§ 1. Джерела конституційного права та основні етапи конституційного процесу за часів Української Центральної Ради

Період національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. започат­кував новітній етап розвитку вітчизняного конституціоналізму. Лют­нева буржуазно-демократична революція 1917 р. у Росії ліквідувала самодержавство та створила умови для проведення демократичних реформ.

На початковому етапі державного будівництва України суб’єкти політичного процесу керувалися конституційними ідеями Михайла Грушевського щодо відновлення української державності у формі ав­тономії у складі демократичної Росії, за так званим “планом автоно­мізації” [39, с. 9].

Перший етап конституційного процесу розпочався після ухва­лення Українською Центральною Радою (УЦР) 10 червня 1917 р. І Універсалу - політико-правового акту, що проголошував право Укра­їни на автономію у складі федеративної Росії. 20 червня УЦР створи­ла конституційну комісію для підготовки проекту конституції Украї­ни у складі восьми осіб. До комісії увійшли члени УЦР, що репрезен­тували політичні партії та громадські організації: М. Левицький - го­лова комісії, М. Шраг, Є. Касьяненко, Б. Бабич, С. Єфремов, М. Ста- сюк, В. Бойко, О. Чайківський. Слід зазначити, що спочатку УЦР не надала належного значення професійній складовій формування кон­ституційної комісії.

23 червня 1917 р. УЦР ухвалила інструкцію про конституційну комісію, згідно з якою до складу комісії повинно входити 100 осіб - представників від національних груп, політичних партій, громадських організацій, територіальних одиниць. Особливим чином УЦР зверта­ла увагу на національне представництво у складі комісії. Право на представництво, окрім українців, мали національні меншини, частка яких у населенні України складала не менше 1 %. Так, за національ­ною ознакою до складу комісії повинні увійти від українців - 71 осо­ба, від росіян - 11, від євреїв - 8, від німців і поляків - по 2, від біло­русів, татар, чехів, молдаван, греків і болгар - по одному представни­ку. Окрім цього, УЦР зважала на територіальне, партійне та профе­сійне представництво у складі комісії. За партійною приналежністю члени комісії були представниками переважно лівих соціалістичних партій. Варто звернути увагу на ту обставину, що до складу комісії мали увійти лише 12 осіб від Всеукраїнського правничого товариства - фахівців у галузі державного права. Керівним органом комісії стала президія, обрана УЦР у складі 30 осіб. Конституційна комісія могла приймати рішення за умови присутності не менше 55 членів. Свою роботу комісія мала розпочати не пізніше 10 липня 1917 р. [39, с. 10].

Отже, склад конституційної комісії УЦР формувала, керуючись політичними, а не професійними критеріями. Комісія складалася пе­реважно із представників соціалістичних партій та національних ор­ганізацій. Тому процес розробки проектів конституції гальмувався протиріччями, що виникали між представниками різних політичних партій.

Спираючись на ідеї М. Грушевського, конституційна комісія ро­зробила перший проект тимчасової Конституції України - “Статут вищого управління України”, що складався із 21 пункту [24, с. 25]. 29 липня 1917 р. він був затверджений УЦР. Проект закріплював ав­тономний державно-правовий статус України у складі федеративної Росії та тимчасові вищі органи державної влади - Українську Центральну Раду і Генеральний Секретаріат.

17 серпня 1917 р. Тимчасовий уряд ухвалив “Тимчасову інстру­кцію Генеральному Секретаріату Тимчасового Уряду на Україні” - конституційний акт, що закріплював автономію України у межах п’яти губерній: Київської, Волинської, Подільської, Полтавської і Че­рнігівської. Територія автономії могла бути розширена, якщо на цьо­му буде наполягати земське самоврядування тих повітів, де переваж­ну частину населення складали етнічні українці [89, с. 213-214]. Най­суттєвішим недоліком Інструкції було те, що вона не надавала зако­нодавчих повноважень УЦР.

Важливе значення для конституційного процесу мало прийняття УЦР 1 серпня 1917 р. регламенту - “Розкладу роботи Малої Ради і її комісій”. Розклад передбачав удосконалення парламентських проце­дур з питань законотворчої та законодавчої діяльності. Так, законоп­роекти на розгляд Малої Ради могла вносити лише спеціально ство­рена Малою Радою комісія. Законопроекти розглядалися після допо­віді комісії. Розклад врегульовував питання проведення парламентсь­ких дебатів та порядок проведення голосування по законопроектах [89, с. 208-210].

Восени 1917 р. конституційна комісія продовжила роботу з роз­робки проекту Конституції України. 30 жовтня 1917 р. під час сьомої сесії УЦР М. Грушевський виступив із доповіддю “Про роботу комі­сії по виробленню автономного статуту України”. Згідно проекту су­веренна влада в Україні належала Українським Всенародним Зборам. Частина влади визнавалася за федеральним парламентом Росії [89, с.

7 листопада 1917 р., внаслідок організованого більшовиками державного перевороту, Тимчасовий уряд було ліквідовано. Це стало підставою для прийняття УЦР ІІІ Універсалу. Проект Універсалу під­готували і узгодили представники фракцій соціал-демократів та соці- ал-революціонерів. Під час ухвалення ІІІ Універсалу результати голо­сування членів Малої Ради були такими: 42 - “за”, 4 - “утрималися”. Оприлюднення ІІІ Універсалу відбулося у Києві за присутності пред­ставників бельгійської, італійської, румунської і французької дипло­матичних місій [20, с. 283].

ІІІ Універсал проголосив автономний статус Української Народ­ної Республіки (УНР) у складі демократичної Росії. Згідно із ІІІ Уні­версалом до складу української автономії мали входити дев’ять етні­чних українських губерній. УЦР проголошувалася органом законода­вчої влади, а Генеральний Секретаріат - вищим органом виконавчої влади УНР. Універсал містив програму широких демократичних пе­ретворень: проголошував загальновизнані демократичні права люди­ни і громадянина, скасовував смертну кару і приватну власність на землю, проголошував необхідність розвитку місцевого самовряду­вання, визнавав право на національно-персональну автономію росій­ського, єврейського, польського та інших народів, що проживали в Україні, встановлював восьмигодинний робочий день і робітничий контроль над промисловістю. В Універсалі наголошувалося, що “ос­таточні форми державного устрою будуть визначені на Українських та Всеросійських Установчих Зборах” [89, с. 398-401]. ІІІ Універсал - це конституційно-установчий акт та програмний документ. Він став значним кроком на шляху до прийняття демократичної Конституції України.

Прийняття ІІІ Універсалу започаткувало другий етап конститу­ційного процесу в УНР. Після його ухвалення конституційна комісія відновила свою роботу. У процесі розробки проекту Конституції вона керувалася ІІІ Універсалом. Від імені комісії М. Грушевський сфор­мулював основні положення проекту Конституції УНР, що були опу­бліковані 20 листопада 1917 р.

У листопаді-грудні 1917 р. конституційна комісія активно пра­цювала над розробкою проекту. Відомо, що під час його розробки між членами конституційної комісії розгорнулася дискусія. Незважа­ючи на встановлення у Росії антидемократичного більшовицького режиму, М. Грушевський наполягав на необхідності збереження ав­тономного статусу України у складі Росії. Противниками “плану ав­тономізації” виступали самостійники на чолі із авторитетним ученим- правознавцем Сергієм Шелухіним. Серед українських есерів точилася дискусія щодо форми правління Української держави. Частина із них відстоювала ідею запровадження парламентської республіки, інші були прихильниками встановлення радянської республіки. У джере­лах відсутня інформація щодо того, чи було внесено проект консти­туції на попередній розгляд законодавчої комісії, яка була створена Малою Радою, з метою удосконалення законодавчого процесу.

10 грудня 1917 р. Мала Рада після постатейного розгляду у трьох читаннях у поіменному режимі затвердила проект Конституції УНР. Він складався із восьми розділів та 72 статей. Розділ І закріплю­вав територію та автономний державно-правовий статус УНР у складі Федеративної Російської Республіки. Розділ ІІ містив перелік демок­ратичних прав і свобод громадян УНР. Організація влади будувалася на принципах поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Згід­но розділів IV-VI вищими органами влади УНР були Всенародне Зіб­рання - орган законодавчої влади і Кабінет Міністрів - вищий орган виконавчої влади УНР. Формування та порядок діяльності Всенарод­ного Зібрання УНР відповідало принципам парламентаризму.

22 січня 1918 р. УЦР прийняла IV Універсал. До конституційної комісії було внесено три проекти Універсалу: перший - М. Грушев- ського, другий - В. Винниченка, третій - М. Салтана і М. Шаповала. За основу тексту IV Універсалу конституційна комісія взяла проект М. Грушевського. УЦР провела три читання Універсалу. За результа­тами поіменного голосування підтримали ухвалення Універсалу 39 членів Малої Ради, “проти” - 4 і “утримались” - 6 [20, с. 290]. Розро­бка і санкціонування IV Універсалу проводилося із дотриманням па­рламентських процедур.

IV Універсал проголошував УНР суверенною державою. Він пе­редбачав низку важливих конституційних і програмних положень щодо державного устрою України: 1) укладення миру з більшовиць­кою Росією; 2) встановлення Українськими Установчими Зборами влади народу; 3) проведення виборів до місцевих рад і міських дум; 4) передачу трудовому народові землі без викупу; 5) запровадження державно-народного контролю над банками. IV Універсал наголошу­вав на необхідності скликання у “найближчі тижні” Установчих Збо­рів для прийняття Конституції. 11 квітня 1918 р. УЦР ухвалила пос­танову про скликання Установчих Зборів 12 травня 1918 р. [90, с. 270].

Після прийняття IV Універсалу розпочалася робота над новим проектом Конституції. Конституційну комісію очолив Аркадій Сте­паненко - заступник голови УЦР, депутат від партії соціалістів- революціонерів. Роботу над проектом ускладнювала соціально- економічна криза та німецько-австрійська військова присутність. У своїй роботі комісія спиралася на демократичні конституції країн Єв­ропи і США, ІІІ і IV Універсали УЦР, Закони “Про адміністративно- територіальний поділ України”, “Про національно-персональну авто­номію” та інші законодавчі акти. Основним джерелом нового проекту Конституції УНР став проект Конституції УНР 1917 р. [39, с. 13].

27 квітня 1918 р. А. Степаненко запропонував терміново внести проект Конституції УНР - “Статуту про державний устрій, права і вольності УНР” на розгляд і затвердження УЦР. 29 квітня проект Конституції був винесений на розгляд надзвичайного засідання Малої Ради. Він розглядався на закритому засіданні УЦР. Від комісії щодо проекту Конституції виступив А. Степаненко, після чого розпочалося постатейне читання і обговорення проекту. За результатами першого читання Мала Рада одностайно схвалила проект Конституції УНР. Після цього відбулося друге читання, під час якого всі статті консти­туції приймалися із незначними редакційними правками. Лише три члени УЦР утрималися голосувати за ст. 1, котра проголошувала державний суверенітет УНР. Після короткого обговорення у третьому читанні Мала Рада прийняла “Статут про державний устрій, права і вольності УНР”. Але Конституція УНР 1918 р. не пройшла промуль­гацію і не була опублікована. Згідно з IV Універсалом, санкціонувати Конституцію УНР повинні були Українські Установчі Збори, а отже вона не набула чинності. Тому її слід вважати конституційним проек­том - результатом розвитку вітчизняної конституційної думки [39, с. 14].

Конституція УНР 1918 р. складалася із 8 розділів і 83 статей. Структура конституції відповідала тим конституційним стандартам, які нині визнані міжнародною юридичною спільнотою. Перший роз­діл містив загальні настанови: суверенітет держави, народний суве­ренітет як основне джерело державної влади; неподільність території України; розвиток місцевого самоврядування на рівні земель, волос­тей і громад; надання національним меншинам України права на впо­рядкування своїх культурних прав [35, с. 44].

Другий розділ закріплював права і свободи громадян України. Виключалася можливість подвійного громадянства, урівнювалися в правах чоловіки та жінки, усі громадяни, незалежно від національно­сті, освіти, релігії, майнового становища. Конституція проголошувала таємницю листування, свободу слова, друку, мітингів, право на страйк, створення громадських організацій, якщо це не суперечить законодавству. Активним і пасивним виборчим правом користували­ся всі громадяни, що досягнули 20-річного віку [35, с. 45].

У третьому-шостому розділах Конституція врегульовувала ор­ганізацію державної влади. Вона проголошувала принцип розподілу влади, за яким передбачалося створення Всенародних Зборів (законо­давча влада), Ради Народних Міністрів (виконавча влада), Генераль­ного Суду УНР; встановлювався порядок їх організації та діяльності. Всенародні Збори будувалися на принципах європейського парламен­таризму, формувалися шляхом всезагальних, рівних виборів шляхом таємного голосування за пропорційною системою виборів терміном на три роки [35, с. 46]. Згідно ст. 35 голова Всенародних Зборів мав статус голови держави. Рада міністрів формувалася Всенародними Зборами і перед ними несла відповідальність за свою діяльність [35, с. 49].Отже, Конституція УНР 1918 р. встановлювала парламентську республіку.

Конституція УНР 1918 р. не передбачала окремого розділу, при­свяченого місцевому самоврядуванню. Стаття 5 проголошувала, що УНР “надає своїм землям, волостям і громадам права широкого само­врядування, додержуючись принципу децентралізації” [35, с. 44]. Ді­яльність місцевого самоврядування врегульовувала ст. 23 IV розділу “Органи власті Української Республіки”. У ній зазначалося, що “вся­кого рода справи місцеві порядкують виборні ради і управи громад, волостей і земель”. Право брати участь у виборах наступало з досяг­ненням 20 років. Громадяни УНР отримували рівні виборчі права не­залежно від статі, походження, освіти чи майнового цензу [35, с. 44]. Органи місцевого самоврядування у своїй діяльності “не можуть бути обмежені або стиснені ніякими виконавчими органами Республіки” [35, с. 46]. Конституція УНР встановлювала судові гарантії діяльності місцевого самоврядування. Право скасовувати постанови органів са­моврядування, що суперечили Конституції, належало Генеральному суду УНР.

Органами місцевого самоврядування України проголошувалися виборні ради і управи громад, волостей та земель. Конституція не мі­стила переліку повноважень органів місцевого самоврядування окрім того, що їм мала належати вся повнота влади на місцях. Уряд УНР міг лише контролювати і координувати дії місцевого самоврядування, але не повинен втручатися у його діяльність. Як зазначено у ст. 46 Рада Народних Міністрів “порядкує всіма справами, які зістаються за межами діяльності установ місцевої самоуправи” [35, с. 49]. Супереч­ки між місцевою адміністрацією та самоврядуванням повинні вирі­шуватися Судом УНР.

Органам місцевого самоврядування, які об’єднували не менше 100 тисяч виборців, належало право законодавчої ініціативи. Проте інститут законодавчої ініціативи місцевого самоврядування не набув розвитку як в Україні, так і у зарубіжних країнах [40, с. 56-57].

Варто докладніше зупинитись на сьомій главі Конституції УНР 1918 р., щодо організації національних союзів, які об’єднували б представників окремих національностей. Органи кожного національ­ного союзу мали право видавати закони, які поширювалися на кожно­го з їх членів. Усі суперечки щодо компетенції між національним со­юзом, з одного боку, і державними органами місцевого самовряду­вання, з іншого, повинні були вирішуватися адміністративними суда­ми. Згідно з Конституцією УНР великоруська, єврейська та польська нації мали право на організацію своїх національних союзів. Що сто­сується білоруської, грецької, татарської, німецької та інших націй, то їх представники повинні були подавати до Генерального Суду заяву щодо об’єднання, підписану не менше як десятьма тисячами грома­дян УНР відповідної національності [35, с. 51].

Отже, конституційний процес за доби УЦР складався із трьох етапів. Під час першого етапу у липні 1917 р. конституційна комісія розробила проект тимчасової Конституції України - “Статуту вищого управління України”. З прийняттям ІІІ Універсалу розпочався другий етап конституційного процесу. У грудні 1917 р. конституційна комісія розробила другий проект Конституції УНР, який затвердила Мала Ра­да. Цей проект зберігав за Україною статус автономії у складі Росії. Прийняття IV Універсалу 22 січня 1918 р. започаткувало третій етап конституційного процесу, який завершився ухваленням Малою Радою 29 квітня 1918 р. “Статуту про державний устрій, права і вольності УНР”. Проекти Конституції України 1917-1918 рр. не набули чиннос­ті, але вони свідчать про високий рівень розвитку вітчизняної консти­туційної думки. Конституційний процес в Україні за доби УЦР носив демократичний характер. Він спирався на принципи європейського конституціоналізму та власний національний конституційний досвід [39, с. 14].

Важливою складовою процесу розвитку вітчизняного конститу­ціоналізму стала розробка і прийняття конституційних законодавчих актів УЦР [14, с. 17]. До найважливіших серед них слід віднести За­кон “Про порядок видання законів” 25 листопада 1917 р., Закон “Про вибори до Установчих Зборів УНР” 15 листопада 1917 р., Закон “Про утворення Генерального Суду” 2 грудня 1917 р., Закон “Про випуск державних кредитових білетів УНР” 6 січня 1918 р., Закон “Про наці­онально-персональну автономію національних меншин” 9 січня 1918 р., “Тимчасовий земельний закон” 18 січня 1918 р., Закон “Про гро­мадянство УНР” 2 березня 1918 р., Закон “Про адміністративно- територіальний поділ України” 6 березня 1918 р., Закон “Про держа­вну мову” 24 березня 1918 р. Всього УЦР ухвалила близько 130 зако­нів.

Закон “Про порядок видання законів” закріплював законодавчі повноваження за УЦР. У ньому зазначалося, що “до сформування Федеративної Російської республіки і утворення її конституції ви­ключне і неподільне право видавати закони для УНР належить Центральній Раді”, а “право видавати розпорядження в обсягу уряду­вання на основі законів” - Генеральним секретарям УНР. Водночас не втрачало чинності російське законодавство, що діяло до листопада 1917 р. і не було скасоване УЦР.

Одним із найважливіших законів, з огляду на стратегічні за­вдання державного будівництва УЦР, був Закон “Про вибори до Установчих зборів УНР”. Він складався із 183 статей, що регламенту­вали порядок організації і проведення виборів. Закон встановлював пропорційну систему виборів, докладно регулював організацію їх проведення. Брати участь у виборах мали право громадяни з 20- річного віку. Виборчих прав позбавлялися засуджені, дезертири, ви­знані судом банкрути [14, с. 18].

Закон “Про утворення Генерального Суду” визначав структуру Генерального суду у складі трьох департаментів: цивільного, кримі­нального і адміністративного. Згідно із цим законом, на Генеральний суд покладалися судові функції, що раніше належали Сенату Росії. Особливістю спеціалізації Г енерального суду було надання йому пра­ва розглядати справи, пов’язані зі скоєнням злочинів не тільки циві­льними, а й військовими особами, тобто спеціальними суб’єктами су­дочинства. УЦР обирала 15 суддів за поданням Генерального секре­таріату. Цим же законом врегульовувалася діяльність прокуратури. Важливим кроком, спрямованим на формування судової системи, ста­ло прийняття Закону “Про заведення апеляційних судів” 17 грудня 1917 р., яким передбачалося функціонування трьох апеляційних судів - Київського, Харківського і Мелітопольського. Порядок обрання су­ддів Генерального та апеляційних судів регулювався Законом “Про умови і порядок обрання суддів Генерального та апеляційних судів” від 23 грудня 1917 р. [68, с. 381].

Спробою врегулювання міжнаціональних відносин, забезпечен­ня прав національних меншин був Закон “Про національно-персо­нальну автономію національних меншин” від 9 січня 1918 р. Право на національно-персональну автономію отримували російська, єврейсь­ка і польська меншини. Основним чинником у визначенні цих етніч­них меншин вважалися історичні та традиційні стосунки, а також тривале перебування під владою Польщі та Росії. Представники наці­ональних меншин отримували право на створення власних представ­ницьких органів - Національних Союзів, яким надавалися законодав­чі та управлінські повноваження. Але деякі положення закону, зокре­ма, про “іменні списки” - кадастри представників національних мен­шин, які повинні публікуватися, викликали неприйняття з боку не українців.

Для врегулювання грошового обігу УЦР ухвалила Закон від 6 січня 1918 р. “Про випуск державних кредитових білетів УНР”, яким було встановлено, що “кредитові білети УНР випускаються Держав­ним Банком УНР в розмірі строго обмеженому дійсними потребами грошового обігу”. Кредитні білети УНР випускались у карбованцях, один карбованець повинен був містити 17,424 долі чистого золота і ділитися на 200 шагів.

Закон “Про громадянство УНР” від 2 березня 1918 р. поєднав кращі зразки світового законодавства з елементами національних традицій. Створення суверенної держави вимагало встановлення в УНР єдиного громадянства. Запроваджувався змішаний принцип на­буття громадянства: “принцип крові” та “принцип ґрунту”. Закон пе­редбачав “нульовий варіант” для всіх, хто на законних підставах пе­ребував в Україні на момент його проголошення, при цьому не брала­ся до уваги національність особи. Для набуття громадянства запрова­джувався трирічний ценз осілості в Україні. Особлива увага звертала­ся на обов’язок громадянина захищати українську державу, викону­вати її закони, підтримувати добрий лад, зберігати громадський поря­док, свободу, рівність і справедливість. Відсутність вимоги про знан­ня державної мови, значно полегшувало прийом у громадянство для не українців. Але особливою умовою отримання громадянства була необхідність складання українською мовою урочистої присяги на ві­рність УНР. У Законі за європейськими зразками визначався процес натуралізації іноземних громадян і апатридів.

6 березня 1918 р. УЦР ухвалила Закон “Про адміністративно- територіальний поділ України”, що передбачав “заведення нових ор­ганів самоврядування і влади” у зв’язку з ліквідацією губерній та по­вітів і запровадження поділу УНР на 32 землі [14, с. 18].

Конституціоналізм доби УЦР носив національний характер. Він спирався на соціал-демократичну ліберальну доктрину. Конституціо­налізм УЦР отримав часткове юридичне закріплення: його було вті­лено у низці конституційно-правових актів та програмних докумен­тів. Проте через короткий період існування УНР юридичний консти­туціоналізм не набув фактичного втілення.