Служба судебных приставов как орган дознания
Федеральный закон "О судебных приставах" был принят 21 июля 1997 года. Учитывая, что новоиспеченная служба явилась принципиальной новинкой для российской правоохранительной сферы, "торжественный пуск в эксплуатацию" всех подразделений судебных приставов законодателем был намечен на 1 января 2000 года. Однако на сегодняшний день сформированы лишь центральные органы управления данной службой. Что касается функционального звена судебных приставов, то в рабочем состоянии находятся лишь те структуры, в которых трудятся судебные приставы-исполнители: в основном это вчерашние судебные исполнители. Подразделения судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов* в большинстве регионов пока не созданы. _______________ * Для краткости автор их будет именовать приставы-обеспечители. Причина отставания от предусмотренного законом графика тривиальна - отсутствие денег*. Но в немалой степени затягивание процесса формирования указанных подразделений вызвано и тем обстоятельством, что судебным приставам-обеспечителям приходится начинать с "чистого листа". И заполнять этот лист представители данной службы начинают с предложений о новых полномочиях. _______________ * В семинаре "Проблемы исполнения судебных решений", проходившем 5-6 сентября 1999 года в стенах Нижегородской правовой академии, принимали участие и зарубежные правоведы. Один немецкий гость, судья по профессии, так и не смог до конца понять, что же означает загадочная российская формула: "Закон есть, а денег нет", на которую кивали многие выступающие. Уже сейчас, фактически не реализовав ни одного законного полномочия, приставы-обеспечители априори размышляют о расширении своей компетенции. Так, главный судебный пристав Омской области В.В.Головин, рассуждая о проблеме привлечения мужчин во вверенное ему подразделение, говорит о том, что для сильного пола в скором времени рассматриваемая служба станет привлекательна новыми полномочиями*. _______________ * Новой службе - силовую поддержку // Российская юстиция. - 1999. - N 5. - С.20. Что касается приказного порядка обретения оперативно-розыскных полномочий, то здесь, по мнению автора, никаких препятствий не ожидается. Поскольку оперативные аппараты Минюста Законом об ОРД названы в числе органов, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, постольку создание волей министра подобных аппаратов в службе судебных приставов будет законной платформой для реализации этих полномочий. Относительно функции дознания дело обстоит сложнее. Приказа министра юстиции для обретения уголовно-процессуальных полномочий здесь будет явно недостаточно. Компетенция по возбуждению уголовных дел и их предварительному расследованию может передаваться органам и должностным лицам только на уровне федерального закона. Служба судебных приставов лишь тогда сможет получить полномочия органа дознания, когда о ней станет упоминаться в ст.117 УПК РСФСР либо когда соответствующие изменения будут внесены в Закон "О судебных приставах". Но прежде чем предлагать законодателю поступить именно таким образом, автор статьи хочет разобраться, есть ли в этом объективная потребность и не является ли желание расширить полномочия лишь проявлением амбиций высокопоставленных руководителей службы судебных приставов по формированию собственной гвардии - судебной полиции. Начнем с последнего. Вопрос о раздувании полномочий - вопрос не праздный. Он напрямую связан с проблемой дифференциации полиции. Термин этот для науки новый, но означает он вполне древнее явление - образование новых правоохранительных органов со специфическими полномочиями, изымаемыми из сферы компетенции общей полиции. Это явление было присуще российской полиции на протяжении всего ее развития. Возьмем, к примеру, налоговую полицию. Она зародились как структурное подразделение Государственной налоговой службы (Главное управление налоговых расследований). Однако через незначительное время "дитя" обособилось от "родителей", провозгласив своими задачами (кроме прочих) помогать последним в осуществлении их функций и бороться с "родительской" коррупцией. Следует заметить, что процесс формирования налоговой полиции сопровождался большим скептицизмом со стороны функционеров органов внутренних дел и в первую очередь борцов с экономической преступностью. Сотрудники подразделений БЭП со всей ответственностью заявляли, что им по плечу обезглавить "гидру налоговой преступности". Однако их голосам не вняли; налоговая полиция была создана и успешно работает (периодически постригая эту гидру, но, увы, не лишая головы). К слову, не без помощи названных выше скептиков, перекочевавших под ее крыло. Вслед за созданием налоговой полиции появились заявления о необходимости создания таможенной полиции. Казалось бы, чего не хватает таможне - полномочий масса: и оперативно-розыскных, и уголовно-процессуальных. Кого-то, вероятно, не устраивает подчинение Государственному таможенному комитету, поскольку обособленная таможенная полиция могла бы бороться не только с преступностью снаружи, но и с преступностью внутри. Автор уже заметил, что законодатель среди прочих задач налоговой полиции назвал и такую, как борьба с коррупцией в налоговых органах. Можно, конечно, потешаться над данной формулировкой (как же, законодатель уже в законе провозгласил, что в налоговой службе воруют), но, с другой стороны, зачем отрицать явление, если оно есть. Коррупция - "профессиональное заболевание" налоговых органов, при должной профилактике им можно и не заболеть. Таможня тоже нуждается в профилактических мероприятиях по искоренению мздоимства. Естественно, что такая работа ведется подразделениями собственной безопасности таможни. Двигаясь в данном направлении, автор неминуемо подходит к вопросу: не нужна ли России судебная полиция. Во-первых, есть нужда обеспечить комфортное исполнение судьями своих профессиональных функций: предпринимать меры по наведению и поддержанию порядка в местах отправления правосудия, оградить судей и членов их семей от неправомерного воздействия и т.п. Во-вторых, имеется необходимость оптимизировать деятельность по исполнению судебных решений путем силовой поддержки. В-третьих, не секрет, что есть потребность "отвадить" коррупцию от органов правосудия. Но не слишком ли автор увлекся. Аргумент "в-третьих" как-то не очень вписывается в идеологический контекст статуса суда. Презумпция "липких рук", вполне допустимая в отношении фискальных органов, не позволительна в отношении суда. Следует помнить, что суд занимает особую правоохранительную нишу. Он, образно говоря, находится чуть выше земли. До неба, конечно, не дотягивает, но для атеиста вполне выступает последней инстанцией, в которой можно искать справедливость. Поэтому суд как орган справедливости не может провозглашаться порочным (что, по сути, сделали с налоговой службой в Законе о налоговой полиции). Сказанное, однако, не аргумент против судебной полиции, а аргумент, против включения в ее задачи (текстуально) борьбу с коррупцией в судебных органах. Кроме идеологических барьеров, препятствием для реализации третьего аргумента в пользу судебной полиции является и статус судьи, гарантирующий его неприкосновенность. В отношении таможенника и налогового инспектора закон ничего подобного не предусматривает. Есть здесь намек и еще на одну проблему общеполицейского свойства: чрезмерное развитие полицейских полномочий, по нашему мнению, может поставить "авторитет" филера выше авторитета суда. И законопослушное поведение будет определяться не почтением к норме права, а "донособоязнью". Итак, быть или не быть судебной полиции? Автор полагает, что быть. Базис для создания такой полиции имеется. Это находящаяся в стадии формирования служба судебных приставов-обеспечителей. Ни у кого не вызывает сомнения, что эта служба - силовая*. Для выполнения возложенных не нее задач она может применять и специальные средства, и огнестрельное оружие. У нас даже есть подозрения, что служба судебных приставов первоначально и замышлялась как объединение исключительно приставов-силовиков. Эти догадки базируются на тексте Уголовного кодекса РФ. В главе 31 "Преступления против правосудия" в качестве объектов преступного посягательства называются отдельно судебные приставы и судебные исполнители (ст.296, 298 УК РФ). _______________ * Новой службе - силовую поддержку. - С.19. Как видим, объединение этих двух профессий в одном ведомстве, судя по терминологии закона, изначально не планировалось. Вероятно, что создание объединенной службы судебных приставов имело своей целью уменьшить ведомственную разобщенность и изначально повысить эффективность. Тем не менее, автор полагает, что судебные приставы-обеспечители и судебные приставы-исполнители не долго будут сосуществовать вместе. Через некоторое время мы, вероятно, будем иметь два обособленных ведомства. Это закон управленческой эволюции. Каждый орган эволюционирует по пути усложнения. И это не вина начальников, желающих иметь больше подчиненных. Это объективный закон, проявляющий себя в науке и практике управления под разными именами, например, как небезызвестный закон Паркинсона. Итак, судебной полиции быть. Но быть ли этой полиции органом дознания в функциональном, а не нормативном смысле. Компоненты системы органов дознания по отношению к системе должны носить целесообразный характер; в противном случае они выпадают из системы, становятся для нее инородным телом. Для того чтобы не плодить псевдопроцессуальные органы, посмотрим, имеются ли теоретические и функциональные предпосылки наделения службы судебных приставов правами органов дознания. В качестве базы возьмем понятие субъектно-процедурного обеспечения досудебного этапа уголовного судопроизводства. По определению автора, это - "совокупность процессуальных процедур и процессуально уполномоченных субъектов, интегрированных в единый механизм, инициирующий (при наличии определенных условий) возникновение уголовно-процессуальной деятельности и обеспечивающий движение уголовного процесса к его цели". "Конвергенция основных составляющих субъектно-процедурного обеспечения позволяет синтезировать пути их реформирования по условному направлению "Два У" - увеличение числа субъектов досудебной подготовки и умножение ее форм"*. _______________ * Поляков М.П. Налоговая полиция как орган дознания. Автореф. дис+ канд.юрид.наук. - Н.Новгород, 1995 - С.12. Из данного определения, явившегося результатом изучения тенденций развития досудебной фазы уголовного процесса, вытекает, что указанный этап тяготеет к привлечению новых функционально пригодных субъектов. Уголовный процесс на досудебной стадии представляет собой открытую систему, открытую для органов, имеющих определенную процессуальную предрасположенность (потенцию). Такими органами выступают любые подразделения, имеющие полицейскую суть. У службы судебных приставов, в лице приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, процессуальная потенция, судя по нормативной базе, имеется. Но процессуальная потенция специального полицейского подразделения целесообразна для реализации в уголовном судопроизводстве лишь в том случае, если в природе имеются преступления, на которые данные органы реагируют, как правило, первыми. Речь идет о функциональных предпосылках обретения полномочий органа дознания. Функциональные предпосылки у службы судебных приставов, по нашему мнению, также имеются. Можно предположить, что судебные приставы-обеспечители ранее других будут иметь контакт с некоторыми преступлениями против правосудия (глава 31 УК РФ). Конечно же, не все преступления против правосудия соприкасаются с деятельностью приставов-обеспечителей. Но есть и немало таких, с которыми приставам, на наш взгляд, придется сталкиваться первыми: - воспрепятствование осуществлению правосудия (ст.294 УК РФ); - посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие (ст.295 УК РФ); - угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия (ст.296 УК РФ); - неуважение к суду (ст.297 УК РФ); - клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, судебного пристава, судебного исполнителя (ст.298 УК РФ); - незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащее конфискации (ст.312 УК РФ); - неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст.315 УК РФ). Действующее уголовно-процессуальное законодательство предусматривает по этим видам преступлений различные виды досудебной подготовки. Преступления, предусмотренные ст.294-296, 298, расследуются следователями органов прокуратуры; по делам, возбужденным по ст.297, 312, 315, законодатель предусматривает проведение дознания. Таким образом, служба судебных приставов-обеспечителей может реализовать свою уголовно-процессуальную потенцию в двух направлениях: 1) проведение дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно; 2) проведение дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. Протокольной формы досудебной подготовки по делам о преступлениях против правосудия не предусмотрено. Первое направление - возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий, указанных в ст.119. Такие действия, по нашему мнению, судебный пристав должен выполнять в случаях, когда имеется очевидная опасность утраты доказательственной информации; лица, причастные к преступлению, могут скрыться и т.п. В случае, если ситуация не сопряжена с неотложностью, судебный пристав может ограничиться сообщением (с приложением соответствующих материалов) следователю прокуратуры, приняв соответствующие меры к сохранению следов преступления. С другой стороны, располагая полицейскими полномочиями, в первую очередь оперативно-розыскными, судебный пристав должен активно включиться в поиск дополнительной информации, имеющей отношение к делу. Заговорив об оперативно-розыскных полномочиях, следует особо подчеркнуть, что судебные приставы-обеспечители должны заниматься оперативным обслуживанием вверенного им участка, не допуская неправомерного воздействия на судей и работников аппарата суда. Осуществление дознания в полном объеме (дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно) (ст.120 УПК) заключается в возбуждении уголовного дела и проведении всех необходимых следственных действий, с последующим направлением уголовного дела с обвинительным заключением прокурору. Согласно УПК, дознание, независимо от формы, вправе производить орган дознания. С юридической стороны таким органом выступает начальник соответствующего подразделения, названного в ст.117 УПК. В службе судебных приставов в качестве таких руководителей могут выступать: - Главный судебный пристав Российской Федерации; - заместитель Главного судебного пристава Российской Федерации; - главный военный судебный пристав; - главный судебный пристав субъекта Российской Федерации; - старший судебный пристав (районный и межрайонный уровни). Указанные руководители смогут сами осуществлять производство дознания или поручать его судебным приставам-обеспечителям. Автор полагает, что для более эффективной реализации функции дознания потребуются специализированные подразделения. В рамках этих подразделений смогут объединяться сотрудники, призванные реализовать как уголовно-процессуальные, так и оперативно-розыскные полномочия службы судебных приставов. Представляется, что без работы они не останутся. Завершая статью, автор хотел бы рассуждения о будущих полномочиях судебных приставов сконцентрировать в конкретном предложении по внесению дополнения в ст.117 УПК. Суть этого предложения - в дополнении указанной статьи пунктом 10 следующего содержания: "Служба судебных приставов - по делам, отнесенным законом к их ведению". Н.Н.Ковтун Л.В.Мищенко