<<
>>

5.4. Ценообразование в сфере естественных монополий

Естественная монополия в ст. 3 ФЗ "О естественных монополиях" <1> - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие товары.

<1> СЗ РФ.

1995. N 34. Ст. 3426.

Законом также определены сферы деятельности субъектов естественных монополий (ст. 4), это: а) транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; б) транспортировка газа по трубопроводам; в) железнодорожные перевозки; г) услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; д) услуги общедоступной электрической и почтовой связи; е) услуги по передаче электрической энергии; ж) услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; з) услуги по передаче тепловой энергии; и) услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Перечень является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в сам Закон.

Поскольку рынок в данных сферах монополизирован и, следовательно, у его субъектов может возникнуть соблазн диктовать цены на свою продукцию потребителям, государство в качестве одного из методов регулирования установило ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий, которое в соответствии со ст. 6 Закона осуществляется посредством установления тарифов или их предельного уровня. Тарифы должны устанавливаться таким образом, чтобы учесть обоснованные затраты на производство продукции (услуг) такими субъектами с учетом издержек производства (реализации), налоги и другие платежи, стоимость основных производственных средств, потребность в инвестициях для воспроизводства, амортизационные отчисления, прогнозируемую прибыль, удаленность различных групп потребителей от места производства продукции (услуг), соответствие качества производимой продукции (услуг) спросу, а также государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

То есть при установлении тарифов должны быть в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 <1> соблюдены экономически обоснованные принципы формирования цен на продукцию (услуги) таких субъектов.

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5060.

Устанавливаются тарифы уполномоченными государственными органами. До весны 2004 г. существовало несколько государственных органов, занимающихся разработкой и утверждением тарифов: Федеральная энергетическая комиссия занималась тарифами на продукцию топливно- энергетического комплекса и услуги железнодорожного транспорта, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства регулировало тарифы на услуги общедоступной электрической и почтовой связи, Министерство экономического развития и торговли регулировало цены на сжиженный бытовой газ и другую продукцию.

В середине 2004 г. в рамках изменения структуры федеральных органов исполнительной власти была создана Федеральная служба по тарифам России (ФСТ), которой Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" <1> было поручено заниматься вопросами тарифообразования на продукцию/услуги всех субъектов естественных монополий, а также на целый ряд другой продукции, имеющей для государства стратегическое или социальное значение.

<1> СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

И в этой связи у ФСТ две цели. Первая - обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков, поскольку это является важным условием экономического роста России. И вторая - это обеспечение обоснованности и прозрачности процедуры установления тарифов.

При принятии тарифных решений нужно каждый раз взвешивать интересы как производителей - субъектов естественных монополий, так и потребителей. Очевидно, что чем ниже тарифы на товары/услуги данных хозяйствующих субъектов, тем лучше для потребителей. Поэтому, с одной стороны, можно сдерживать тарифы, как это делалось многие годы, но в итоге через какое-то время все равно произойдет резкий рост цен.

Возможна и обратная ситуация, когда цены на услуги субъектов естественных монополий растут неконтролируемо. В данном случае проблем у производителей становится меньше, но это больно бьет по потребителям, включая падение покупательной способности и, как следствие, со временем - уменьшение прибыли у производителя. Здесь важной задачей становится установление тарифов на более-менее длительную перспективу. В сентябре 2004 г. ФСТ впервые утвердила предельные тарифы на тепловую и электрическую энергию на два года. Согласно принятым в конце 2005 г. изменениям в ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" <1> размер тарифа не может пересматриваться чаще чем раз в год (ст. 2).

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

В отношении принципа открытости можно сказать, что в ФСТ решения по тарифам принимаются Правлением, которое носит межведомственный характер. В Правление помимо руководства ФСТ России входят представители других министерств и ведомств, компетенцию которых затрагивают решения ФСТ: Министерства экономического и социального развития, Минпромэнерго, Минтранса, Мининформсвязи и Федеральной антимонопольной службы. Участие в работе Правления должностных лиц от заместителя директора департамента до заместителя министра или руководителя федеральной службы позволяет обеспечить не только собственно обсуждение, но и ответственность за принимаемые решения.

Для повышения обоснованности и прозрачности принимаемых решений внедрена практика привлечения независимых экспертов. Ранее эксперты аккредитовывались при ФЭК и в дальнейшем из этого списка выбирались конкретные организации, проводившие экспертизу тарифов. В настоящее время ФСТ отказалась от аккредитации в связи с многочисленными обвинениями в непрозрачности системы, в том, что для проведения экспертиз выбираются "свои" компании и только они в дальнейшем и работают на этом рынке. Теперь общим правилом стало проведение отбора экспертов на основе открытых конкурсов. Например, проводится конкурс на привлечение экспертных организаций для экспертизы тарифов электростанций - поставщиков электрической энергии на оптовый рынок.

Все процедуры, связанные с регулированием субъектов естественных монополий, в том числе и разработка величины тарифов, идут после рассмотрения Правительством РФ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год и на трехлетнюю перспективу, т.е.

исходя из макроэкономических соображений.

Разработка тарифов в данной сфере осуществляется на основании нормативно-правовой базы. Причем в каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, сложился свой блок законов и иных нормативных актов. Законодательство это постоянно изменяется и отражает поиск государством наиболее эффективных механизмов управления такими отраслями, создания условий для развития конкурентных начал. Закон о естественных монополиях принимался в условиях, когда у монополистов не было конкурентов. Вместе с тем к настоящему времени во многих регионах у них начали появляться конкуренты, состояние рынка стало меняться, возникла потребность в развитии локальных рынков электроснабжения, транспорта, связи. Поэтому к настоящему моменту назрела коренная перестройка принципов и методов государственного регулирования отраслей сферы естественных монополий.

Действующее законодательство о естественных монополиях и ценовом регулировании концептуально не отвечает современному уровню развития страны, в частности, тем, что в нем, во-первых, отсутствуют инструменты государственного регулирования в переходный период от естественно-монопольных рынков к конкурентным рынкам; во-вторых, механизмы ценообразования осуществляются без учета стандартов качества услуг; в-третьих, не институционализированы отношения с потребителями; в-четвертых, отсутствуют косвенные методы государственного ценообразования.

Это приводит к значительным системным ограничениям в реализации структурных реформ и задач повышения качества услуг как обязательной составляющей повышения качества жизни. Например, в сфере электроэнергетики и железнодорожного транспорта, несмотря на создание новой институциональной среды, конкурентные механизмы так и не запущены, в том числе и из-за сохранения жесткого государственного регулирования.

Отсутствие разнообразия методов ценового регулирования не позволяет государственному регулятору гибко подбирать инструментарий с учетом конкретной экономической ситуации.

Основу существующего регулирования составляют ценовые методы в форме прямого (жесткого) ценового регулирования, осуществляемого путем установления тарифа конкретному хозяйствующему субъекту по методу возмещения затрат. В таких условиях регулируемый субъект заинтересован в повышении издержек производства, а не в их снижении в интересах потребителей. Жесткое ценовое регулирование не позволяет создать долгосрочные экономические стимулы частным инвесторам для привлечения инвестиций в регулируемые сектора экономики в целях технического перевооружения и замены изношенных фондов.

В этих условиях ФСТ была разработана концепция закона "О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них" <1>, которая была представлена на совещании в Торгово-промышленной палате РФ в конце 2005 г. В этом законе и предполагается реализовать новый подход к государственному регулированию субъектов естественных монополий. При этом под товарами и услугами общеэкономического назначения понимаются такие товары, которые удовлетворяют определенным критериям: 1) наличие важного социально- публичного элемента, при котором необоснованное повышение цены может сделать товар/услугу недоступным для потребителей и в целом снизить качество жизни граждан; 2) существенное влияние на макроэкономическом уровне цены товара/услуги на темпы инфляции; 3) производство товара/услуги в условиях естественной монополии либо несовершенной конкуренции. Перечень таких товаров (услуг) будет установлен в законе.

<1> www.fstrf.ru/discussion/concept/Concept.doc

Концепция предлагает как ценовые, так и неценовые (нетарифные) методы регулирования. К ценовым методам относятся: регистрация цен (тарифов); предварительное декларирование цен;

установление единых правил по расчету и применению тарифов; установление цены на уровне лучшего стандарта в отрасли. Нетарифные методы - введение типовых форм договоров со стандартными условиями обслуживания потребителей; утверждение правил заключения публичных договоров и их исполнение; привязка цены товаров и услуг к их качеству; установление публичных обязательств в отношении социально приоритетных групп потребителей; обеспечение информационной прозрачности в ценообразовании, введение стандартов раскрытия информации; регулирование недискриминационного (равного) доступа к услугам общеэкономического значения.

Расширение методологической основы государственного регулирования, включая методы ценового и неценового регулирования, позволит уйти от неэффективного и затратного прямого (директивного) ценового регулирования.

На базе этой концепции, которую предполагается доработать, будет создан соответствующий законопроект.

Динамика цен на продукцию субъектов естественных монополий определяет уровень цен и на все остальные товары/услуги.

Поэтому очень важно достичь оптимального уровня регулирования цен в этом секторе экономики. В литературе отмечается, что, несмотря на то что в соответствии с законодательством предельные цены (тарифы) на продукцию субъектов естественных монополий устанавливаются органом государственного регулирования, во многих случаях эти "монстры" диктуют госоргану свою волю <1>. Цены на продукцию и услуги этих отраслей постоянно растут. Руководители соответствующих отраслей уверяют, что они значительную часть прибыли направляют в инвестиции. Но согласно экономической теории научно-технический прогресс должен приводить к сокращению издержек производства и, как следствие, к снижению цен, а не к их повышению.

<1> См.: Салимжанов И.К. Государственная политика цен: содержание и задачи // Финансы. 2002. N 4.

Также вызывают сомнения и заявления руководителей отдельных монополистов (в газовой, нефтяной и других отраслях) о росте затрат и необходимости в связи с этим повышения цен. Однако в этих отраслях реализуются громадные объемы прибыли и ренты, за счет которых можно отрегулировать эти процессы, а не перекладывать механически рост затрат на потребителей продукции. Повышение цен в этих отраслях "по цепочке" передается во все другие отрасли экономики и в конечном счете выливается в рост цен на потребительские товары.

В качестве одной из мер, направленных на недопущение произвольного повышения цен, предлагается ввести в практику ценообразования заключение картельных соглашений по ценам и тарифам, которые, например, действуют в Австрии.

В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, существуют свои особенности ценообразования.

Электроэнергетика. Нормативно-правовую базу ценообразования в этой отрасли составляют: ФЗ "Об электроэнергетике" <1>, ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ" <2> и принятые во исполнение их приказы Федеральной службы по тарифам РФ.

<1> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

<2> СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 791.

В России одни из самых низких в мире цены на электроэнергию. В начале 1997 г. средний тариф на электроэнергию составлял 4,5 цента за 1 кВт/ч, после девальвации 1998 г. он упал до 1 цента и теперь растет приблизительно на 20% в год. В настоящее время размер тарифа составляет около 3 центов за 1 кВт/ч <1>. В этом, однако, есть как преимущества, так и недостатки. К числу достоинств относится небольшая доля затрат на электроэнергию в общем объеме производства. В то же время относительно низкие цены на электроэнергию в России допускают значительно более высокий (примерно в 2 раза) уровень энерго- и электропотребления, чем в странах ОЭСР. Они же стимулируют сохранение энергоемких производств, не создавая побудительных мотивов к появлению энергоэффективных образцов оборудования, которые, к примеру, могли бы экспортироваться.

<1> См.: Миронов В. Экономический рост и конкурентоспособность промышленности: ценовые и неценовые факторы анализа // Вопросы экономики. 2006. N 3. С. 50.

Рынок электроэнергетики до недавнего времени состоял из нескольких операторов: ОАО РАО "ЕЭС России" и нескольких независимых компаний (ОАО "Татэнерго", ОАО "Башкирэнерго" и др.).

В настоящее время электроэнергетика находится в стадии реформирования, энергетические компании переводятся на конкурентные начала деятельности. Работа по реформированию проводится в соответствии с Основными направлениями реформирования электроэнергетики РФ <1> и коснулась в основном РАО "ЕЭС России". По оценкам РАО ЕЭС, к 2008 г. полностью завершится процесс реструктуризации компании и выделения из ее состава конкурентных и естественно-монопольных секторов <2>. В естественно-монопольном секторе останутся передача и распределение электроэнергии, диспетчеризация. В конкурентный сектор перейдут производство электроэнергии, сбыт. Это, естественно, отразится и на ценообразовании. Тарифное регулирование будет сохранено на продукцию и услуги субъектов естественных монополий, в частности на электрическую и тепловую энергию, поставляемую в отсутствие конкуренции, на услуги по обеспечению системной надежности, на услуги администратора торговой системы, на тепловую энергию, на плату за присоединение к электрическим сетям. Что касается тарифа собственно на электроэнергию, то он постепенно будет либерализован, и здесь со временем будут действовать цены свободного рынка, складывающиеся под воздействием спроса и предложения.

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 11.07.2001 N 526 // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3032.

<2> См.: Концепция стратегии ОАО РАО "ЕЭС России" на 2003 - 2008 гг. "5+5" // www.rao- ees.ru/ru/reforming/kon/show.cgi?kon.htm.

Преобразование РАО "ЕЭС России" из вертикально интегрированной компании в множество самостоятельных неаффилированных компаний было вызвано, как и в других естественно- монопольных сферах, неэффективностью работы. При вертикально интегрированной модели отрасли цены оторваны от спроса и предложения и формируются директивно. Они рассчитываются на основе издержек. Ценообразование на основе издержек предусматривает включение в цены (тарифы) всех затрат компании, в результате чего у компаний снижаются стимулы к повышению эффективности работы: все равно ведь затраты компенсируют.

На свободном же рынке цены устанавливаются исходя из спроса и предложения и могут не учитывать фактических издержек компании. Тем самым риски, связанные с неэффективностью работы предприятия, лежат на продавце, а не на покупателе.

Вместе с тем, как отмечает заместитель председателя правления РАО "ЕЭС России" Я. Уринсон, процесс либерализации будет происходить поэтапно в течение 3 - 5 лет <1>.

<1> В ТЭС - только частные деньги. Интервью с Я. Уринсоном // Эксперт. 2006. N 7.

А пока в практике довольно часто встречаются нарушения порядка ценообразования энергоснабжающими организациями. В частности, в арбитражном суде рассматривалось следующее дело.

Между муниципальным унитарным предприятием "Городские электрические сети" г. Ханты- Мансийска и ОАО "Тюменьэнерго" был заключен договор на поставку электрической энергии. Цена потребляемой электроэнергии в соответствии с решением Региональной энергетической комиссии составляла 381 руб. за 1000 кВт/ч. Впоследствии РЭК было принято решение о повышении тарифа до 822 руб. за 1000 кВт. Однако новая цена вступала в силу с 01.04.2004. Вместе с тем энергоснабжающая организация выставила абоненту счета на оплату потребленной энергии за период до 01.04.2004 по новому тарифу, пригрозив при этом, что если энергия не будет оплачена по новой цене, то подача энергии будет ограничена либо приостановлена вообще. Вместе с тем МУП ГЭС не является конечным потребителем и передает полученную электроэнергию, в свою очередь, другим потребителям. Таким образом, при ограничении или прекращении подачи электроэнергии пострадают интересы не только МУП ГЭС, но и широкого круга лиц. Абонент подал жалобу в территориальное управление ФАС России, и она была удовлетворена. Действия ОАО "Тюменьэнерго" были признаны нарушающими п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции, действовавшего на тот момент <1>, и выразились в злоупотреблении доминирующим положением в виде нарушения порядка ценообразования.

<1> В настоящее время действует аналогичная норма п. 1 ст. 10 ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии со ст. 14.6 КоАП РФ нарушением порядка ценообразования признается завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок), а также нарушение порядка их применения. Материалами дела было подтверждено, что тариф применялся неправильно и по размеру, и относительно категории плательщика. На нарушителя был наложен административный штраф <1>. Предписание ФАС России было обжаловано в арбитражный суд, который отказал в удовлетворении заявления.

<1> Дело N Ф04-522/2005(8728-А75-32) от 24.02.2005.

Газовая отрасль. Нормативно-правовую базу ценообразования в данной отрасли составляют: ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <1>, Постановление Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ" <2> и соответствующие приказы ФСТ России.

<1> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

<2> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 175.

Принятый в начале 1990-х гг. базовый принцип функционирования газовой отрасли выразился в создании вертикально интегрированных холдингов, сформированных на основе существовавших на тот момент систем газоснабжения (в первую очередь ОАО "Газпром", а также ОАО "Норильскгазпром", ОАО "Якутгазпром", ОАО "Роснефть-Сахалинморнефтегаз"). Такое построение обусловило необходимость регулирования главным образом цен на газ. Однако с появлением и развитием альтернативных "Газпрому" производителей газа во второй половине 90- х гг. стал актуализироваться и вопрос регулирования газотранспортных тарифов. Первый газотранспортный тариф был введен с ноября 1997 г. Его размер составлял 7,7 руб. за транспортировку 1000 куб. м газа на 100 км <1>. Впоследствии уровень тарифов неоднократно пересматривался, а после финансового кризиса 1998 г. он был продифференцирован - для транспортировки газа на экспорт был установлен отдельный тариф, в иностранной валюте. Но неизменным оставались два обстоятельства: общие подходы к регулированию и отсутствие официальной методики расчета.

<1> См.: Волков Д.И. Выбор модели оптимизации тарифной системы для газопроводного транспорта РФ // Нефть и капитал. 2005. N 7.

В настоящее время в газовой отрасли имеется регулируемый и свободный сектора. В перспективе правила их работы должны быть едиными, но до недавнего времени они существенно отличались. В частности, были серьезные отличия в подходах к определению зависимости стоимости транспортировки газа от расстояния в разных секторах рынка. В результате имелась несопоставимая экономика поставок газа "Газпрома" и независимых производителей. Положение было исправлено Приказом ФСТ России от 23.08.2005 N 388-э/1, которым впервые была утверждена методика расчета тарифов при транспортировке газа по магистральным газопроводам. Данная методика делает гораздо более предсказуемым расчет стоимости транспортировки газа. Эта стоимость в существенно меньшей степени будет зависеть от выбора конкретного маршрута.

Что касается цен непосредственно на газ, то в литературе существует мнение, что внутренние цены на него очень сильно занижены <1>. Это приводит к ряду отрицательных последствий. В частности, заниженная цена газа искажает цены на электроэнергию и тепло, транспортные тарифы и, как следствие, стоимость продукции всех отраслей. В итоге теряется объективность отраслевых цен, межотраслевых ценовых пропорций и едва ли не всех макроэкономических показателей. Кроме того, деформируются топливные балансы: электростанции и тепловые котельные, работающие на угле, постепенно переходят на газ ввиду его низкой стоимости. А продукция угольных предприятий не находит сбыта. Некоторые из таких предприятий останавливаются, другие же вынуждены продавать энергетический уголь по ценам, дающим почти нулевую рентабельность.

<1> См.: Язев В. Новые ориентиры в госрегулировании развития топливно-энергетического комплекса // Российский экономический журнал. 2004. N 2.

Отмечается, что уровень конечного удорожания, приемлемого для газовиков, составляет 40 - 45 долл. за 1000 куб. м. Этот показатель в первом приближении и можно считать равновесной внутренней ценой на газ. Повышение внутренних цен на газ - одно из условий создания либерализованного газового рынка, формирования на нем конкурентной среды. Однако резко отпускать цены нельзя - это может привести к буквальному замораживанию страны и снижению темпов роста ВВП.

Данная позиция была реализована газовыми компаниями в одном из сегментов газового рынка, а именно на рынке сжиженных углеводородных газов (СУГ). При осуществлении контроля ФАС России были обнаружены нарушения законодательства о конкуренции в газовой отрасли.

Комиссией ФАС по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства было проведено расследование и выявлено следующее.

Группа лиц в составе ОАО "Газпром", ОАО "Газэнергосеть", ООО "АК "Сибур" и ЗАО "Сибур- Газсервис" в конце августа 2004 г. существенно увеличила цены на рынке оптовой реализации СУГ для использования его в качестве газомоторного топлива, на коммунально-бытовые нужды населения и в отраслях промышленности. Средневзвешенная оптовая цена на СУГ была резко увеличена на 76,4% с 4132,03 руб./т с поставкой в августе 2004 г. до 7871,46 руб./т с поставкой в сентябре 2004 г. Рост оптовых цен привел к скачкообразному росту и розничных цен на СУГ на АГЗС. Результатом такого повышения явилось снижение спроса на газобаллонное оборудование, сокращение автосервисных участков, остановка проектирования и строительства новых станций.

Привлеченные к участию в деле компании отрицали свою причастность к этому повышению цен. Их основные доводы сводились к следующему: а) компании являются самостоятельными и не представляют собой группу лиц; б) каждая из компаний не занимает доминирующего положения на рынке, так как имеет рыночную долю ниже предусмотренной законодательством (от 27 до 40%); в) цены повысились не в результате сговора или согласованных действий, а в силу таких объективных причин, как: повышение издержек производства, сезонные колебания спроса, снижение объемов предложения в связи с закрытием на реконструкцию ряда заводов- производителей СУГ, изменение мировой конъюнктуры цен и т.д. Комиссия ФАС проанализировала все эти доводы и признала их не соответствующими действительности.

Комиссия установила, что до указанного повышения товарный рынок СУГ находился в равновесном состоянии, оптовые цены на СУГ данной группы лиц соответствовали нижней границе или находились в середине ценового диапазона, не превышая уровень цен, устанавливаемых другими хозяйствующими субъектами. Значительный рост цен в августе 2004 г. привел к нарушению этого равновесного состояния, сместив товарный рынок на новый ценовой уровень. При этом на протяжении сентября 2004 г. цены на СУГ других участников рынка колебались на новом ценовом уровне вокруг ценового ориентира, установленного данной группой лиц. Участники товарного рынка, не входящие в указанную группу, реализовывали различную ценовую политику: часть из них единовременно повысила оптовые цены на СУГ, другие поэтапно увеличивали соответствующие цены, постепенно достигая заданного группой ценового ориентира. К началу октября ситуация на товарном рынке стабилизировалась: сложилось равновесное состояние, аналогичное имевшему место до указанного повышения, но на существенно более высоком ценовом уровне.

В результате Комиссия пришла к выводу, что определяющим фактором существенного повышения цен на СУГ в сентябре 2004 г. стала монополистическая деятельность группы лиц, а именно злоупотребление данной группой доминирующим положением на товарном рынке, выразившееся в установлении и поддержании монопольно высокой цены (п. 1 ст. 5 действовавшего на тот момент Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарном рынке"). Доход, полученный группой лиц в результате нарушения антимонопольного законодательства, составил 153760813,3 руб.

Комиссия приняла решение признать в действиях соответствующей группы лиц нарушения законодательства о конкуренции и выдать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате такого нарушения.

Транспортировка нефти. Нормативно-правовой базой ценообразования в этой области является Приказ ФСТ России от 17.08.2005 N 380-э/2 <1>. Рынок производителей нефти представляет собой олигополистическую модель, т.е. на нем работают несколько крупных компаний. Транспортировкой нефти занимается государственное акционерное общество ОАО "АК "Транснефть". Действующие методические указания позволяют достаточно гибко подходить к тарификации магистрального нефтепроводного транспорта как в интересах всей страны в целом, так и в интересах конкретных производителей нефти.

<1> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 35.

Перевозка железнодорожным транспортом. Нормативно-правовую базу ценообразования в этой сфере составляют: ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" <1>, Постановление Правительства РФ от 15.12.2004 N 787 "Об утверждении Положения об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте и Правил предоставления исключительных тарифов на железнодорожном транспорте" <2>, а также соответствующие приказы ФСТ России.

<1> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169. <2> СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5201.

Основным железнодорожным перевозчиком является компания со 100-процентным государственным капиталом - ОАО "Российские железные дороги", которая была создана на базе МПС России в ходе первого этапа структурной реформы железнодорожного транспорта. Целью реформы являлось создание конкурентных начал в сфере железнодорожных перевозок и постепенный переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах. Планировалось пойти по пути США, где функционирует 7 - 8 железнодорожных компаний, реально конкурирующих между собой и являющихся вполне эффективными компаниями.

Вместе с тем дальше акционирования МПС реформа не продвинулась. ОАО "РЖД", являясь крупнейшей компанией, всячески препятствует появлению на рынке конкурентов. Государство практически своими руками создало агента, который гораздо сильнее противодействует организации полноценного конкурентного рынка железнодорожных перевозок, чем это могло делать МПС. Ситуацию усугубляет еще и тот факт, что огромное количество железнодорожного имущества, принадлежащего МПС, теперь внесено в уставной капитал одной компании и задействовано в бизнесе ОАО "РЖД". Это является серьезным инструментом для противодействия появлению на рынке новых железнодорожных компаний.

Железнодорожные тарифы установлены в Прейскуранте N 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами". В настоящее время основной проблемой тарификации железнодорожных перевозок является то, что тарифы на перевозки грузов в международном сообщении в направлениях пограничных передаточных станций более чем в 1,7 раза выше, чем на перевозки грузов во внутригосударственном сообщении и в международном сообщении через российские порты, что обусловлено разными методологическими подходами построения данных тарифов и проводимой государством политикой по поддержке российских портов. Это приводит к неэффективному использованию инфраструктуры железных дорог. На подходах к портам скапливаются поезда, вследствие чего принимаются конвенционные запреты на погрузку. В то же время пропускная способность железнодорожных линий в направлениях сухопутных погранпереходов в полной мере не используется. ФСТ России проводится работа по постепенному сокращению уровней тарифов на грузовые перевозки.

Электрическая и почтовая связь. Нормативно-правовой базу ценообразования в этой сфере составляют: ФЗ "О связи" <1>, Постановление Правительства РФ от 21.04.2005 N 242 "Об утверждении Правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи" <2>, Постановление Правительства РФ от 19.10.2005 N 627 "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования" <3>, Постановление Правительства РФ от 24.10.2005 N 637 "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи" <4>.

<1> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.

<2> СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1573.

<3> СЗ РФ. 2005. N 44. Ст. 4553.

<4> СЗ РФ. 2005. N 44. Ст. 4561.

На рынке электросвязи действует несколько межрегиональных телекоммуникационных компаний, таких как ОАО "ЦентрТелеком", ОАО "Северо-Западный Телеком", ОАО "Волгателеком", "Уралсвязьинформ", ОАО "Ростелеком" и др., а также ряд независимых операторов. На рынке почтовой связи действует ФГУП "Почта России" и 82 негосударственных оператора.

Государственное регулирование в области тарификации услуг связи осуществляется в соответствии с Перечнем услуг общедоступной электрической и почтовой связи, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24.10.2005 N 637. Тарифы устанавливаются по методу экономически обоснованных затрат. Вместе с тем применение данного метода сдерживает развитие отрасли. Наиболее прогрессивным методом является метод предельного ценообразования, который заключается в определении регулирующим органом индекса предельного роста тарифов "корзины" регулируемых государством услуг связи. Индекс предельного роста тарифов равен фактическому уровню инфляции, скорректированному на значение X, которое учитывает ожидаемое изменение цен на факторы производства в телекоммуникационном секторе, прогнозируемое изменение производительности труда, эффекты девальвации национальной валюты, а также необходимые требования государства к развитию услуг связи. Метод предельного ценообразования используется регулирующими органами большинства развитых стран и стран с переходной экономикой.

Некоторые операторы связи, особенно занимающие доминирующее положение, нарушают законодательство о ценообразовании, а в конечном итоге и законодательство о конкуренции, о чем свидетельствует следующий случай.

В Комиссию ФАС России по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства поступило заявление ЗАО "Примтелефон" на неправомерные действия ОАО "Дальсвязь", выразившиеся в незаконном установлении тарифов за присоединение к сети связи общего пользования. В соответствии с прейскурантом ОАО "Дальсвязь" за присоединение к сети единовременно уплачиваются три платежа: 1) плата за умощнение межстанционной сети связи; 2) плата за умощнение внутризоновой сети связи; 3) плата за предоставление точек подключения цифрового тракта. По мнению заявителя, тарифы за умощнение внутризоновой и межстанционной сети ОАО "Дальсвязь" установлены и взимаются неправомерно, значительно увеличивая стоимость присоединения к сети связи общего пользования. Плата за умощнение фактически является двойным взысканием платы за предоставление точек подключения. Кроме того, оборудование для умощнения сети, приобретенное за счет заявителя, остается в собственности ОАО "Дальсвязь".

Заявителем отмечалось, что в других межрегиональных компаниях связи (ОАО "Сибирьтелеком, ОАО "Уралсвязьинформ") дополнительной платы за умощнение сети не предусмотрено. Заявитель также считает завышенными и тарифы за предоставление точек подключения и тариф за пропуск трафика.

В результате рассмотрения дела Комиссия выяснила следующее. ОАО "Дальсвязь" занимает доминирующее положение на рынке услуг присоединения к сети местной и зоновой связи и рынке услуг по пропуску трафика по сетям местной и зоновой связи на территории Дальневосточного федерального округа и включено в Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Сравнительный анализ оплаты за присоединение к сети связи ОАО "Дальсвязь" и других межрегиональных компаний связи показал, что такая плата в ОАО "Дальсвязь" значительно (в 8 - 15 раз) превышает плату, установленную операторами связи, работающими в сопоставимых условиях.

Вместе с тем представители оператора утверждали, что тарифы были установлены в соответствии с нормативными актами уполномоченных органов в области связи. Однако в заседании было выяснено, что тарифы за умощнение сети в соответствующей методике не предусмотрены, а все необходимые платежи учитываются в тарифе за предоставление точек подключения.

Комиссия также сравнила условия присоединения к сети связи ОАО "Дальсвязь" других операторов связи, в частности ОАО "Мобиком-Хабаровск". В результате выяснилось, что ОАО "Дальсвязь" обязалось возместить затраты ОАО "Мобиком-Хабаровск", связанные с доумощнением сети связи, в то время как ЗАО "Примтелефон" оплачивает такое умощнение в полном объеме. Таким образом, Комиссия пришла к выводу, что имело место создание дискриминационных условий доступа на товарный рынок. ОАО "Дальсвязь" было признано виновным в нарушении п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, действовавшего на тот момент <1>, в части установления и поддержания монопольно высоких цен, создания условий доступа на товарный рынок, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другими. Было выдано предписание о прекращении нарушения и внесении в договор с ЗАО "Примтелефон" изменений в части установления новых, недискриминационных тарифов.

<1> Аналогичная норма содержится в п. 1 ст. 10 ФЗ "О защите конкуренции".

Общей проблемой ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий является перекрестное субсидирование. Перекрестное субсидирование представляет собой такое явление, когда для одних групп потребителей устанавливаются минимально возможные цены (обычно ниже себестоимости), а для других групп - цены в несколько раз выше средних, чтобы компенсировать потери, возникающие на других сегментах рынка. Делается это в целях социальной защиты малообеспеченных слоев населения, неблагополучных отраслей и регионов. Перекрестное субсидирование затрагивает значительное количество отраслей и групп потребителей: перекрестное субсидирование между промышленностью и населением; между уровнем тарифов газораспределительных организаций и оптовыми ценами на газ, межрегиональное перекрестное субсидирование. Например, на железнодорожном транспорте, по данным ОАО "РЖД", цены на билеты для населения покрывают только 20% себестоимости пригородных перевозок и 58% дальних <1>. В электроэнергетике, по данным РАО "ЕЭС России", объем перекрестного субсидирования между промышленностью и населением составляет порядка 60 млрд. руб. <2>. В области телекоммуникаций затраты, связанные с предоставлением услуг местной телефонной связи, компенсируются за счет доходов от междугородной и международной связи.

<1> См.: Новиков С.Г. Регулирование деятельности естественных монополий и прозрачность тарифных решений // Тарифное регулирование и экспертиза. 2004. Декабрь.

<2> См.: Новиков С.Г. Федеральная служба по тарифам: равнение на результат // Экономика XXI. 2005. N 4.

С точки зрения развития экономики неправильно, когда предприятия - потребители услуг субъектов естественных монополий оплачивают издержки и несут расходы, не связанные с их основной деятельностью. Более рациональным является решение проблемы повышения доходов населения, а для малообеспеченных граждан должна вступить в действие система адресных субсидий.

Государственное регулирование ценообразования осуществляется не только на продукцию/услуги субъектов естественных монополий, но и на другие товары и услуги. В частности, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 (Перечень N 1) на федеральном уровне осуществляется регулирование цен на продукцию оборонного назначения, а также на водку, ликероводочную и другую алкогольную продукцию крепостью свыше 28%.

Возможности государственного регулирования цен на продукцию оборонного назначения в настоящее время сводятся к регистрации цен на такую продукцию. Регистрация носит обязательный характер, но, как правило, осуществляется лишь в отношении продукции с длительным циклом изготовления и преимущественно "конечных" изделий. Цены, таким образом, регистрируются как окончательные. Систематическая регистрация "промежуточных" (ориентировочных) цен в Минэкономразвития России отсутствует.

Как отмечается в литературе <1>, несмотря на то что в данной отрасли применяется затратный метод ценообразования, в законодательстве отсутствуют принципы формирования затрат на продукцию оборонного назначения. В частности, не проработан вопрос о конкретных видах расходов, возмещаемых заказчиком по контракту о поставке продукции по государственному оборонному заказу. Пользуясь такой свободой, поставщики включают в издержки производства затраты, не имеющие отношения к производству продукции оборонного назначения: на рекламу, непомерные накладные расходы на содержание административно-управленческого аппарата, транспортных средств, безлимитную мобильную связь, ничем не ограниченные расходы на обязательный аудит и сопутствующие аудиту услуги. Таким образом, за счет средств федерального бюджета оплачиваются практически все затраты изготовителя.

<1> См.: Астахов А.А. Проблемы ценообразования на продукцию оборонного назначения // Финансы. 2004. N 7.

Государственное регулирование цен на алкогольную продукцию крепостью выше 28% осуществляется путем фиксации ее минимальных цен. Такая мера направлена на достижение двоякого результата: во-первых, она способствует защите отечественного производителя и развитию соответствующей отрасли экономики и, во-вторых, установление минимальной цены теоретически может привести к падению потребительского спроса. А это содействует оздоровлению населения. Вместе с тем минимальная цена на алкогольную продукцию крепостью свыше 28%, утвержденная письмом Министерства экономики РФ от 03.02.2000 N ИМ-155/7-113 <1>, невелика и составляет всего 56 руб.

<1> Российская газета. 10.02.2000. N 29.

Государственное регулирование цен применяется и в отношении лекарственных средств и изделий медицинского назначения (Перечень N 2, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239). Регулирование осуществляется органами исполнительной власти субъектов Федерации и производится в форме регистрации цен на такую продукцию и установления торговых надбавок. В соответствии с Положением о государственном регулировании цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства (ЖНВЛС), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 09.11.2001 N 782 <1>, государственная регистрация осуществляется в отношении предельных отпускных цен производителей. Размеры торговых надбавок же установлены Приказом Росздравнадзора от 22.12.2004 N 660-Пр/04 <2>, и по г. Москве величина такой надбавки составляет 20%.

<1> СЗ РФ. 2001. N 47. Ст. 4448.

<2> БНА. 2005. N 9.

На практике нередко встречаются нарушения установленного порядка ценообразования. В качестве примера можно привести следующий случай. Главное управление государственного финансового контроля г. Москвы провело проверку ОАО "Аптека" N 254 "Симплекс" по вопросу соблюдения порядка ценообразования и применения регулируемых цен при реализации лекарственных средств, в ходе которой были выявлены факты завышения розничных торговых надбавок по 707 наименованиям жизненно важных лекарственных средств (ЖНВЛС). По результатам проверки было вынесено решение о наложении на нарушителя в соответствии со ст.

14.6 КоАП РФ административного штрафа в размере 40000 руб. Аптека не согласилась с решением проверяющего органа и обжаловала его в арбитражный суд. В суде факт превышения надбавок подтвердился, поэтому в удовлетворении заявления было отказано <1>. Государственное регулирование цен предусмотрено и в отношении продукции (услуг) организаций коммунального комплекса. В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <2> подлежат регулированию, в частности, тарифы на товары и услуги организаций-производителей в сфере водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, а также утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов; надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Разработка и утверждение тарифов производится органами исполнительной власти субъектов Федерации, а установление надбавок к тарифам - органами муниципальных образований. Период действия тарифов не может быть меньше одного года. В то же время в ряде случаев, предусмотренных ст. 14 Закона, возможен досрочный пересмотр установленных тарифов.

<1> Арбитражное дело N КА-А40/5294-05 от 23.06.2005.

<2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 36.

<< | >>
Источник: Метелева Ю. А.. ТОВАРНЫЙ ОБОРОТ ПРАВО. ПРАКТИКА. ТЕНДЕНЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ. 2007

Еще по теме 5.4. Ценообразование в сфере естественных монополий:

  1. § 2. Организация управления в области тарифов
  2. § 1. Защита конкуренции как отрасль государственного управления
  3. § 2. Порядок заключения договоров
  4. § 10. Понятие естественной монополии
  5. § 11. Сферы деятельности субъектов естественных монополий
  6. § 12. Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий
  7. 5.4. Ценообразование в сфере естественных монополий
  8. 8.2. Железнодорожный транспорт
  9. § 1. Нормативно-правовое обеспечение организации и деятельности холдингов
  10. Правовое регулирование деятельности естественных монополий
  11. Тема 10. Естественные монополии
  12. § 1. Понятие и нормативно-правовая основа
  13. § 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий
  14. § 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля
  15. § 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях
  16. 3.3.3. Энергетика
  17. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УЧАСТИЯ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССАХ ЕАЭС (НА ПРИМЕРЕ НЕФТЕГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ)
  18. §1. Правовые особенности рынка электрической энергии. Потребитель электрической энергии как субъект отношений по снабжению электрической энергией
  19. § 1. Правосубъектные гражданско - правовые средства охраны прав потребителя электрической энергии
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -