голос виборця не слід ототожнювати із заповненим виборчим бюлетенем.

Таким чином, в умовах простих виборчих систем, зазначених вище, голос виборця є його змістовним волевиявленням, оформленим відповідною позначкою у виборчому бюлетені. У цих випадках очевидно, що кожен виборець має один голос.

Однак практика застосування різноманітних виборчих систем виходить далеко за межі таких простих випадків.

Корисним для розуміння суті поняття «голос виборця» є розгляд виборчих систем, заснованих на порядковому, а не категоричному голосуванні. У таких випадках виборцю пропонується упорядкувати відповідно до власних преференцій усі або певну кількість опцій^[544] (кандидатів). Отже, волевиявлення виборця набирає форми рейтингування канди­датів відповідно до бажання виборця. Метод поетапного підрахунку голосів з послідовним відсівом найслабших за рівнем підтримки кандидатів (метод Гейра) передбачає зарахування підтримки виборця спочатку тому кандидату, який названий виборцем першим, однак (у разі відсіву цього кандидата) ця підтримка передається кандидату, вказаному другим, третім і т. д. Таким чином, підтримка виборця як наслідок його волевиявлення надається лише одному кандидату (хоча й остаточно не обов’язково першому у його власному рей­тингу), що дозволяє стверджувати про наявність у виборця одного голосу. Таке розуміння підтверджується загальноприйнятою назвою такої виборчої системи - «система єдиного перехідного голосу» (single transferrable vote system) [322, с.89; 1339, p.121]. Отже, і в цьому випадку голос виборця є його змістовним волевиявленням, оформленим відповід­ним заповненням виборчого бюлетеня, хоча за змістом структура цього волевиявлення більш складна, аніж у першому випадку.

Про наявність у виборця двох голосів зазвичай прийнято говорити в умовах змішаної виборчої системи. Класичним прикладом є німецька виборча система, за якої виборець може голосувати одночасно як за кандидата, висунутого в одномандатному виборчому окрузі, так і за земельний партійний список кандидатів (див. [988, с.6; 1339, p.100-101]). Ці два голоси виборця дійсно різні, оскільки не пов’язані між собою: виборець може подати свій перший голос за кандидата однієї партії (чи «незалежного» кандидата), а другий - за список тієї ж або іншої партії. Таким чином, голосуючи, виборець здійснює два незалежні (не пов’язані між собою, взаємно не обумовлені) волевиявлення, які враховуються при підрахунку голосів також незалежно один від одного.

Цілком аналогічно кожен виборець повинен мати два голоси в умовах виборчої системи паралельного змішування^[545], яка передбачена чинним Законом «Про вибори на­родних депутатів України» [734], а також двома більш ранніми законами 1997 та 2001 рр. [729; 730]. Як і у випадку німецької виборчої системи, два волевиявлення виборця щодо підтримки кандидата в одномандатному окрузі і виборчого списку кандидатів, висунутих певною партією, є незалежними і жодним чином не взаємопов’язані.

Щоправда, змішана виборча система не обов’язково надає виборцю два голоси. При­кладом може бути естонська виборча система, в умовах якої виборець подає один голос, який, проте, зараховується як кандидату, так і партії - суб'єкту його висування. Таким чином, хоча голос виборця може бути врахований двічі (у різних складових виборчої системи), голосування виборця за кандидата і партійний список жорстко пов'язане, тобто виборець при голосуванні здійснює лише одне волевиявлення (див. [322, с.87]).

Певною мірою аналогічною є ситуація з голосуванням виборця в умовах пропорційної виборчої системи з відкритими списками кандидатів, коли виборець, голосуючи за увесь список, водночас відзначає одного або декількох кандидатів у цьому ж списку, віддаю­чи їм свої «преференції»^[546] [322, с.115] (див. також [1253, s.166]). Оскільки голосування за кандидата (кандидатів) у такому випадку допускається лише в межах вже обраного виборчого списку, це засвідчує можливість виборця здійснити лише одне (нехай дещо ускладнене за структурою) волевиявлення. Таким чином виборча система з відкритими списками надає виборцю один голос, щоправда, дещо ускладненої структури, що й ви­ражається широко вживаним терміном «голосування з преференціями».

Деякі держави дозволяють виборцям в умовах пропорційного представництва го­лосувати за двох або більше кандидатів із різних партійних списків (т. зв. «розщеплення голосів», або «панашаж» [205, с.93]). Хоча деякі автори розглядають такий спосіб голо­сування просто як застосування «особливо гнучких списків» (див., наприклад, [1339, p.211]), зазначимо, що у цьому випадку волевиявлення виборця стосовно підтримки різних кандидатів є незалежними, а отже, є підстави говорити про наявність у виборця кількох голосів (залежно від кількості кандидатів, яких він має право підтримати).

Принцип формальної рівності виборців (тобто вимога рівної кількості голосів у кожного виборця) має історичне значення у зв'язку з поширеним у минулому явищем т. зв. «плюрального вотуму». Інститут плюрального вотуму активно досліджувався на початку ХХ ст. Відомий російський правознавець того часу Л. Шалланд зазначав: «Рівне виборче право... протиставляється плюральному, тобто такій системі, при якій певній категорії осіб, які виділяються із загальної маси виборців своєю заможністю, освітою чи будь-якою іншою своєю властивістю, надається не один голос, а декілька..[У середині ХІХ ст.] максимальна кількість голосів, яка могла би бути зосереджена в однієї особи, дорівнювала шести» [1186, с.85]. За спостереженням польських правознавців, «система багаторазового голосування (т. зв. плюральне голосування), яка мала застосування, серед інших, у Великій Британії та Бельгії у ХІХ і на початку ХХ ст., надавала деяким приві­лейованим громадянам право подання більш ніж одного голосу. На практиці це означало надання окремим групам громадян кількох голосів (multiple vote)» [1295, s.48].

Критерії, за якими виборцю надавалися додаткові голоси, були різними (див., зо­крема, [1186, с.88-87, 94]. Свого часу плюральний вотум певної категорії виборців (pater familias - «глав сімейств») розглядався, за зауваженням Л. Шалланда, як «перехідний ступінь до виборчого права жінок», оскільки «сім'ї вотують однаково» [1186, с.93]. Цікаво, що деякі посткомуністичні країни (Україна у тому числі) на початку 1990-х років зіткнулися з певним рецидивом подібного «плюрального вотуму», який полягав у протиправній практиці голосування одного члена сім'ї за інших (як правило, чоловіка за дружину або батька за дорослих дітей). Явище «сімейного голосування» стало об'єктом особливої уваги Венеціанської комісії, яка різко засудила його [189, с.178]. Звернемо увагу, що плюральний вотум, особливо у його протиправній формі «сімейного голосування», порушує не лише принцип рівного права голосу (у його формальному аспекті), але й принцип одноразового голосування.

Сьогодні плюральний вотум розглядається виключно як негативне явище, що пору­шує основні принципи виборчого права. Так, І. Дахова підкреслює: «Плюральний вотум розглядається як ситуація, коли виборці мають нерівну кількість голосів, що порушує першу вимогу принципу рівності» [181, с.203]. На думку Є. Бучковського, «засада рівної кількості голосів виборців є запереченням голосування... плюрального, тобто наявності у деяких виборців можливості подати два або більшу кількість голосів на одній виборчій дільниці» [1254, s.93].

Очевидно, що вимога формальної рівності голосів виборців повинна застосовуватися в межах одних, окремо взятих виборів. Наявність кількох голосів у виборця на різних виборах, що проводяться одночасно на одній території (як це має місце під час загальних місцевих виборів, коли одночасно, однак у різних виборах обираються, наприклад, сіль­ська, районна, обласна рада і сільський голова), не має відношення до принципу рівного виборчого права. Більше того, як зазначає В. Маклаков, «коли в окремих країнах. право голосу на муніципальних виборах надається не лише за місцем проживання, але й за міс­цем знаходження нерухомості, це навряд чи можна вважати плюральним вотумом, якщо мова йде про вибори до різних органів» [411, с.428]. Однак, якщо вважати, що місцеві (принаймні загальні) вибори є волевиявленням народу, а не окремих територіальних громад (див. підрозділ 1.6.4), така участь одного виборця у голосуванні на виборах навіть різних представницьких органів одного рівня (наприклад, на виборах різних міських рад) має кваліфікуватися як плюральний вотум.

Не можна вважати наявністю другого голосу у виборців проведення повторного голосування^[547]. У цьому випадку вимога рівної кількості голосів у всіх виборців засто­совується лише в межах окремого голосування (тобто окремо для першого і другого «туру»), а також (у межах цього голосування) тільки до тих виборців, які мають право голосу у цьому голосуванні.

Наведені міркування дозволяють зробити висновок: голос виборця - це окреме змістовно незалежне волевиявлення виборця під час голосування на конкретних виборах щодо вибору тієї чи іншої із числа запропонованих опцій (кандидата, списку кандидатів, списку і окремого кандидата чи окремих кандидатів) незалежно від способу і технології здійснення цього волевиявлення; кількість голосів виборця - це кількість таких окремих волевиявлень, не пов’язаних між собою змістовно, які виборець уповноважений здійснити при одному голосуванні в межах конкретних виборів.

Отже, формальна рівність права голосу вимагає наявності у кожного виборця, який має право голосу на конкретних виборах, рівної кількості голосів як окремих незалежних волевиявлень щодо опцій, запропонованих для голосування.

Принцип формальної рівності права голосу, на перший погляд, повністю сприйнятий вітчизняним виборчим правом. Коментатори виборчого законодавства України практично одностайні у цьому відношенні. Так, автори коментаря Закону про парламентські вибори 2001 р. (в умовах застосування змішаної виборчої системи) вказують: «Проявом рівного виборчого права є наявність у всіх виборців при здійсненні акту голосування однакової кількості голосів» [254, с.21]; М. Баймуратов теж підкреслює важливість рівної кількості голосів у всіх виборців [256, с.50].

Тим більше дивно, що українське законодавство про вибори народних депутатів сьо­годні містить очевидне порушення принципу рівного виборчого права в його формальному розумінні. Хоча частина друга статті 3 Закону «Про вибори народних депутатів України» прямо встановлює: «Кожний виборець має в одномандатному та загальнодержавному округах по одному голосу», всупереч цій загальній нормі частина десята статті 2 цього ж Закону обмежує лише одним голосом обсяг права голосу для двох категорій виборців: лише у загальнодержавному виборчому окрузі може голосувати, по-перше, виборець, який проживає або на день голосування перебуває на території іноземної держави; по-друге, виборець, якому тимчасово змінено місце голосування (без зміни виборчої адреси) на іншу виборчу дільницю поза межами одномандатного округу, до якого виборець віднесений за його виборчою адресою [734].

Частина десята статті 2 була відсутня у первинній редакції Закону від 17 листопада

2011 р. [733]. Її поява мотивована рішенням Конституційного Суду України від 4 квітня

2012 року у справі про віднесення закордонних виборчих дільниць до виборчих округів у місті Києві [973] безпосередньо щодо виборців, які проживають або перебувають за межами держави й опосередковано - щодо виборців, які змінили місце голосування без зміни виборчої адреси.

Критичним у цьому відношенні став несподіваний і нелогічний, такий, що жодним чином не базується на основних принципах виборчого права висновок, зроблений Кон­ституційним Судом в абзаці четвертому пункту 4 мотивувальної частини зазначеного рішення, про те, що виборці, які проживають або перебувають за межами України, «за існуючою пропорційно-мажоритарною виборчою системою реалізовують таке право лише за пропорційною складовою змішаної виборчої системи» (курсив наш. - Ю.К.) [973]. Поява такого твердження незрозуміла, оскільки в абзаці другому пункту 3 мотиву­вальної частини того ж рішення Суд констатував, що принцип рівного виборчого права забезпечується, зокрема, «наявністю у них (громадян. - Ю.К) рівної кількості голосів». Зрештою, цей аспект рівного виборчого права був підкреслений Конституційним Судом України, який ще у 1998 р. відніс до змісту рівного виборчого права, зокрема, рівні для всіх громадян засади участі у виборах та наявність у них рівної кількості голосів (абзац перший пункту 13 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року у справі про вибори народних депутатів України [940]). Тому лише здивування можуть викликати апологетичні спроби обґрунтувати таке рішення Консти­туційного Суду України вимогами дотримання принципу рівного виборчого права^[548].

Обмеження обсягу права голосу певної категорії виборців на підставі їх місця про­живання (перебування) є порушенням конституційного принципу рівного виборчого права у його формальному аспекті. Це класичний приклад дискримінації за ознакою місця проживання (перебування), забороненої статтею 24 Конституції; крім того, вона є порушенням статті 22 (щодо заборони звуження змісту й обсягу права) та статті 64 (об­меження конституційного права підзаконними актами). Як курйоз зауважимо, що навіть з міркувань політичної доцільності (взагалі кажучи, неприпустимих при забезпеченні основних принципів виборчого права) важко пояснити, чому обмежили у праві голосу українських дипломатів, які представляють державу за кордоном.

Встановлене обмеження є грубим порушенням принципу рівного виборчого права, яке потребує негайного усунення з огляду на вимоги як Конституції, так і зобов’язаль­них міжнародних виборчих стандартів. На жаль, це порушення не було усунуте перед позачерговими парламентськими виборами 2014 року. Можливі способи вирішення цієї проблеми, з огляду на правову природу рішень Конституційного Суду України, виклю­чають просту зміну відповідних положень закону. Обхідним розв’язанням цього клубка суперечностей могла б стати відмова від застосування виборчої системи паралельного змішування і перехід до системи, у межах якої усі виборці мають по одному голосу. Хоча це не усуває доктринальних аспектів проблеми, очевидно, що послідовне проведення логіки, яку застосував Конституційний Суд, в умовах наявності у виборця лише одного голосу призводила б не до звуження обсягу права голосу і тим самим порушення принципу рівного виборчого права, а до позбавлення права голосу виборців відповідних категорій, а отже, порушення принципу загального виборчого права. Більш кардинальним розв’язанням могла б бути пропозиція щодо прямого закріплення в Конституції України положення про те, що на загальнонаціональних виборах усі виборці мають рівну кількість голосів, висловлена М. Оніщуком [597, с.105]; таким чином, створена рішенням Конституційно­го Суду проблема була б остаточно вирішена. Щоправда, це вимагає внесення змін до розділу ІІІ Конституції України.

Зазначимо, що свого часу подібна норма існувала у виборчому праві Японії: після виборчої реформи 1994 р. в умовах змішаної виборчої системи (аналога німецької сис­теми) передбачалося, що «громадяни, які проживають за кордоном, можуть голосувати лише за депутатів, які обираються за системою пропорційного представництва», тобто «не можуть голосувати в одномандатних округах до Палати представників і на виборах до Палати радників (які обираються по префектурах)» [1149, с.177, 181]. Проте Верховний суд Японії у 2005 р. визнав таке обмеження доступу до виборів неконституційним; на думку Суду, «обмеження виборчого права неприпустиме, якщо на те немає неподоланних причин, а вони визнаються неподоланними тільки тоді, коли справедливість проведення виборів стає без такого обмеження винятково складною»; у відповідь на аргументацію про неможливість забезпечити виборців за кордоном належною інформацією, щоб вони ефективно могли голосувати в одномандатних округах, Суд вирішив, що «подібне твер­дження у глобальному інформаційному суспільстві неймовірне» [1149, с.177].

Останнім часом у вітчизняному середовищі експертів у сфері виборчого права дещо відродився інтерес до мажоритарних виборчих систем у багатомандатних округах (див. [322, с.54]), зокрема, у зв’язку з обговоренням варіантів виборчих систем для місцевих виборів^[549]. Свого часу виборча система такого типу застосовувалася в Україні на виборах депутатів обласних і районних рад 1998 та 2002 рр. на підставі Закону про місцеві вибори 1998 р. [726], а також на виборах Сенату в Польщі до 2011 р. (див., наприклад, [1405]).

Розуміння вимоги рівної кількості голосів в умовах такої системи має свою специ­фіку: при встановленні результатів виборів у багатомандатному окрузі до уваги беруться голоси виборців, подані за кожного конкретного кандидата; отже, кожен виборець мав декілька голосів. Таке розуміння поняття голосу виборця передбачалося вітчизняним виборчим законодавством (див. частину четверту статті 46 Закону про місцеві вибори 1998 р. [726]); це розуміння також відповідало як польському виборчому законодавству (див. частину першу статті 206 Виборчої ординації 2001 р. [1405]), так і польській док­трині виборчого права (див., наприклад, [1374, 8.250]).

Класична мажоритарна система у багатомандатному окрузі передбачає, що кожен виборець має стільки голосів, скільки в окрузі розподіляється мандатів; таким чином, голосуючи, виборець відзначає у виборчому бюлетені на рівних засадах відповідну кіль­кість кандидатів, кожному з яких він віддає свій голос (здійснює своє волевиявлення). Проте таке твердження не розв’язує до кінця проблему формальної рівності права голосу.

Очевидно, виборець, як правило, не зобов’язаний здійснювати власне волевияв­лення при голосуванні^[550]. Тому на практиці виборець, який має декілька голосів, може скористатися не всіма наданими йому можливостями здійснити своє волевиявлення, а отже, подати менше голосів, аніж він має відповідно до виборчої системи. Таким чином, виборчий бюлетень, в якому виборець висловив підтримку меншій кількості кандидатів, аніж мандатів у відповідному окрузі, тобто використав меншу кількість голосів (здійснив менше позитивних волевиявлень), повинен вважатися дійсним. Така позиція виражена, зокрема, киргизькими правознавцями: «якщо виборчий округ п’ятимандатний, кожен виборець має п’ять і менше голосів. Тобто він може віддати свій голос тільки одному, двом, трьом, чотирьом або п’яти кандидатам, але не більше. І рівність у цьому випад­ку обмежена верхньою межею кількості голосів, які має кожен виборець» [406, с.21]. Український законодавець розв’язав цю проблему інакше: дійсними при голосуванні у багатомандатному окрузі вважалися бюлетені з довільною кількістю позитивних голосів, поданих на підтримку кандидатів^[551]. Можливість виборця використати більшу кількість голосів, аніж мандатів в окрузі, взагалі кажучи, ставить під сумнів дотримання вимоги формальної рівності.

Ситуація ускладнюється у разі використання на виборах при застосуванні мажори­тарної системи багатомандатних округів з різною кількістю мандатів. Сформульована вище вимога (виборець має стільки голосів, скільки мандатів в окрузі) очевидним чином порушує формальну рівність права голосу виборців, які голосують на тих же виборах в округах різноїмаґнітуди (тобто із різною кількістю мандатів).

Закон про місцеві вибори 1998 р. уникав цієї проблеми, оскільки передбачав утво­рення багатомандатних округів із рівною кількістю мандатів (від двох до п’яти); кількість мандатів у кожному з таких округів залежала від кількості територіальних одиниць у складі району чи області (див. частини четверту та п’яту статті 5 зазначеного Закону [726]). Тим не менше припустимість різної кількості мандатів в округах у різних адміні­стративно-територіальних одиницях, а отже, різної кількості голосів виборців у різних районах чи областях дало підставу деяким дослідниками стверджувати про порушення принципу рівності, оскільки «чим більше зазначених адміністративно-територіальних одиниць існує в межах відповідної області, тим менше їхнє населення має право обирати депутатів до обласної ради» [428, с.68]. Однак з цією точкою зору погодитися не можна, якщо вважати вибори кожної окремої обласної чи районної ради окремими виборами, незалежними від інших, із власним виборчим процесом та його суб’єктами. Тому, взагалі кажучи, про рівність права голосу можна говорити лише стосовно виборців, які мають таке право на цих конкретних виборах; порівняння обсягу права голосу різних виборців на різних виборах не повинно мати відношення до принципу рівного виборчого права. Отже, порушення формальної рівності у цьому випадку і з цієї точки зору не було.

Проте застосування округів різної маґнітуди на тих же виборах знає практика деяких країн. Цікаво, що розв’язання проблеми формальної рівності у таких випадках знаходять на діаметрально протилежних доктринальних засадах.

У Росії застосування багатомандатних округів в умовах мажоритарної системи має місце на виборах представницьких органів деяких суб’єктів федерації чи на муніципальних виборах. Розв’язання проблеми кількості голосів виборців на таких виборах досягається за допомогою послідовного дотримання вимоги формальної рівності виборців. Як вказує І. Видрін, «всі виборці мають рівну кількість голосів стосовно один одного, і ця кількість збігається з кількістю мандатів, що розподіляються... У багатомандатних округах з різною кількістю мандатів кожен виборець має кількість голосів, яка дорівнює кількості мандатів, які підлягають розподілу у виборчому окрузі з найменшим числом мандатів, або один голос» [145, с.19]. Таке розв’язання закріплене у частині другій статті 5 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582] і базується на правовій позиції, висловленій Кон­ституційним судом РФ: «використання такої виборчої системи [з виборчими округами різної маґнітуди. - Ю.К] повинно супроводжуватися належними гарантіями участі громадян у виборах на рівних засадах, що вимагає також. наділення кожного виборця одним голосом або однаковою кількістю голосів. За дотримання цієї умови одночасне проведення виборів в одно- і багатомандатних виборчих округах не веде до порушення конституційного принципу рівності виборчих прав» (пункт 4 мотивувальної частини постанови Конституційного суду РФ від 23 березня 2000 р. [696, с.18]. Проте слід під­креслити, що у разі наявності у виборця меншої кількості голосів, аніж маґнітуда округу, виборча система вже не є класичною мажоритарною системою у багатомандатному окрузі; такі виборчі системи називаються системами обмеженого голосу, а у крайньому випадку наявності у виборця лише одного голосу у багатомандатному окрузі - системою єдиного неперехідного голосу - і кваліфікуються як «напівпропорційні системи» (див. [322, с.55; 1394, р.40]). Таким чином, послідовне дотримання принципу формальної рівності права голосу при використанні округів різної маґнітуди на основі більшості (а не пропорційного представництва) має наслідком фактичне застосування різних виборчих систем у різних округах на тих же виборах, зокрема, звернення до системи єдиного неперехідного голосу.

Діаметрально протилежне розв’язання цієї проблеми прийняла Польща, яка протягом тривалого часу (від 1989 р. до прийняття Виборчого кодексу у 2011 р.; див. [1432, 8.286]) застосовувала мажоритарну систему багатомандатних округів на виборах до Сенату - верх­ньої палати парламенту. Так, відповідно до виборчого закону 2001 р. сенатори обиралися у виборчих округах маґнітудою від двох до чотирьох мандатів (частина друга статті 191 Виборчої ординації 2001 р. [1405]). Стаття 201 цієї ординації встановлювала, що вибо­рець при голосуванні може відзначати у бюлетені стільки кандидатів, скільки мандатів розподіляється в окрузі, або меншу кількість. Відповідно до визначення поняття «голос виборця», запропонованого та обґрунтованого вище, доходимо висновку, що на виборах до Сенату польські виборці мали від 2 до 4 голосів залежно від округу, що означало відсутність формальної рівності права голосу на таких виборах. Підкреслимо, що така ситуація не означала порушення ані Конституції Польщі, частина друга статті 97 якої не передбачає засади рівного виборчого права («рівності виборів» у термінології, прийнятій у польському виборчому праві) стосовно виборів до Сенату, ані європейських виборчих стандартів, які не вимагають обов’язкового застосування основних принципів виборчого права до виборів верхніх палат парламентів. Таким чином, у Польщі застосування мажо­ритарної системи багатомандатних округів із різною маґнітудою реалізовувалося ціною відмови від принципу рівного виборчого права для відповідних виборів.

Дотримання чи порушення принципу рівного виборчого права на виборах до Сенату широко дискутувалася у дослідженнях польських правознавців. Проте їх позиція щодо формальної рівності виборців у цьому питанні виявилася достатньо суперечливою. З одного боку, сам спосіб встановлення результатів виборів (підрахунку підлягають не бюлетені, заповнені виборцями, а окремі волевиявлення стосовно кожного конкретного кандидата) змушували науковців визнавати, що «кількість голосів, які має виборець, залежить від виборчого округу, в якому він голосує» [1254, 8.91]. Водночас спостеріга­ється тенденція довести дотримання формальної рівності голосів виборців, обов’язкової на всіх інших виборах у Польщі, також і на виборах до Сенату. Так, на думку М. Хмая і В. Скшидла, застосування округів з різною кількістю мандатів має наслідком лише те, що «сила голосу не однакова» [1295, s.51]; подібно К. Складовський вважає, що відсутність вказівки у Конституції Польщі на рівність виборів до Сенату означає незастосування лише «засади рівності виборів у матеріальному значенні» [1432, s.279]. Є. Бучковський стверджує: «не можна робити висновку, що у виборах до тих органів [де виборці мають різну кількість голосів. - Ю.К.] не діє засада формальної рівності», аргументуючи це відсутністю можливості кумулятивного голосування^[552], внаслідок чого «різна кількість голосів не робить різним вплив конкретних виборців на результати виборів у конкретному виборчому окрузі» [1254, s.93]. Таким чином, «захист» вимоги рівної кількості голосів зводився до обмеження його застосування лише кожним окремим округом, що робило відповідну вимогу практично беззмістовною.

Бажання обґрунтувати дотримання формальної рівності права голосу на виборах до Сенату, по суті, призводить до суперечливого розуміння поняття голосу виборця та істотної зміни розуміння самого принципу: як аргументує Є. Бучковський, «виборець подає один голос за двох або трьох кандидатів на сенаторів» [1253, s.137]. Неважко бачити, що насправді має місце одноразове голосування виборця шляхом одночасного подання усіх наявних у нього голосів. Як зазначають дослідники, «приписи виборчих законів пропонують інший підхід до питання формальної рівності. Виборча ординація до Сейму і Сенату 2001 р. у ст. 2 встановлює, що “голосувати можна тільки один раз”....законодавець, бажаючи зберегти спільне регулювання виборчих процедур до Сейму і до Сенату, змушений був модифікувати класичне формулювання засади “одного голосу” (без сумніву, основним приводом такого стану справ є факт володіння виборцем більшою кількістю голосів на виборах до Сенату)» [1254, s.91]. Проте принцип одноразового голо­сування за своїми змістом, природою та обсягом регулювання істотно відрізняється від принципу рівного виборчого права у його формальному значенні (див. підрозділ 7.4), і фактична підміна одного принципу іншим не вирішує питання формальної рівності го­лосів виборців у багатомандатних округах з різною маґнітудою. Тому слід визнати, що в умовах виборчого законодавства Польщі 2001 р. на виборах до Сенату не дотримувався принцип рівності права голосу у його формальному аспекті. Зазначимо, що ця проблема (як і дискусія навколо неї) втратила практичне значення для польського виборчого права після реформування виборчої системи на виборах до Сенату: Виборчий кодекс Польщі 2011 р. передбачає обрання сенаторів в одномандатних округах.

Польський досвід щодо аналізу проблеми формальної рівності права голосу стано­вить також значний інтерес у зв'язку з тривалою дискусією щодо інституту голосування за дорученням. Незважаючи на негативне ставлення науковців до такого механізму подання голосу, які неодноразово висловлювали твердження про те, що такий механізм порушує принцип рівної кількості голосів^[553] (див., наприклад, [1434, s.122; 1455, s.47-48]), Виборчий кодекс Польщі 2011 р. запровадив голосування за дорученням (статті 54-61 [1380]). Відповідні законодавчі положення були оскаржені як такі, що порушують низку конституційних засад, у тому числі принцип рівного виборчого права. Конституційний трибунал Польщі у своєму рішенні від 20 липня 2011 р. заперечив твердження, що пред­ставник диспонує двома голосами - власним голосом і голосом довірителя, визнавши, що «представник голосує не від свого імені, а від імені виборця, який доручив йому себе представляти. Голос, яким розпоряджається представник від імені виборця, не тотожній голосу, яким він розпоряджається від свого імені. Виборець, який уповноважив представ­ника, не втрачає своїх виборчих прав (якщо виборець, який оформив представництво, проголосує раніше, ніж представник, уповноваження представника припиняється в силу закону). Отже, представник не має двох голосів» (див. [1354, 8.158]). Хоча у нормативному сенсі таке рішення Конституційного Трибуналу вирішило проблему, доктринально воно зазнало обґрунтованої критики (див., наприклад, [1245, 8.107]). Зокрема, К. Скотніцький слушно зауважив, що формально представник дійсно голосує від імені довірителя, «але у дійсності це означає, що представник має два голоси: свій і довірителя. І саме з метою уникнення надмірної кумуляції голосів у руках одної особи встановлюється обмеження на кількість отриманих доручень» [1435, 8.123]. Вирішальною тут виступає відмінність доручення голосування, публічноправового за своїм характером, від цивільноправового доручення. Як слушно зазначає А. Раковська, «наскільки у цивільному праві інституція представника сконструйована так, що надає примат волі довірителя, настільки у вибор­чому праві воля того, хто надає повноваження, не охороняється жодним чином і через це тратить будь-яке значення» [1419, 8.74]. Німецькі дослідник Д. Нолен і Ф. Ґротц поді­ляють таку позицію, зазначаючи: «немає гарантії, що голос, поданий представником - а отже, можливо, навіть результати виборів - відображають волю первинного виборця. Представник може використати цю процедуру для отримання додаткового голосу і таким чином порушити принцип рівного права голосу» [1459, р.69].

На наше переконання, останні аргументи є вирішальними, якщо прийняти запропо­новане нами вище розуміння голосу як окремого волевиявлення громадянина. Оскільки реальне волевиявлення в акті голосування за таким механізмом здійснює представник, а реальний контроль відповідності його волевиявлення волі довірителя відсутній, слід визнати, що доручення надає представнику додатковий голос.

Взагалі кажучи, пряме обрання двопалатного вищого представницького органу часто призводить до порушення принципу рівного права голосу у його формальному розумін­ні на виборах принаймні одного з них. Вітчизняна історія виборів знає такі приклади з часів комуністичного режиму на прикладі Верховної Ради СРСР (двопалатного органу, який складався з Ради Союзу та Ради Національностей), вибори до якої описані, зокре­ма, у роботі радянського правознавця А. Кіма [303]. Вибори депутатів Ради Союзу (до 1989 р.) проводилися в одномандатних округах з приблизно рівною кількістю мешканців у них в межах усього СРСР, тоді як система округів з виборів до Ради Національностей мала істотні особливості. Як зазначав А. Кім, «національності, які мають однойменні державні чи автономні утворення, незалежно від їх чисельності, представляються у Раді Національностей Верховної Ради СРСР рівним числом депутатів... Кожна союзна республіка представляється 25 депутатами, автономна республіка - 11 депутатами, ав­тономна область - 5 депутатами і національний округ - одним депутатом» [303, с.145]. Оскільки автономні республіки, автономні області та національні округи входили до складу союзних республік, на виборах до Ради Національностей виборці мали або один голос (в одномандатних округах, утворених на території союзної республіки, однак не на території автономних утворень), або два голоси (відповідно в окрузі на території со­юзної республіки та в окрузі на території автономного утворення). Зокрема, виборці на території Української РСР (у складі якої не існувало автономних одиниць) мали на цих виборах по одному голосу; водночас виборці на території, наприклад, Башкирської АРСР, яка входила до складу Російської РФСР, чи Нахічеванської АРСР, яка входила до складу Азербайджанської РСР, мали по два голоси. Хоча А. Кім і стверджував, що «це не порушує рівного виборчого права, оскільки тут послідовно забезпечується рівне представництво особливих інтересів національностей і народностей СРСР» [303, с.145], насправді фор­мальна рівність голосів виборців на виборах до Ради Національностей Верховної Ради СРСР не дотримувалася. Щоправда, таке порушення рівності могло бути виправдане, оскільки певною мірою відображало (нехай і формально) федеративний устрій СРСР, в умовах якого припустимо, щоб одна з палат обиралася з порушенням рівності виборчого права, проте забезпеченням рівного представництва суб'єктів федерації.

Однак зазначені засади представництва породили відверту нерівність права голосу на виборах народних депутатів СРСР 1989 р. Відповідно до унікальної виборчої систе­ми, передбаченої союзним законом 1988 р., народні депутати СРСР, які складали єдиний орган - З'їзд народних депутатів, - обиралися за трьома підсистемами (у трьох групах). Організація виборів перших двох з них повторювала описане вище обрання депутатів Ради Союзу та Ради Національностей. Третя група депутатів представляла безпрецедентний для історії виборчого права інститут «народних депутатів від громадських організацій»^[554]; останні обиралися «на їх з'їздах, конференціях або пленумах їх загальносоюзних орга­нів» (стаття 1 союзного Закону 1988 р. [727]). Отже, учасники таких з'їздів чи пленумів мали додатковий голос^[555] порівняно із звичайними виборцями. Проте навіть якщо не брати до уваги вибори «народних депутатів від громадських організацій», які законом навіть не визнавалися загальними^[556], виборці, які голосували «в округах», мали два або три голоси - один голос у територіальному виборчому окрузі^[557] та по одному у кожному з національно-територіальних виборчих округів, до яких належав виборець, оскільки у союзних республіках на території автономних одиниць існували дві незалежні системи національно-територіальних округів^[558]. Підкреслимо, що, на відміну від попередніх виборів, де обиралися окремо дві палати, на виборах 1989 р. у всіх виборчих округах обиралися депутати, які складали єдиний представницький орган - З'їзд народних депутатів СРСР. У зв'язку з цим частина перша статті 3 зазначеного Закону встановлювала специфічне розуміння принципу рівного виборчого права: «Вибори народних депутатів СРСР від виборчих округів є рівними: виборець по кожному виборчому округу має один голос». Очевидно, що насправді рівності права голосу у формальному аспекті на виборах 1989 р. цей Закон не забезпечував.

Підсумовуючи, зазначимо, що формальна рівність права голосу виборця як вимога рівної з іншими виборцями кількості голосів, якими може скористатися кожен виборець, забезпечується в основному нормативно. Процедурне забезпечення належної реалізації цього принципу здійснюється через механізми і технології голосування (див. підрозділ 7.1). Ці механізми, як справедливо зауважує Ю. Барабаш, забезпечують рівні можливості щодо здійснення свого волевиявлення під час голосування [434, с.519] (у термінології М. Бондаря - «рівність умов при здійсненні права голосувати» [616]). Зауважимо водночас, що за умов строгого дотримання змісту формальної рівності права голосу процедури голосування допускають відповідну нерівність можливостей у реалізації рівного права голосу у формі позитивної дискримінації певних категорій виборці з особливими потреба­ми (оскільки виборцям без таких особливих потреб доступ до більшості альтернативних механізмів голосування не надається).

3.2.2.