Детальність викладу як засіб забезпечення повноти та визначеності регулювання
Насамперед ще раз звернемо увагу на ступінь деталізації викладу нормативного матеріалу. Науковці застерігають щодо необхідності знаходження компромісу між абстрактністю і визначеністю змісту законодавчого положення.
Загальновизнано, що «нормативно-правові акти повинні бути зрозумілими, точними, несуперечливими, повними (тобто не містити прогалин)», а мова законодавчого акта має відрізнятися «ясністю (точністю, однозначністю, визначеністю), лаконічністю та повнотою» [1092, с.118, 120]. Іншими словами, бажано, щоб нормативний текст не мав варіантів прочитання, істотно відмінних за своїм змістом.Венеціанська комісія особливо підкреслює важливість чіткого й безсумнівного викладу приписів виборчого законодавства. Комісія зазначає: «Однозначне визначення термінів і процедур у писаному законі є гарантією того, що вибір виборців не буде трансформований у призначення потрібних публічних посадових осіб». Комісія визнає, що «вчинення шахрайства з кількісними даними в умовах вичерпного і чітко виписаного закону є завданням складним» [207, с.293, 294]. Саме тому статті, які визначають процедури підрахунку голосів та встановлення підсумків голосування і результатів виборів, є особливо деталізованими, вичерпними та такими, що не допускають будь-яких різночитань[1080].
Прикладом неточного формулювання законодавчого припису, яке допускає різні тлумачення, є положення частини третьої статті 60 Закону «По вибори народних депутатів України» [734], яке передбачає можливість виправлення помилок і неточностей, виявлених у поданих кандидатами на реєстрацію документах. Відсутність чіткого визначення того, що слід вважати «помилкою» чи «неточністю», надає органу реєстрації (ЦВК) надмірну дискрецію, яка призводить до можливості кваліфікувати певні недоліки поданих документів не як «помилки» чи «неточності», які підлягають виправленню, а як критичні дефекти, які дозволяють визнати неналежність такого документа, а отже, його відсутність, що стає підставою для відмови у реєстрації кандидата.
Для виборчого законодавства вимоги чіткості й однозначності особливо важливі, оскільки правозастосування у складі окружних, територіальних та дільничних комісій здійснюють в основному особи, які не мають юридичної освіти, а отже, знань та правосвідомості, достатніх для належного правозастосовного тлумачення надмірно абстрактного тексту законодавчого акта.
Часто аргументом проти надмірної деталізації вітчизняного виборчого законодавства виступає вимога достатньо абстрактного характеру законодавчих положень з тим, щоб вони були застосовні до певних широких категорій явищ. Вважається, що конкретизація правового регулювання стосовно тієї чи іншої справи (казуалізація норми) досягається через судове тлумачення закону на правозастосовному рівні. Взагалі кажучи, з цією тезою важко не погодитися. Проте ці загальні положення не завжди враховують специфіку швидкоплинного виборчого процесу.
Дійсно, у виборчому процесі, в якому одночасно реалізуються взаємно конкурентні права та законні інтереси величезної кількості суб'єктів виборчих правовідносин, важко розраховувати на те, що усі можливі інтерпретації достатньо загальних законодавчих положень будуть забезпечувати безперешкодну реалізацію прав усіх суб'єктів. З іншого боку, навіть із скороченими строками розгляду, передбаченими як особливості розгляду виборчих спорів, в умовах різноманітності конкретних виборчих ситуацій судова інтерпретація законодавчих положень буде просто не встигати за виборчим процесом, а отже, не продукуватиме того спільного розуміння положень закону, яке виробляється, наприклад, багаторічною практикою розгляду однорідних цивільних справ. Більше того, у таких умовах суб'єкти виборчого процесу перебуватимуть у ситуації недостатньої юридичної визначеності і правової безпеки, оскільки наперед не можуть передбачити судової оцінки власної поведінки.
Достатньо високий рівень абстрактності формулювання законодавчих положень у цих умовах, по суті, зобов'язував би покласти завдання конкретизації загальних положень виборчого законодавства на органи адміністрування виборів, які своїми підзаконними та індивідуальними правозастосовними актами мали б більш чітко конкретизувати абстрактне законодавче регулювання.
Це не допомогло б уникнути казуалістичних (більше наближених до конкретних практичних умов) формулювань, однак переносило б їх на підзаконний рівень. Водночас тим самим надавалася б надмірна дискреція суб'єкту видання підзаконного акта щодо тлумачення норм закону, що відкривало б дорогу до адміністративної сваволі, послаблювало б ступінь юридичної визначеності, знижувало б гарантії стабільності нормативного регулювання виборів.При розробці структури Виборчого кодексу слід також брати до уваги, що виборці, кандидати, політичні партії, офіційні спостерігачі, засоби масової інформації (тобто усі ті суб'єкти, участь яких у виборчому процесі надає виборчому законодавству характер свідомого масового застосування) не є носіями владних повноважень і внаслідок цього діють у межах частини першої статті 19 Конституції: для них дозволено усе те, що прямо не заборонено законом. Виходячи із статті 23 Конституції (з якої випливає необхідність такого регулювання виборчих процедур, які забезпечують безперешкодну реалізацію прав та законних інтересів взаємно конкурентних суб'єктів виборчого процесу) та враховуючи особливу суспільну важливість виборів як демократичного процесу формування влади, слід чітко вказати у законі межі власного розсуду таких суб'єктів виборчих правовідносин. У зв'язку з цим виникає потреба застосування і норм спеціального типу - так званих «норм-запобіжників» (див. підрозділ 5.3), які ясно і чітко встановлюють або позитивну процедуру виконання певних дій (у тому числі невладними суб'єктами), або відповідні недвозначні заборони, недотримання яких «сигналізує» про порушення закону, що має істотне значення.
Отже, певна надмірна (із загальноприйнятої точки зору) деталізація виборчого законодавства є його особливістю, пов'язаною з істотною специфікою регулювання виборчих правовідносин. Ця особливість визнається науковцями та фахівцями у сфері виборів. Так, позитивно оцінюють більш деталізоване законодавче регулювання виборчих правовідносин М. Рябець [993, с.15] та О.
Нельга [562, с.300]; А. Головін вважає, що «завдання деталізації правового регулювання електоральних процедур» спрямоване на «створення дієвої системи законодавчих гарантій реалізації виборчих прав громадян і захисту від всіх можливих порушень цих прав» [165, с.63].Важливими вимогами нормативного регулювання мають бути його повнота і логічна узгодженість, недопущення розбіжностей між змістом різних приписів. Наявність розбіжностей чи логічних неузгодженостей породжує законодавчі колізії, розв'язувати які часом доводиться із застосуванням загальних принципів виборчого права.
Прикрим прикладом логічної (і змістовної) неузгодженості між різними положеннями чинного виборчого закону є надання повноважень Центральній виборчій комісії розглядати дуже обмежену категорію виборчих спорів[1081] (частини шоста-восьма статті 108 Закону «По вибори народних депутатів України» [734]) в умовах наявності у неї повноваження загального нагляду за додержанням та однаковим застосуванням виборчого законодавства усіма учасниками виборчих правовідносин (пункт 1 частини другої статті 30 того ж Закону). Очевидно, що відсутність повноважень Центральної виборчої комісій розглядати певні категорії виборчих спорів суперечить принципу незалежності системи виборчих комісій, з якого випливає виключність і повнота їх повноважень (див. підрозділ 9.1.1).
Важливе значення з точки зору правозастосування має послідовність розміщення тих чи інших структурних елементів (статей, частин) у кодифікованому акті. Як зазначає Р Кабріяк, «місце будь-якого правового тексту в структурі кодексу має дуже важливі правові наслідки, зокрема, з точки зору сфери застосування норм, що містяться у цьому тексті» [284, с.305]. Т Васильєва слушно підкреслює, що «розміщення конкретної статті у тій чи іншій структурній одиниці кодексу має істотне значення для її наступного тлумачення» [110, с.111]. Дійсно, у процесі правозастосування має бути зрозумілим, що норма, яка міститься у розділі «Загальні засади», розглядається саме як одна з таких загальних засад, вплив яких поширюється на увесь текст кодексу, а норма, що міститься у статті, яка регулює конкретні правовідносини, безвідносно до свого формулювання, сприймається як більш конкретна, спеціальна, з вужчою сферою застосування.
Зокрема, при їх колізії має бути очевидним, що принцип, викладений як норма загальних засад, повинен мати перевагу перед приписами статей, викладених у подальших главах і розділах. Подібно припис, що міститься у Загальній частині, вважається застосовним (якщо інше прямо не передбачено) до усіх положень особливої частини, що регулюють подібні правовідносини.Інша справа, що положення, розміщене у розділі «Загальні засади», повинне дійсно мати таке правове навантаження, зокрема, не суперечити принципам права вищого рівня (зокрема, закріпленим у Конституції чи в міжнародних виборчих стандартах), а також мати забезпечений механізм реалізації більш конкретними нормами, розміщеними у подальших розділах. Прикладом недотримання такої вимоги є включення до статті 4 Закону «Про місцеві вибори» (яка міститься у розділі І «Загальні положення») тендерної вимоги щодо висування кандидатів, ані не узгодженої з відповідним змістом статті 24 Конституції, ані не підкріпленої процедурними приписами щодо забезпечення реалізації цієї загальної (за місцем її розміщення у нормативному тексті) вимоги.
Іноді можуть виникати сумніви щодо того, у якій структурній одиниці повинно бути розміщене певне положення. Так, наприклад, припис, який вимагає для усунення спостерігача з засідання комісії прийняття рішення кваліфікованою більшістю, може бути розміщений у статті, яка визначає порядок прийняття рішень виборчою комісією, у статті, яка регулює правовий статус спостерігача, або у статті, яка визначає порядок проведення засідання дільничної виборчої комісії, присвяченого підрахунку голосів виборців. Очевидно, розуміння такої норми у всіх трьох випадках дещо відмінне.
10.7.2.