Доктринальні підходи до формулювання принципів інституту органів адміністрування виборів
За відсутності визначених нормативно принципів інститутів галузі виборчого права їх доводиться виводити доктринально або із низки конкретних норм відповідного законодавства шляхом узагальнення, або з принципів вищого рівня (насамперед галузевих).
Проте і в цьому підході єдиного бачення системи цих принципів досі не сформовано.Дослідники інституту органів адміністрування виборів вказують на ті чи інші принципи цього інституту. Так, наприклад, М. Ставнійчук підкреслює принцип незалежності виборчих комісій [1062, с.112; 1064, с.27]; О. Мельник вважає, що «колегіальність в роботі виборчих комісій... є фундаментальним принципом організації їх роботи» [528, с.65] (див. також [405, с.103; 512, с.350]). На вимоги об'єктивності і компетентності у їх взаємно суперечливому зв'язку звертає увагу Б. Беспалий [65, с.34]. Привертає увагу багатьох дослідників проблема професіоналізму членів комісії як загальної вимоги до виборчої адміністрації [357; 359; 917; 1105].
В одній із ранніх робіт автором було запропоновано три принципи, яких, як тоді вважалося, потрібно дотримуватися при формуванні виборчих комісій: принцип представ- ницькості (комісії повинні формуватися з представників суб'єктів виборчого процесу), об’єктивності чи неупередженості у діяльності комісії та професіоналізму комісії і її членів [304, с.18]. Сьогодні можна стверджувати, що перша із зазначених вимог не може розглядатися як окремий принцип; будучи одним із можливих способів формування складу виборчих комісій, вона лише певним чином відображає деякі інші вимоги (зокрема, незалежності та неупередженості).
Системне дослідження засад діяльності органів адміністрування виборів здійснене О. Богашовим, який узагальнює на усю систему виборчих комісій засади, визначені Законом «Про Центральну виборчу комісію». Аналізуючи «принципи функціонування виборчих органів», дослідник поділяє їх на «загальні принципи функціонування» та «інституційні принципи виборчих комісій».
До першої групи науковець відносить принципи рівності, свободи та справедливості [87, с.56-57]; безвідносно до їх формулювання, зі змісту викладу випливає, що автор має на увазі принципи рівного виборчого права, вільних і справедливих (чесних виборів), з великим значенням яких для виборчої адміністрації слід погодитися. Більший інтерес у контексті органів адміністрування виборів становить авторський перелік інституційних принципів, до яких О. Богашов відносить принципи незалежності, колегіальності, гласності, централізму, професіоналізму [87, с.58-61]; повний перелік запропонованих науковцем «спеціальних принципів діяльності виборчих комісій» включає 11 позицій, однак містить повтори та синоніми (див. [87, с.62, 163]).Російський дослідник І. Видрін пропонує певний набір «принципів діяльності виборчих комісій», які мали б виконувати роль інституційних принципів. До цих засадничих положень науковець відносить принципи колегіальності, гласності та «принцип обов'язковості рішень комісій» [145, с.71-72]. На думку І. Захарова та А. Кокотова, «основними принципами діяльності виборчих комісій є: незалежність, законність, гласність, співп- ідпорядкованість, колегіальність», а також «принцип невтручання у діяльність виборчих комісій» [274, с.147-148]; зауважимо, що останній за своїм змістом поглинається вимогою незалежності виборчих комісій. В. Бєлоновський вказує три вимоги до діяльності виборчих комісій (не надаючи їм статусу принципів): гласність і відкритість, колегіальність, незалежність від державних органів та органів місцевого самоврядування [58, с.687-689]. А. Зінов'єв та І. Поляшова акцентують лише принцип незалежності виборчих комісій, підкреслюючи необхідність їх незалежності не «лише як незалежність від державних і муніципальних органів», а й від «партійного впливу» [266, с.187], тобто із включенням до його змісту вимоги безсторонності виборчих комісій.
Дещо інші засади системи адміністрування виборів висувають західні дослідники. Вимоги до способу діяльності органів адміністрування виборів розглянув Р.
Лопез-Пінтор; узагальнюючи позицію інших дослідників, експерт вказує на п'ять «керівних принципів»: «інклюзивність через отримання підтримки від усіх зацікавлених партій; прозорість на всіх стадіях виборчого процесу; підзвітність перед законодавчим органом та перед громадськістю; здатність реагувати на публічні потреби щодо інформування виборців та громадянської освіти та фінансово ефективний підхід до адміністрування» [1396, р.102]. На наше переконання, ці п'ять вимог мають різний рівень значущості і в основному поглинаються зазначеними вище вимогами (зокрема, безсторонності, професійності та відкритості).М. Ґонзалез Оропеза називає п'ять інших основних вимог до роботи організаторів виборів - визначеність (certainty), законність, безсторонність, об'єктивність та професіоналізм [1349, р.5]. Дослідники з Міжнародного IDEA (Стокгольм) визначають сім основних вимог-принципів щодо інституту органів адміністрування виборів, до яких відносять: незалежність, безсторонність, чесність, прозорість, ефективність, професіоналізм та «спрямованість на надання послуг» (“service-mindedness”) [1322, р.21]. Вважаємо, що вимогу визначеності можна вважати природним проявом принципу верховенства права як його складову (див. [385, с.305; 387, с.9, 12]) у застосуванні до органів адміністрування виборів. З іншого боку, слід визнати, що вимога чесності своїм змістом охоплює усі чотири зазначені нами вище принципи, безсторонність та об'єктивність практично ідентичні за змістом, тоді як ефективність без сумніву, поглинається вимогою професіоналізму, а «спрямованість на надання послуг» у тому сенсі, як він викладений авторами зазначеного дослідження [1322, р.24-25], стосується професіоналізму, прозорості діяльності виборчих комісій та дотримання ними вимог законодавства (законності), що навряд чи заслуговує на окрему позицію в переліку засад цього інституту.
У рамках польської доктрини виборчого права питання засад інституту виборчих комісій глибоко не досліджувалося; згідно із загальними уявленнями, в основі діяльності органів адміністрування виборів лежить принцип вільних виборів, який розглядається у дуже широкому сенсі (див.
підрозділ 4.1). Польський правознавець А. Кісєлєвіч вказує на наслідки прийнятого у Польщі залучення суддів до складу виборчих комісій, зазначаючи при цьому професійність («знання права»), політичну нейтральність та «інтелектуальну незалежність» суддів як рису, яка забезпечує незалежність виборчої адміністрації [1381, s.364]. Звернемо також увагу на спробу узагальнення вимог до органів адміністрування виборів, що містяться у західних джерелах, яку здійснив А. Сокаля [1437, s.28-36].Таким чином, єдиної загальновизнаної системи принципів інституту органів адміністрування виборів у науковій літературі на сьогодні не вироблено. У зв'язку з цим запропонуємо власне бачення цих інституційних принципів та обґрунтуємо свою позицію.
На наше переконання, засадничими для інституту органів адміністрування виборів можна визнати принципові вимоги незалежності, безсторонності, колегіальності, відкритості (прозорості) та професіоналізму. Вважаємо, що ці положення відіграють роль інституційних принципів у всіх їх якостях - як основи побудови системи норм, що складають цей інститут, як провідні ідеї (вимоги), які мають бути реалізовані у діяльності виборчої адміністрації, нарешті, як засади, які забезпечують належне розуміння і відповідне тлумачення конкретних норм, що регулюють статус, формування, обсяг повноважень та діяльність органів адміністрування виборів.
Усі п'ять зазначених принципів інституту органів адміністрування виборів - незалежність, безсторонність, колегіальність, відкритість та професійність - пов'язані між собою. Проте цей зв'язок, всупереч твердженням деяких дослідників, не односторонній. Так, підсумкова доповідь Форуму «За майбутнє демократії» 2009 р. зазначає: «Лише через свою безсторонність, незалежність та високий рівень професійної компетентності своїх членів виборчі комісії на усіх рівнях можуть досягти прозорості, підзвітності та заслужити довіру громадськості» [1304, р.11]. На думку Ч. Лешема, «якщо орган адміністрування виборів не сприймається як незалежний, мало шансів, що виборча адміністрація в день виборів буде сприйматися як прозора та безстороння» [1388, р.45]. М. Лазарова-Трай- ковська, у свою чергу, вважає, що виборча адміністрація «повинна демонструвати свою безсторонність шляхом прозорої діяльності» [1390, р.27].
Розглянемо більш детально зміст та способи забезпечення запропонованих інсти- туційних принципів.
9.3.