<<
>>

Предпосылки, условия, проекты развития государственного управления

Французские, испанская, итальянская и другие революции как локомотивы истории в сочетании с войной за независимость Греции, с радикальными преобразованиями на американском, европейском и других континентах ускорили темпы, определили новую социальную направленность мирового общественного прогресса, заложили качественно новые основы государственного управления во многих странах в соответствии с принципами свободы, равенства, всесилия конституции, разделения основных ветвей власти, возвышения представительной власти в лице парламента и подобных ему учреждений, правового устройства и развития к гражданскому обществу.

Революционное новаторство европейского управления откликалось в России. Самодержцы стремились отгородить Россию от революционных бурь, государственно-управленческих новаций Запада, сохранить средневековые политические и иные институты, укрепить самодержавные фундаментальные основы абсолютизма.

Состояние, методы управления отразили качество российской государственности, в условиях нестабильности которой окончательно утвердились на романовском престоле представители немецкой этнической голштинской династической линии[117], стали возможны трагедии смены императоров. Павел I свергнут и убит в результате кровавого дворцового переворота 11 марта 1801 г. с участием сына-наследника. Тень убиенного отца преследовала всю жизнь Александра I[118]. При восшествии на престол его брат Николай учинил невиданный доселе расстрел гвардейских полков —  участников выступления 14 декабря 1825 г., связанного с движением декабризма, с нарушением императорской фамилией традиций престолонаследия. Эта расправа и другие жестокие акции Николая I по отношению к народу России сказались на режиме его управления страной, оставив ему в российской истории звание «Николая Палкина»[119]. Тяжелым грузом на систему управления давили массовые репрессии против прогрессивно мыслящих дворян, польских патриотов, участников солдатских и других народных выступлений.

Состояние государственного управления и историческую ситуацию в целом обостряли многочисленные войны: с Францией, Турцией, Ираном, Швецией, развязанная Александром I в 1816 г. колониальная изнурительная многолетняя Кавказская война, продолжавшаяся до 1864 г. Россия испытала в этих войнах и горечь поражения, и триумф побед. Россия играла роль «жандарма Европы», разгромила польское освободительное движение 1830—1831 гг., Венгерскую революцию 1847—1850 гг.[120] Войны, карательные европейские экспедиции усилили напряженность в деятельности органов государственного управления вплоть до административного ужесточения и чрезвычайных методов, сказались на социально-политической жизни российского общества[121].

Все заметнее становится диссонанс, противоречие между качеством государственного управления и духовным, культурным подъемом, ростом национального самосознания, формированием новых идейных и политических ценностей в российском обществе.

Внутреннее и международное положение Российской империи, очевидный развал ее административной системы, круговая безответственность, взяточничество, казнокрадство, беззаконие в органах центрального и местного управления обострили потребность радикальной реорганизации системы власти и управления в целом, побудили к поискам более эффективного ее устройства. Обстановка, в которой они происходили, характеризовалась столкновением консервативной, либерально-модернистской и радикально-модернистской концепций относительно судьбы управления.

Эти поиски отразили формировавшиеся и все явственнее обозначавшиеся тогда три основных идейных общественно-политических направления, предлагавших варианты путей дальнейшего существования России[122].

Многочисленные проекты преобразования системы управления, ее отдельных отраслей и звеньев, государственного строя создавались в строго секретной обстановке, в тайных кружках и обществах либерально и радикально настроенных дворянских кругов, по поручению императора[123]. Разные по характеру и целям проекты воплотили новый уровень государственного мышления, осознанную жгучую потребность в новой организации власти и управления, адекватной новой исторической ситуации[124].

Концептуальностью, четкой системой предложений отличались проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева, П. А. Вяземского, декабристов П.И. Пестеля, Н.М. Муравьева. Общим для них являлись признание несоответствия системы власти и управления новому времени, неэффективности самодержавного управления, несостоятельности его феодально-крепостнических устоев, необходимости введения конституционных основ, всеобъемлющего упорядочения законности, функционального разделения органов законодательной, исполнительной, судебной власти, создания всесословных представительных учреждений в центре и на местах, ведомственной системы по всей вертикали исполнительной власти, реорганизации устаревшей и пораженной пороками сферы управления, наделения сословий политическими и гражданскими правами.

Статс-секретарь М.М. Сперанский вручил Александру I в октябре 1809 г. «Введение к уложению государственных законов», содержащее вместе с другими примыкавшими к нему документами общий план государственных преобразований России, построенный концептуально в соответствии с определенной теорией исторического процесса. Предлагалось перестроить государственную систему на основании принципов законности, конституционности, разделения и сочетания функций законодательных, исполнительных, судебных органов власти, выборности представительных многосословных учреждений снизу доверху и чиновников, ответственных перед народом.

Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план конституции», «определить разум коренных государственных законов»[125], права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных собственников волости и из старейшин государственных (казенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая судей в волостной суд и депутатов в окружную думу на 3 года; б) окружная дума, выбирающая в окружной суд, в совет при окружном правлении и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая депутатов государственной думы, губернский суд и совет губернского управления; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты, смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответственного перед Госдумой кабинета), указывает, какие и как нарушаются коренные государственные законы в распорядительных актах государственных структур.

Все думы имеют председателей, а Госдума еще и канцлера.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной власти — министерства во главе с министрами, назначенными монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно Сенату, что обеспечивало двойную подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный начальник с канцелярией, при нем полицейское начальство, городничие, исправники; д) волостной начальник — глава волостной администрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или мирового характера, при выборности судей и участии присяжных заседателей. Сенат, оставаясь административным учреждением, становился верховным судилищем империи. Сенаторы назначались монархом на пожизненный срок из числа представителей, избранных губернскими думами в Госдуму. Вводились в Сенате должности министра и канцлера юстиции. Функции вертикалей выражены кратко так: «Госдуме вверяется закон. Сенату — суд. Министерству — управление».

Все вертикали управления замыкаются на Государственный совет, «в коем все они соединяются и через который державная власть на них действует и приемлет их действия». Этот орган предлагался в качестве особого высшего учреждения совещательного характера для предварительного рассмотрения исходящих от императора проектов законов, годовых смет доходов и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения законодательства, но без вмешательства в функциональный надзор Сената. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в законодательных документах. Назначение Госсовета в том, чтобы объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными структурами преимущественно в части утверждения законности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической элиты, в том числе и по должности, как министров, председательствует сам или по его поручению один из членов совета.

Предусмотрены: а) общее собрание совета; б) четыре департамента во главе с назначенными на полгода председателями: законов, экономики, военных, гражданских, духовных дел; в) канцелярия во главе с государственным секретарем, четыре ее отделения во главе со статс-секретарями для организации текущей работы департаментов и всего совета; г) комиссии составления  законов и прошений на высочайшее имя.

Мыслился переход к державному, но не самодержавному управлению, к правильной и истинной монархии — представительной, но не самодержавной форме правления. Державную, верховную власть М.М. Сперанский толковал как выражение нравственных и физических сил народа, который представляет начало и источник государственности, стремится к достижению политической свободы. Державная власть есть соединение действий законодательных, судных, исполнительных сил, которые к ней восходят и от нее изливаются. Он исходил из необходимости и возможности установления строя с учреждением одинаково обязательных и равных законов для правителей, управляющих, управляемых.

В.О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, который содержал новое устройство управления, отличался удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал, но оказался неосуществленным[126].

Как и многие прогрессивные представители дворянства, просветительства, декабризма, он считал возможным исправить несовершенство общественного устройства, преодолеть несправедливость в России и обеспечить эффективность государственного управления. И сделать это он намеревался через сочетание монархического правления и выборного представительства сословий в государственном управлении, через разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной вертикалей власти, разумное и четко организованное законодательство, обучение широких слоев населения.

«Государственная уставная грамота Российской империи» Н.Н. Новосильцева — оригинальный проект государственного устройства и управления на консервативно-умеренной основе с учетом польской (1815 г.) и финляндской конституций (1810 г.), материалов М.М. Сперанского, первого опыта созданных недавно Госсовета и министерств[127].

Пирамиду управления государством венчала неразделимая державная власть в лице государя-императора, который объявлялся верховным главой общего управления империей, единственным источником законодательной, политической, гражданской, военной власти, наделялся исключительным правом издавать, изменять законы, уставы, указы, повеления, управлять «исполнительной властью во всем ее пространстве. Каждое начальство: исполнительное, управительное и судебное им одним постановляется». Он возглавляет Госсовет, государственный сейм — новое представительнее учреждение, Сенат, формирует их состав, назначает глав местных администраций, правит на основе конституции — Уставной грамоты Российской империи, в соответствии с которой должна строиться и функционировать вся система управления.

Проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева и другие содержали предложения о либерализации власти и управления на началах законности, многосословности, выборного представительства.

Оформившийся в начале XIX в. консерватизм-традиционализм утвердил узкокрепостническую тенденцию, отверг реформаторские инициативы, идеи конституционализма, парламентаризма, многосословного управления. Сторонники его исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои самодержавного управления, допускали лишь отдельные административные изменения как вынужденные, но во имя сохранения незыблемости строя. Такую идеологию утверждали в российском сознании представители царской фамилии, особенно вдова Павла I Мария Федоровна, ее дети: Александр I, допускавший в молодости либеральные суждения, Константин, Елена, Николай I и влиятельные противники либеральной, тем более радикальной модернизации власти и управления.

В сочиненной по заказу великой княгини Елены Павловны «Записке о древней и новой России» Н.М. Карамзин воскресил идею священного характера самодержавной власти, стремился фактами истории убедить в том, что самодержавие есть коренное начало современного русского государственного порядка, ; «палладиум России», государь же есть «живой закон», «единственный законодатель, единственный источник власти». Необходимо и благодетельно сохранить неравенство сословий, крепостничество, незыблемость коренных основ строя, заимствовать отдельные полезные стороны опыта других стран, но сохранить устоявшиеся в России политические, управленческие структуры, «основания Российской монархии, законодательство, губернаторство, органы полиции, назначить в органы управления достойных монаршего доверия людей благородного дворянского сословия[128].

«Записка» стала основой российского политического консерватизма, она направлена против реформаторских планов и действий М.М. Сперанского. Формула Н.М. Карамзина «самодержавие, православие, отечество» превратилась в подновленную С.С. Уваровым триаду «православие, самодержавие, народность», ставшую сердцевиной теории «официальной народности». Она воплотила государственную идеологию монархического управления, своеобразное понимание единства монарха и верноподданных, традиционной православной нравственности и оказалась приемлемой для господствующих дворянских верхов, духовенства, части интеллигенции и других социальных слоев, но не была принята представителями российского дворянства, настроенного в духе радикально-модернизаторских идей.

Идеи этого направления проявились в общественном движении и проектах декабризма. Прогрессивно мыслящие дворяне прошли через модные тогда масонские ложи, тайные организации и общества, учитывали печальную судьбу отвергнутых проектов реформ, отказ Александра I от реформ, переход его к контрперестроечным мерам. Они объединяли силы верных и истинных сынов Отечества в интересах демократизации и гуманизации России, отрицали насаждаемые императорами немецкого происхождения прусские принципы управления, которые противоречили традиционным нормам жизни россиян[129].

Свой незаконченный конституционный проект П.И. Пестель назвал в память древнерусского свода «Русская правда, или заповедная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного Верховного правления»[130]. Она содержала программу постепенной замены личного управления «самодержавного тирана» демократической, республиканской системой управления, построенной на принципах народного представительства снизу доверху, базирующейся на конституции, единой и прочной законной основе.

Управление во всех единицах строиться должно по единому образу: «Полезно для блага и величия государства, чтобы во всем его пространстве одни и те же законы, один и тот же образ управления существовали». Этим обеспечивались, как полагал П.И. Пестель, политическая цельность государства, высшая степень его крепости и могущества.

Основополагающим началом государственного управления становилось народное представительство, развивавшее древние отечественные традиции демократии, самоуправления, являвшееся исходным фундаментальным фактором демократического устройства власти и управления на всех этажах государственного организма, обеспечивавшееся прямыми и непосредственными выборами всех структур власти и управления, чиновников и без ограничительных избирательных цензов.

Наместные народные собрания по всей представительной вертикали снизу доверху — вот источник власти и управления.

Основа вертикали — земские народные собрания волостей в составе всех их граждан.

Представительные органы избирают исполнительные органы по всей управленческой вертикали и судебные органы. Наместные собрания избирают предводителей (посадников) — глав исполнительных правлений, чиновников, присяжных, рассматривают отчеты правлений, жалобы на них, оценивают действия местных начальств, заседают ежегодно и одновременно во всем государстве.

Народное вече создает верховный исполнительный орган — Державную думу из 5 членов под главенством председателя (президента), которая осуществляет управительное исполнение через 10 государственных приказов, возглавляемых министрами (военных, морских сил, внешних сношений, путей сообщения, правосудия, казначейства и др.). Структура приказа в виде главных разрядов, отделений, палат, столов зависела от сложности, объема управленческих сфер.

Исполнительные правления областей, округов, уездов состояли из управ, которые имели присутствия, структурные разряды и штаты чиновников.

Основанием принципиально новой системы управления должна быть личная свобода гражданина, его конституционное право на «занятие всех мест и должностей по государственной службе. Одни дарования, способности, познания и услуги служат поводом и причиною к прохождению службы». Государственные служащие должны выполнять «круг действий каждого чиноначальства или правительственного места», повиноваться, как и все граждане, законам, уважать их с должным почтением». Законы созданы для всех, и «все им подвластными стоят. Никто свыше законов считать себя не может». Законы должны быть справедливы, понятны, просты.

П.И. Пестель считал настоятельной необходимостью для управления государством создать свод законов гражданского общества, или государственное уложение. В нем планировались три части: 1. Устав, определяющий состав гражданского общества, общественное состояние граждан. 2. Наказ, содержащий правила действия правительства. 3. Судебник с правилами деяний и поступков частных лиц.

Благоденствие всего свободного гражданского общества, судьбу России П.И. Пестель связывал с народной республиканской системой государственного управления, рационально построенной на основе общественной и частной собственности, отсутствия угнетения человека человеком, конституции, подотчетности учреждений, ответственности их и должных лиц перед народом, их сменяемости, единства органов власти, управления и народа[131].

Устав Российской империи (Конституция) Н.М. Муравьева[132] содержал развернутую программу замены самодержавного управления демократическим, основанным на конституции, гражданском представительстве во всех звеньях системы, единстве и функциональном разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и управления, принципах гуманизма, равенства граждан перед законом.

Для ее реализации требовалось: отменить крепостное состояние (рабство); предоставить крестьянам землю в общественное владение, признать ее их собственностью, сохранить помещичье землевладение, объявить право собственности священным и неприкосновенным; уничтожить разделение людей на благородныхи простолюдинов («противно вере, по которой все просто люди»), на 14 классов (рангов), на «заимствованные у немцев гражданские чины», гильдии, цехи; заменить различные названия и сословия единым названием «гражданин»; закрепить конституционно положения, согласно которым «источник верховной власти есть народ», «гражданство есть право участвовать в общественном управлении» как непосредственно, будучи избранным в органы власти и управления, так и посредственно, т.е. через избранных чиновников; ликвидировать самодержавное управление, ибо «опыт народов и всех времен доказал, что власть самодержавная равно гибельна для правителей и для обществ, что она не согласна ни с правилами святой веры нашей, ни с началами здравого рассудка», исходить из принципа: «Русский народ, свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства»; ввести свободу слова, печати, промысла, объединить граждан во всякого рода общества и товарищества без испрашивания у кого-либо на то позволения и утверждения[133], изменить государственное устройство, административно-территориальное деление, превратить страну в федеративное союзное государство, образовать 13 держав, 2 области[134], 569 уездов (поветов), состоящих из волостей, в каждой из которых от 500 до 1500 жителей мужского пола.

Государственное управление намечалось построить в соответствии с федеративным или союзным правлением, которое бы «согласило величие народа и свободу граждан». Во всех административно-территориальных единицах избирать органы законодательной и исполнительной власти. Для функционирования же судебных органов с присяжными образовать судебные округа на базе существовавших губерний.

Законодательная вертикаль снизу доверху: волостной сход, уездное собрание граждан и уполномоченных от общественных земельных владельцев, правительствующее собрание державы в составе: а) палаты выборных и б) державной думы и, наконец, облеченное всей законодательной властью Народное вече федерации из: а) Верховной думы и б) палаты народных представителей.

Исполнительная вертикаль снизу доверху: волостное управление во главе с волостным старшиной, уездное управление, возглавляемое тысяцким, правительство державы в составе правителя, его наместника и советников, правительство верховное во главе с императором и в составе глав приказов.

Представительную, законодательную вертикаль венчает на высшем государственном уровне народное вече, 492 члена обеих палат которого («достойных мужей») представляли весь избравший их народ. 450 членов палаты народных представителей избирались каждые 2 года гражданами на уездных собраниях по одному представителю от 50000 обывателей мужского пола, 42 члена Верховной думы избирались на совместных заседаниях державных дум и палат выборных по 3 гражданина от державы, два — от Московской и один — от Донской областей. Каждые 2 года переизбирается 1/3 Верховной думы.

Народное вече наделялось широкими законодательными полномочиями по всем вопросам внутренней и внешней политики, избирало правителей держав, назначало верховного блюстителя законов, верховных судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр, судило министров, других высших сановников по обвинению, представленному верховным блюстителем законов.

Во время ежегодных съездов народного вече обе палаты проводят публичные и закрытые заседания, материалы которых публикуются, обсуждают проекты законов в трех чтениях, принимают решения поименным голосованием. Каждый проект рассматривается в обеих палатах, после одобрения императором получает силу закона. Не подписанный императором проект обсуждается с его замечаниями вторично обеими палатами и становится законом при голосовании за него 2/3 членов палат, что является конституционным условием преодоления вето. Отвергнутый одной из палат проект представляется вновь лишь на следующий съезд народного вече[135].

Категорически запрещалось совмещение административных должностей и членства палат народного вече.

Предусмотренный конституцией наследственный император не являлся верховным правителем, главой государства, был главой лишь исполнительной власти, предназначенной для повседневного, непосредственного управления государством на основе конституционного устава и законов народного вече. Ему отводился статус верховного чиновника правительства, дающего присягу на съезде народного вече: «Я клянусь торжественно, что буду верно исполнять обязанности императора Российского и употреблю все мои силы на сохранение и защиту сего конституционного Устава России» (ст. 101, п.23).

В уставе обозначены подробно его права, преимущества и ограничения. Вместе с Верховной думой народного вече он заключает мирные договоры с другими государствами, назначает верховных блюстителя законов, судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, глав (министров) приказов и других чиновников. Он назначает послов, представляет страну во всех отношениях с иностранными державами. По уставу он обязан представлять каждому ежегодному съезду народного вече на его рассмотрение сведения о состоянии России, необходимые меры по его улучшению, укреплению; наблюдать за строгим исполнением законов. Имеет право созывать обе палаты народного вече.

Пределы полномочий главы российского правительства ограничены конституционно. Он не мог в своих трактатах нарушать права и состояния граждан, напасть на другие земли, уступить принадлежащие России участки земли. Запрещалось ему употреблять войска для подавления возмущений внутри России, выезжать за границу.

Правительство, возглавляемое императором или временным правителем, состояло из глав (министров) приказов, их помощников (наместников), других должностных чиновников. Имея широкие полномочия в своих сферах управления, они должны были подавать предложения народному вече, исполнять строго законы, отвечать персонально за состояние отрасли, не допускать расхищения общественных средств, и могли быть лишены должности народным вечем вследствие неспособности управлять, совершенных преступлений, расхищения казны, измены. Более того, отвечая за каждое свое действие, чиновник «не может оправдаться полученным приказанием, ибо... слепое повиновение не может быть допущено и всякий исполнитель противозаконного веления будет наказан так, как и подписавший веление» (ст. 114)[136].

Демократическим путем формировалось правительство — исполнительный орган державы. Законодательное собрание составляло список альтернативных кандидатов на должность правителя. Совместное заседание обеих палат федерального народного вече избирало из этого списка на альтернативной основе правителя державы каждые три года, утверждаемого императором. Законодательное правительствующее собрание державы избирало на три года (баллотировка) наместника, 5—9 советников, дьяка, казначея, собирателя пошлин в состав правительства державы.

В проекте Н.М. Муравьева придано государственное значение строгому соблюдению принципов выборности[137], сменяемости, подконтрольности и ответственности должностных лиц управления, предусмотрено наказание (кара) по суду за нарушение порядка выборов с целью влияния на избрание подкупом, насилием[138].

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г. и др.. История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс. — 608 с.. 2002

Еще по теме Предпосылки, условия, проекты развития государственного управления:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -