<<
>>

Становление советской системы государственного управления (1917—1922)

Преобразования Октябрьской революции Начало официального

формирования новой системы государственного устройства в России началось с 25 октября 1917 г., когда столица Российской империи — Петроград — находилась фактически под контролем восставших (за­хвачены Государственный банк, телефонная станция, Варшавский вокзал).

Утром этого дня было опубликовано написанное В.И. Ле­ниным (1870—1924) обращение «К гражданам России!»:

Временное правительство низложено. Государственная власть перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов — Военно-революционного комитета (ВРК), стоящего во главе петроградского пролетариата и гарнизона[55].

Вечером 25 октября открылся II Всероссийский съезд Советов, который провозгласил изменение государственной власти:

Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и кре­стьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное вос­стание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки... Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов... [56]

В связи с этим встал вопрос о формировании новых органов власти. Она была определена в следующем виде. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Из 101 его члена 62 являлись большевиками, 29 — левыми эсерами, 6 — меньшевиками-интерна- ционалистами. Председателем ВЦИК был избран Л.Б. Каменев, кото­рого 8 ноября заменил ЯМ. Свердлов. Впоследствии ВЦИК создавал отделы, которым принадлежало право контроля, смещения прави­тельства или изменения его состава.

Съезд Советов образовал временное (т.е. до созыва Учредитель­ного собрания) рабочее и крестьянское правительство — Совет на­родных комиссаров. Совнарком получил право законодательной ини­циативы, оставаясь подотчетным и ответственным перед съездом Советов и ВЦИК.

Основным звеном среди центральных органов государственного управления стал народный комиссариат, призван­ный возглавить ту или иную сторону государственной деятельности. Совет народных комиссаров составлял правительство Российской республики. Соединение законодательных и исполнительных функ­ций было характерной отличительной чертой новой власти.

По поводу принципов формирования правительства (многопар­тийное или однопартийное) на съезде произошла острая дискуссия. Левые эсеры, стремившиеся к созданию широкой социалистиче­ской правительственной коалиции, отказались войти в правительст­во. В результате его сформировали большевики в следующем соста­ве: председатель — В.И. Ленин (Ульянов), народные комиссары: по внутренним делам — А.И. Рыков, земледелия — В.П. Милютин, тру­да — А.Г. Шляпников, торговли и промышленности — В.Л. Ногин, по иностранным делам — Л.Д. Троцкий (Бронштейн), финансов — И.И. Скворцов (Степанов), просвещения — А.В. Луначарский, юсти­ции — Г.И. Оппоков (Ломов), продовольствия — И.А. Теодорович, почт и телеграфа — Н.П. Авилов (Глебов), по делам национально­стей — И.В. Сталин (Джугашвили), комитет по военным и морским делам — В.А. Антонов (Овсеенко), Н.В. Крыленко и П.Е. Дыбенко.

ВЛАДИМИР ИЛЬИЧ ЛЕНИН (УЛЬЯНОВ) В 1891 г. сдал экзамены за курс юридического факультета при Петербургском университете. В конце 1880-х — начале 1890-х гг. участник народовольческих кружков, за­тем марксист. В 1903 г. возглавил фракцию большевиков. В 1917 г. воз­главил руководство Октябрьским восстанием в Петрограде. На II Все­российском съезде Советов избран председателем Совнаркома. Проводил политику «красного террора», «военного коммунизма», инициатор ликвидации оппозиционных партий и их органов печати, высылки из страны видных представителей интеллигенции, не со­гласных с политикой новой власти, репрессий в отношении «соци­ально чуждых элементов». Видел в диктатуре пролетариата средство построения социализма и коммунизма. Острый кризис в стране в ре­зультате Гражданской войны, неоправдавшиеся надежды на револю­цию в Европе привели Ленина к признанию ошибочности политики «военного коммунизма» и необходимости перехода к новой эконо­мической политике.

В 1922 г. тяжело заболел, с декабря не участво­вал в политической деятельности. {История Отечества: Энциклопе­дический словарь. М.: Большая Российская энциклопедия, 1999.)

Таким образом, на II Всероссийском съезде Советов были зало­жены основы нового государственного устройства — Советской Рес­публики, призванной выражать и защищать интересы трудящихся.

Говоря о решениях И съезда, нельзя не подчеркнуть важность принятых первых государственных актов новой власти: Декрета о мире и Декрета о земле.

В докладе о мире, с которым выступил В.И. Ленин, была обос­нована необходимость в кратчайший срок начать мирные перегово­ры. В Декрете о мире Советское правительство обращалось ко всем правительствам воюющих стран и их народам начать немедленные переговоры о заключении справедливого, демократического мира без аннексий и контрибуций.

Существование Советской власти было невозможно без корен­ной ломки старых аграрных отношений. Декрет о земле стал основой

преобразования деревни. Он утвердил главные принципы аграрной политики Советской власти: конфискацию помещичьих земель, передачу помещичьих имений, «равно как всех земель удельных, монастырских, церковных, со всем их живым и мертвым инвента- рем»[57], в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов.

Важно вспомнить основные положения Декрета. Он деклариро­вал отмену частной собственности на землю (ст. 1); превращение высококультурных хозяйств (питомников, садов, племенных хо­зяйств и т.д.) в показательные государственные или общественные имения (ст. 3, 4), остальные подлежали разделу; раздел конфиско­ванной земли по трудовой или потребительской норме с периоди­ческими переделами (ст. 7, 8). Положения Декрета развил приня­тый ВЦИК 27 января (9 февраля) 1918 г. закон о социализации земли. В нем определялись порядок раздела конфискованных земель и потребительско-трудовая норма, которая должна была рассчиты­ваться так, чтобы обеспечить «возможность безбедного существова­ния семьи землевладельца», но «не превышала бы трудоспособность наличных сил каждого отдельного хозяйства»[58].

Изменения в государственном аппарате Для поддержки своей по­литики в деревне специальным декретом в июне 1918 г. были учрежде­ны комитеты бедноты (комбеды), зачастую в противовес существовав­шим Советам. Официальное назначение комбедов — перераспределение хлеба, предметов первой необходимости и сельскохозяйственных орудий в пользу бедноты. В то же время комбеды служили своеоб­разной базой для деятельности продотрядов, проведения заготови­тельных кампаний, реквизиций и конфискаций продовольствия. Введение комбедов вызвало повсеместное недовольство крестьян, послужило одним из факторов разжигания гражданской войны. Отмена комбедов была одним из пунктов, которые выдвигали ле­вые эсеры в период московского мятежа в июле 1918 г. Осенью 1918 г. комбеды были распущены или слиты с Советами.

Положение большевистского правительства было неустойчивым. Воспрепятствовать государственному перевороту должен был созданный 24 октября 1917 г. Комитет общественной безопасности. 26 октября главным образом эсерами и меньшевиками — членами Городской думы, прежнего ВЦИК, исполкома Всероссийского Совета кресть­янских депутатов, ушедшими со II съезда Советов членами фрак­ций социалистических партий — был создан Комитет спасения Роди­ны и революции. Комитет планировал одновременно с вступлением в Петроград войск генерала Краснова поднять восстание против боль­шевиков. Левое крыло меньшевиков и эсеров, не поддерживая воору­женные выступления, тем не менее осуждало большевиков за узур­пацию власти. Всероссийский исполнительный комитет профсоюза же­лезнодорожников (Викжель) потребовал начать переговоры с целью создания однородного социалистического правительства. Больше­вики согласились на расширение «базы правительства», изменение его состава и даже склонялись к исключению из него Ленина и Троц­кого, чего добивались меньшевики и эсеры. Тем не менее они от­стаивали другие решения II съезда Советов.

Первоначально большевики рассчитывали использовать в интере­сах социалистических преобразований прежние министерства и другие органы буржуазного государства.

Но чиновники, работавшие в ми­нистерствах, банках и других учреждениях, объявили по призыву Комитета спасения Родины и революции стачку. Большевики обра­тились к руководству партии левых эсеров с предложением заклю­чить политический блок. В результате переговоров было достигнуто соглашение о вхождении представителей партии левых эсеров в со­став правительства. Левые эсеры возглавили наркоматы почт и те­леграфа, земледелия, юстиции, а также вновь созданные наркоматы государственных имуществ и местного самоуправления. В осталь­ных наркоматах представители партии левых эсеров заняли посты заместителей наркомов и членов коллегии. Представители партии левых эсеров были введены также в состав ВЧК и других централь­ных учреждений Советского государства.

К началу 1918 г. наркоматы в основном были сформированы. Одновременно прекращалась деятельность министерств Временного правительства. Декретами Советской власти были распущены Эко­номический совет, Государственный комитет по народному образо­ванию, Адмиралтейство-совет, Государственный совет и его канце­лярия, канцелярия Государственной думы и ее Временного комитета и другие учреждения.

Органы охраны общественного порядка Составным элементом любой государственной структуры являются органы охраны общест­венного порядка. Первоначально охрану революционного порядка выполнял Петроградский ВРК (упразднен в декабре 1917 г.), а за­тем — Народный комиссариат внутренних дел (НКВД). По его поста­новлению от 28 октября 1917 г. стала создаваться Рабоче-крестьянская милиция. Она находилась в ведении местных Советов и в то же вре­мя подчинялась НКВД, который в начале декабря 1917 г. распустил Главное управление милиции, существовавшее при Временном пра­вительстве. При СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем. Ее возглавил Ф.Э. Дзержинский (1877—1926). В состав ВЧК вошли пред­ставители партии левых эсеров.

Были упразднены все прежние органы юстиции: окружные су­ды, судебные палаты, Правительствующий сенат, прокуратура, ин­ституты судебных следователей, присяжных поверенных и частных

адвокатов.

Была приостановлена деятельность мировых судов. Дек­ретом СНК от 22 ноября 1917 г. были учреждены выборные народные суды, состоявшие из председателя и народных заседателей. Для рас­смотрения особо опасных для Советской власти преступлений созда­вались революционные трибуналы. Новые судебные органы работали подконтролемНародного комиссариата юстиции(Наркомюста).

Одной из неотложных задач, вставших с первых дней револю­ции перед Советским государством, явилась организация обороны.

В существовавшей армии были отменены все воинские звания, вве­ден принцип выборности командиров и институт солдатских комите­тов, контролировавший штабы и другие военные учреждения. Одно­временно началась демобилизация старой армии и реорганизация структур Военного министерства, чем занимался Комитет по воен­ным и морским делам (в ноябре 1917 г. был преобразован в Народ­ный комиссариат по военным делам). В январе—марте 1918 г. из военного аппарата было уволено более тысячи служащих, а также расформирован ряд управлений, советов и совещаний. А 15 января 1918 г. В.И. Ленин подписал Декрет «О Рабоче-Крестьянской Крас­ной Армии». Первоначально РККА строилась на добровольческих началах. В феврале 1918 г. был опубликован Декрет об организа­ции Рабоче-Крестьянского Красного Флота и создан комиссариат по морским делам.

Конституционная база Для Временного революционного прави­тельства особенно важно было создать конституционную базу но­вой власти. Но высший законодательный орган — Учредительное собрание — не мог обеспечить этого. Выборы в него были назначены еще Временным правительством, но состоялись они в середине но­ября 1917 г. Большинство голосов было подано за кандидатов пар­тии социалистов-революционеров. Из 715 депутатов Учредительного собрания 412 являлись эсерами. Партия большевиков имела в нем 183 мандата. На долю остальных партий — от монархистов и каде­тов до меньшевиков и анархистов приходилось 120 мест. Был вы­двинут лозунг «Вся власть Учредительному собраниюЬ в противопос­тавление лозунгу «Вся власть Советам).». Во исполнение решения ЦК РСДРП(б) председатель ВЦИК Я.М. Свердлов (1885—1919), от­крывший Учредительное собрание 5 января 1918 г., огласил утвержден­ную накануне ВЦИК «Декларацию прав трудящегося иэксплуатируемого народа» и предложил депутатам Учредительного собрания принять этот конституционный по своему характеру документ. После того как пред­ставители большинства отказались сделать это, Я.М. Свердлов закрыл заседание. В ночь на 7 января 1918 г. ВЦИК принял постановление о роспуске Учредительного собрания.

10 января 1918 г. в Петрограде в Таврическом дворце открылся Ш Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов.

13 января открылся Ш Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. Оба съезда приняли решение об объединении. В работе объединенного III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдат­ских и крестьянских депутатов приняли участие 1647 депутатов с ре­шающим голосом и 219 с совещательным. Более 860 делегатов яв­лялись большевиками. Съезд заслушал доклады председателя ВЦИК ЯМ. Свердлова и председателя СНК В.И. Ленина, содержавшие от­четы о работе высших органов Советского государства, и одобрил их. Съезд принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» — первый конституционный акт Советской Республики. Съезд определил форму государственного строя России в пункте первом принятой Декларации: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам»[59]. В «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и в принятой резолю­ции о федеральных органах было завершено оформление Российской Федерации «на основе свободного союза свободных наций». ВЦИКу было поручено разработать и внести на очередной съезд Советов Конституцию РСФСР. Был одобрен роспуск Учредительного соб­рания и утверждено постановление «О новом обозначении сущест­вующей верховной государственной власти». Слово «временное» из наименования Советского правительства было исключено.

Формирование органов хозяйственного управления Отрасле­вые наркоматы, занимавшиеся преимущественно политическими проблемами и решением задач отдельных отраслей, не могли наладить регулирование экономики как целого. Поэтому было необходимо «высшее экономическое учреждение, направляющее (регулирующее) все народное хозяйство...»[60]. Вокруг вопросов о назначении, функци­ях, подчиненности нового органа в партийно-правительственных кругах разгорелась острая дискуссия, и в октябре—ноябре 1917 г. сформировались две весьма различные позиции.

Одну из них представлял Центральный совет фабрично-заводских комитетов (ЦС ФЗК). Фабзавкомы, возникшие стихийно в период февральской революции, играли значительную роль в контроле над деятельностью своих предприятий. ЦС ФЗК предлагал создать ор­ган под названием «Высший совет народного хозяйства» в качестве боевого органа пролетарской диктатуры с широкими правами непо­средственного регулирования: конфискации предприятий, объеди­нения их в тресты и осуществления других мер в области организа­ции производства и распределения.

ЦС ФЗК выражал взгляды революционно настроенного пролета­риата, стремившегося форсировать процесс создания нового бесклас­сового общества. Ведь такой проект соответствовал пониманию им задач революции — полная экспроприация экспроприаторов. Вслед­ствие этого из сферы охвата ВСНХ выводились непромышлен­ные отрасли.

В.И. Ленин одобрил инициативу ЦС ФЗК, отметив удачное на­звание органа. Но, видимо, он не считал этот вариант единственно возможным, так как такая постановка вопроса шла несколько враз­рез с его представлениями о переходном периоде и, в частности,

0 национализации. Он организует группу из видных деятелей (В.В. Обо- ленский-Осинский, В.М. Смирнов, М.А. Савельев), которая уполно­мочивалась «вести работы по организации Высшего экономического совещания». Таким образом, позиции ЦС ФЗК противостояло мне­ние о необходимости создания координационного центра по разви­тию народного хозяйства.

1 декабря 1917 г. состоялось заседание СНК по проекту декре­та. Докладывал Н.И. Бухарин (1888—1938). В проекте фигурирова­ло «Высшее экономическое совещание». Оно рассматривалось как орган преимущественно совещательного характера при СНК, разра­батывающий проекты, способствующий согласованию деятельности отдельных наркоматов, инструктирующий рабочий контроль. Со­вещание предлагалось создать на базе экономических учреждений, существовавших при Временном правительстве.

Декрет о ВСНХ Проект декрета после доработки был принят и пе­редан на рассмотрение ВЦИК. ЦС ФЗК во ВЦИК категорически возражал против создания Совещания. 6 декабря 1917 г. в «Правде» был опубликован «Проект положения о Высшем совете народного хозяйства», отражавший установки большевистской фракции ВЦИК. Однако дискуссии вокруг него не прекращались. Вопрос четырежды стоял на повестке дня ВЦИК (7, 8, 10, 14 декабря). И только после вмешательства В.И. Ленина, который указал, что «Высший совет на­родного хозяйства не может быть сведен к парламенту, а должен быть таким же боевым органом для борьбы с капиталистами и помещиками в экономике, каким Совет народных комиссаров является в полити- ке»[61]. «Декрет о ВСНХ» был утвержден и опубликован 18 декабря в «Газете Временного рабочего и крестьянского правительства».

В.И. Ленин в данном случае поддержал мнение ЦС ФЗК и боль­шевистской фракции ВЦИК. Но его отношение к ВСНХ как органу преимущественно регулирующему, на наш взгляд, еще не измени­лось. Весьма возможно, что он пошел на компромисс в условиях угрозы экономического коллапса, когда всякое промедление с налажи­ванием хозяйственной жизни было непозволительным. И в принятом «Положении о ВСНХ» упор делался именно на его роль общехозяйст­венного центра; на ВСНХ были возложены функции по организации народного хозяйства и государственных финансов: «С этой целью ВСНХ вырабатывает общие нормы и планы регулирования эконо­мической жизни страны, согласует и объединяет деятельность цен­тральных и местных регулирующих учреждений, соответствующих народных комиссариатов...»[62].

Тем не менее тенденции к централизации хозяйственной жизни и ее непосредственному регулированию в это время проявлялись уже довольно определенно. Питательной почвой для них явилось нарас­тание экономических трудностей, что неумолимо требовало сосре­доточения в одних руках всех ресурсов страны.

На должность председателя ВСНХ с правами народного комиссара был назначен В.В. Осинский. Сначала деятельность аппарата была направлена на создание рациональной организационной структуры, сочетающей отраслевой и территориальный подходы к регулирова­нию производства. Были созданы отраслевые объединения: главные и центральные комитеты (главки и центры). В январе 1918 г. орга­низуется отдел металла с функциями регулирования и управления рудной и металлургической промышленности. Через месяц был соз­дан отдел металлообрабатывающей промышленности и машино­строения. Вскоре эти отделы объединились и образовался единый регулирующий и управляющий центр металлопромышленности.

Функции ВСНХ На ВСНХ как координирующий центр возлагалась обязанность согласовывать работу центральных и местных учрежде­ний, наркоматов и ведомств (Наркомпрод, Наркомзем, Наркомфин, Совещания по топливу, металлу и т.д., экономические отделы ме­стных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов). На местах ВСНХ опирался на созданные районные (областные), губерн­ские и уездные совнархозы с функциями контроля.

Ускоряющийся процесс национализации потребовал от ВСНХ перехода от общего руководства промышленностью к непосредствен­ному управлению ею. Но при этом усилились противоречия с хозяй­ственными наркоматами. А.И. Рыков, председатель ВСНХ с апреля 1918 г., и некоторые наркомы (Шляпников, Середа) настаивали на предоставлении ВСНХ функций высшего экономического органа, что означало объединение всех наркоматов под эгидой ВСНХ, пре­доставление последнему права определять экономическую политику и регулировать экономическую жизнь страны[63].

Эти идеи были изложены на I Всероссийском съезде совнархо­зов (26 мая — 4 июня 1918 г.), где было принято новое «Положение

0 ВСНХ». Однако СНК его не утвердил.

На съезде обсуждался вопрос о единоначалии и было выработано «Положение об управлении национализированными предприятиями». Предусматривалась в основном трехступенчатая система руководства: центральное правление ВСНХ — областное правление — предпри­ятие; для предприятий, подчиненных непосредственно центру, — двухступенчатая схема: центральное правление — предприятие.

8 августа 1918 г. Совнаркомом утверждается новое «Положение

0 ВСНХ», в котором указывалось, что ВСНХ является лишь эконо­мическим отделом ВЦИК, ответственным перед ним и СНК. При этом непосредственное руководство ВСНХ осуществлял теперь только в отношении промышленности. Его роль как общехозяйст­венного центра в значительной степени снижалась.

Рабочий контроль в новой государственной системе В новой государственной системе большая роль отводилась рабочему кон­тролю. Выше говорилось, что органы рабочего контроля возникли еще во время февральской революции в форме фабрично-заводских комитетов. Новое руководство страны рассматривало их как один из переходных шагов к социализму[64], видело в практическом кон­троле и учете не только контроль и учет результатов производства, но и форму организации, налаживания производства массами тру­дящихся, поскольку перед всенародным контролем им ставилась задача «правильно распределить труд». Рабочий контроль предпола­галось осуществлять в течение продолжительного периода, о чем свидетельствует выдвинутая VI съездом РСДРП(б) (июль—август 1917) задача: «Рабочий контроль должен быть развит путем посте­пенно осуществляемых мер в полное регулирование производства[65]». Однако на практике сфера действия рабочего контроля уже в пер­вые месяцы Советской власти форсированно сужалась в условиях начавшейся национализации. 14 (27) ноября 1917 г. принимается «По­ложение о рабочем контроле». Его выборные органы намечалось создавать на всех предприятиях, где использовался наемный труд: в промышленности, на транспорте, в банках, торговле, сельском хо­зяйстве. Контролю подлежали производство, снабжение сырьем, продажа и хранение товаров, финансовые операции. Устанавливалась судебная ответственность владельцев предприятий за невыполнение распоряжений рабочих-контролеров. В ноябре—декабре 1917 г. рабо­чий контроль был установлен на большинстве крупных и средних предприятий в главнейших промышленных центрах.

Рабочий контроль стал школой подготовки кадров советского хозяйственного аппарата и важным средством налаживания госу­дарственного учета ресурсов и потребностей.

В целом к началу Гражданской войны система государственного управления народным хозяйством выглядела следующим образом. ЦК партии разрабатывал основы деятельности хозяйственного ап­парата. Общее руководство осуществлял Совнарком, решая наибо­лее важные вопросы. Отдельными сторонами народно-хозяйственной жизни руководили наркоматы. Их местными органами являлись со­ответствующие отделы исполкомов Советов. ВСНХ, созданный вна­чале как общехозяйственный центр, в конкретных исторических условиях «красногвардейской атаки» на капитал и под влиянием их трансформируется, сосредоточиваясь в основном на управлении промышленностью.

Создание Красной Армии Важным звеном в государственной системе является армия. Отряды Красной Гвардии, находившиеся в распоряжении Военно-революционного комитета (ВРК), не могли выполнять функцию защиты нового государства. Но и использование старой армии было невозможно, поскольку она находилась в стадии распада. Поэтому встал вопрос о судьбе старой армии и всего военно- регулирующего механизма в лице министерств, штабов, военно-учебных заведений и т.д. В декабре 1917 г. СНК признал необходимость соз­дания новой армии, а 15 января 1918 г. специальным декретом СНК провозглашалось создание Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА) на добровольных началах. К маю РККА насчитывала в своих рядах около 300 тыс. человек.

На V Всероссийском съезде был законодательно оформлен пе­реход ко всеобщей воинской повинности, хотя еще в начале апреля 1918 г. были созданы волостные и уездные, губернские и окружные военные комиссариаты, призванные организовать учет военнообя­занного населения страны. 22 апреля 1918 г. декретом ВЦИК было введено всеобщее обязательное военное обучение мужчин (Всевобуч). 11 июня 1918 г. СНК объявил призыв в Красную Армию рабочих и трудящихся крестьян 1893—1897 гг. рождения в 51 уезде При­волжского, Уральского и Западно-Сибирского военных округов, что означало практический отказ от добровольческого принципа фор­мирования армии. К осени 1918 г. в Красной Армии было около миллиона бойцов.

Управление военным ведомством было сосредоточено в руках коллегии Народного комиссариата по военным и морским делам. Позд­нее (сентябрь 1918) был образован Революционный Военный Совет Республики (РВСР) как орган политического управления для коор­динации боевых действий Красной Армии на различных фронтах (председатель в обоих учреждениях — Л.Д. Троцкий). В ноябре того же года был образован Полевой штаб, осуществлявший непосредст­венное руководство военными действиями. Образование Совета рабочей и крестьянской обороны завершило серию мер по организа­ции руководства Красной Армией.

Конституция РСФСР 1918 г. Победа Советской власти на большей части территории Российской империи к весне 1918 г. привела к не­обходимости подготовки и принятия основополагающего юридиче­ского документа, закрепляющего в законодательстве сложившиеся общественные отношения и фактически сформировавшиеся струк-

туры власти, которые определялись понятием «диктатура пролета­риата» (Советы, партия, профсоюзы).

Рассматривая процесс подготовки Конституции, следует учиты­вать следующие обстоятельства:

• углубление экономического кризиса, начавшегося в связи с ми­ровой войной и усугублявшегося стихийными процессами после Октября 1917 г. (развертывание национализации промышленно­сти и транспорта, начало «черного передела» земли и связан­ные с этим проблемы со снабжением городов довольствием);

• острую политическую ситуацию. Первоочередной задачей это­го периода была реализация лозунга «Мир — народам», т.е. выход из Первой мировой войны (Брест-Литовский кризис);

• партийные методологические установки, которые подразуме­вали, что республика, для которой составлялась Конституция, есть переходный этап на пути к мировой социалистической революции или федерации республик;

• организационные проблемы, связанные с переводом правитель­ства из Петрограда в Москву.

1 апреля 1918 г. ВЦИК решил создать Комиссию по составлению проекта Конституции. Председателем ее стал Я.М. Свердлов — пред­седатель ВЦИКа. В состав комиссии вошли: И.В. Сталин (1878— 1953) как представитель Совнаркома; Ю.М. Стеклов (1871 — 1941) — редактор газеты «Известия», Я.И. Бухарин, М.Н. Покровский (1868— 1932) и представители комиссариатов внутренних дел, юстиции, по делам национальностей, по военным и морским делам и народного хозяйства. Проект был опубликован 3 июля 1918 г., и в тот же день он был представлен на утверждение Центральному комитету партии, до обсуждения на V Всероссийском съезде Советов (4—10 июля 1918 г.), и принят на заседании от 10 июля.

В Конституции закреплялась система государственного управ­ления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьян­ских, красноармейских и казачьих депутатов, как форма диктатуры пролетариата. Провозглашались и законодательно закреплялись ос­новы национальной политики, принципы Советской Федерации.

Первые четыре главы (Раздел первый) повторяли Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятую на III Все­российском съезде Советов в январе 1918 г.

В главе пятой второго раздела излагался ряд «общих положений», включая: федеративный характер республики (ст. 11); отделение церкви от государства и школы от церкви (ст. 13); свободу слова, мнений и собраний для рабочих, гарантируемую предоставлением в их распоряжение технических средств для издания газет, брошюр и книг, а также помещений для собраний «с обстановкой, освещени­ем и отоплением» (ст. 15); признание труда обязанностью всех гра­ждан работать с провозглашением принципа «Не трудящийся да не

ест» (ст. 18); всеобщую воинскую повинность для трудящихся, «на нетрудовые же элементы возлагается отправление иных военных обязанностей» (ст. 19); право гражданства для всех трудящихся, про­живающих на территории России, и право убежищ для иностранцев, преследуемых по политическим или религиозным мотивам; унич­тожение всякой дискриминации по расовым или национальным признакам (ст. 20—22).

КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) РОССИЙСКОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ ФЕДЕРАТИВНОЙ СОВЕТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ, ПРИНЯТАЯ V ВСЕРОССИЙСКИМ СЪЕЗДОМ СОВЕТОВ В ЗАСЕДАНИИ от 10 июля 1918 г.

(Извлечение)

Утвержденная III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 го­да декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа вместе с утверждаемой V Всероссийским съездом Советов Конституцией Со­ветской Республики составляют единый основной закон Российской Социалистической Федеративной Советской Республики.

Этот основной закон вступает в действие с момента его опубли­кования в окончательной форме в «Известиях Всероссийского Цен­трального Исполнительного Комитета Советов». Он должен быть рас­публикован всеми органами Советской власти и выставлен во всех советских учреждениях на видном месте.

V Всероссийский съезд Советов поручает Народному комисса­риату просвещения ввести во всех без изъятия школах и учебных за­ведениях Российской республики изучение основных положений на­стоящей Конституции, а равно и их разъяснение и истолкование.

Обращают на себя внимание ст. 9 и 23, где определялось, что Конституция рассчитана на переходный период и основная ее зада­ча «заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства ...в целях водворения со­циализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государст­венной власти» (ст. 9), а для достижения этой цели и «руководствуясь интересами рабочего класса в целом», отдельные лица и отдельные группы лишаются прав, «которые используются ими в ущерб инте­ресам социалистической революции» (ст. 23).

Высший орган власти Главы с шестой по восьмую касались организации центральной власти. Высшая власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который состоял из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Всероссий­ский съезд Советов избирал «всецело ответственный» (ст. 29) перед ним Всероссийский Центральный исполнительный комитет Советов (ВЦИК) в составе не более 200 членов, который осуществлял всю власть Съезда в периоды между съездами и являлся высшим законо­дательным, распорядительным и контролирующим органом (ст. 31).

ВЦИК образовывал Совет народных комиссаров (Совнарком), в чьи функции входило «общее управление делами Российской Социали­стической Федеративной Советской Республики», а также издание «декретов, распоряжений, инструкций» (ст. 38). Члены СНК возглав­ляли образуемые 18 народных комиссариатов (ст. 42), а также соз­даваемые при каждом из них коллегии.

В главе девятой были определены функции Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, в частности, утверждение, изменение и дополне­ние Конституции, изменение границ и компетенции областных со­ветских союзов, объявление войны и заключение мира, общегосудар­ственное законодательство и др. Главы с десятой по двенадцатую были посвящены организации областных, губернских, уездных, воло­стных съездов Советов и образованию городских и сельских Советов.

Избирательная система В тринадцатой главе определялись избира­тельные права. Правом избирать и быть избранными признавались «все добывающие средства к жизни производительным и обществен­но полезным трудом», солдаты и нетрудоспособные. Однако ис­ключение составляли лица, использующие наемный труд с целью извлечения прибыли, живущие на проценты с капитала, частные торговцы и посредники, монахи и священнослужители, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома.

Хотя и провозглашалось, что Конституция является самой де­мократической в мире, она носила ярко выраженный классовый характер. Это определялось, прежде всего, порядком предоставления избирательного права. Кроме того, Конституция предоставляла рабо­чим преимущества при выборах высших органов власти. Так, губерн­ские (т.е. сельские) съезды Советов выбирали делегатов на всерос­сийские съезды от количества избирателей в четыре раза большего, нежели городские Советы. В-третьих, для достижения «основной цели экспроприации буржуазии и подготовки условий для всеобще­го равенства граждан Республики в области производства и распре­деления богатств» финансовая политика РСФСР «ставит себе зада­чей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства..., не останавливаясь перед вторжением в пра­во частной собственности» (ст. 79).

Советам предоставлялись самые широкие права. На территории соответствующих административных единиц они признавались высшими органами государственной власти и подчинялись лишь вышестоящим Советам. При этом в основу функционирования всех органов Советской власти неуклонно внедрялся принцип демокра­тического централизма, который, как считалось, создавал наиболее благоприятные условия как для развертывания местной инициати­вы, так и для защиты общегосударственных интересов.

Раздел шестой устанавливал символику государства

О ГЕРБЕ И ФЛАГЕ РОССИЙСКОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ ФЕДЕРАТИВНОЙ СОВЕТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ Глава семнадцатая

89. Герб Российской Социалистической Федеративной Советской Рес­публики состоит из изображений на красном фоне в лучах солнца зо­лотых серпа и молота, помещенных крест-накрест рукоятками книзу, окруженных венцом из колосьев, и с надписью:

а) Российская Социалистическая Федеративная Советская Рес­публика и

б) Пролетарии всех стран соединяйтесь!

90. Торговый, морской и военный флаг Российской Социалистиче­ской Федеративной Советской Республики состоит из полотнища красного (алого) цвета, в левом углу которого — у древка, наверху, помещены золотые буквы РСФСР или надпись: Российская Социа­листическая Федеративная Советская Республика.

(СУ1918г. № 51, ст. 582)

Управление в период Гражданской войны К лету 1918 г. в Рос­сии разгорелась Гражданская война. В связи с усилением военной опасности ВЦИК принял 2 сентября 1918 г. постановление о пре­вращении Советской республики в военный лагерь. Высшим орга­ном государственной власти в стране стал организованный 30 ноября 1918 г. Советрабочей и крестьянской обороны. Он был при­зван установить твердый режим во всех отраслях народного хозяйст­ва и теснейшую координацию работы ведомств. Постановления Со­вета обороны были обязательны для всех центральных и местных ведомств и учреждений, для всех граждан страны. Оформившаяся к лету 1918 г. хозяйственная система управления была готова в ос­новном к проведению жесткой централизации. Оставалось лишь откорректировать некоторые стороны ее деятельности, для того чтобы довести централизацию до уровня военной.

Высшим органом управления промышленностью оставался ВСНХ. В рассматриваемый период структура его имела ярко выраженный военный характер. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких, как отдел организации производ­ства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, и производственных отделов (металла, горный, текстиль­ный и пр.). Производственные отделы решали общие вопросы распре­деления сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей. В ведении производственных отделов ВСНХ находилось по несколько родственных отраслей промышленности.

Оперативное руководство предприятиями каждой отдельной от­расли было сосредоточено в основном в так называемых главных ко­митетах — главках или центрах, подчинявшихся ВСНХ (Главнефть, Главсоль, Центромедь и др.). До конца 1918 г. было создано 42 главка. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно зве-

но — трест, управлявший несколькими предприятиями. Предприятия лишались самостоятельности в целях выявления и максимального использования наличных ресурсов.

При местных Советах сохранились совнархозы. В их ведении на­ходилось сравнительно небольшое количество мелких предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ. Но продукция и этих предприятий находилась на учете центральных органов и распреде­лялась ими. Фактически местные совнархозы распались на отдель­ные отраслевые главки и управления, поскольку находились в под­чинении у соответствующих производственных отделов ВСНХ. Такая система централизованного управления получила название главкизма. Однако не прошло и двух лет, как эта система раскрыла свои слабые стороны. Именно об этом свидетельствуют документы IX съезда партии (март—апрель 1920 г.). В решениях съезда указыва­лось на разобщенность предприятий города, района и области, чрез­мерную централизацию снабжения предприятий, отсутствие хозяйст­венной заинтересованности местных органов в результате деятельности предприятий, на элементы бюрократизма и волокиту.

Исходя из этого разрабатывались меры по усилению территори­ального управления и правильного его сочетания с отраслевым. Съезд предложил, сохраняя и развивая вертикальный централизм главков, сочетать его с горизонтальным соподчинением предприятий по ли­нии хозяйственных районов.

В условиях чрезвычайных обстоятельств (нарастание экономи­ческого кризиса, начало Гражданской войны и иностранной интер­венции, обострение политических и внутрипартийных противоречий) развертывается процесс сращивания партийных и государственных структур. Одним из первых документальных подтверждений этого процесса стали материалы IX съезда РКП(б). В резолюции съезда «Об очередных задачах хозяйственного строительства», наряду с при­знанием целесообразности проведения таких мер, как мобилизация квалифицированных рабочих и общие мобилизации по трудовой повинности, привлечение для решения хозяйственных задач трудо­вых армий, продолжение продовольственной разверстки и т.п., ука­зывалось, что «основным условием хозяйственного возрождения страны является неуклонное проведение единого хозяйственного плана, рассчитанного на ближайшую историческую эпоху».

В условиях Гражданской войны всемерно стимулировался рост общественных организаций, постепенно превращавшихся в состав­ную часть государственной системы. Быстро росло число членов Российского Коммунистического Союза Молодежи. Если делегаты его первого съезда, проходившего в октябре 1918 г., представляли 20 тыс. членов РКСМ, то второго (октябрь 1919) — уже 96 тыс., а третьего (октябрь 1920) — 400 тыс.

Активное участие в жизни страны принимали и профсоюзы. Член­ство в них тогда было обязательным для рабочих и служащих. По­этому они представляли самую многочисленную организацию, в ря-

дах которой в 1920 г. насчитывалось свыше 4 млн членов. Профес­сиональные союзы играли большую роль на производстве. Им при­надлежало право выбирать третью часть членов фабрично-заводских управлений (две трети назначало правительство), они осуществляли нормирование труда и заработной платы, определяли размер продо­вольственного пайка и т.п.

В 1918 г. была образована Продовольственная инспекция, сыг­равшая большую роль в осуществлении контроля за деятельностью органов Наркомпрода. Нередки были случаи, когда местные Советы создавали инспекционные группы из рабочих. Их опыт был исполь­зован при реорганизации в октябре 1920 г. Наркомата государственного контроля в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.

Органы государственного контроля В последних работах В.И. Ле­нин постоянно обращался к проблемам государственного строитель­ства, подчеркивая необходимость укрепления союза рабочего класса и крестьянства и повышения ведущей роли партии как важнейших условий функционирования государства диктатуры пролетариата. В налаживании действенности госорганов важно было наладить кон­троль за исполнением принятых законодательных актов. При этом неизбежно усиливалась роль партийного контроля. Ленин предло­жил слить контрольные партийные учреждения (Центральная кон­трольная комиссия ВКП(б)) с контрольными советскими (Наркомат рабоче-крестьянской инспекции). Так была создана ЦКК-РКИ — единый партийно-государственный контрольный орган (1923—1934). В 1919—1922 гг. наркомом РКИ был И.В. Сталин. С 1922 г. Сталин — генеральный секретарь ЦК партии.

ИОСИФ ВИССАРИОНОВИЧ СТАЛИН (ДЖУГАШВИЛИ) Учился в Тифлисской духовной семинарии (в 1899 исключен). С 1898 г. участ­ник социал-демократического движения. В 1922—1953 гг. генеральный секретарь ЦК партии. В 20-х гг. в ходе борьбы за лидерство в партии и государстве, используя партийный аппарат и политические интриги, возглавил партию и установил в стране тоталитарный режим. Прово­дил форсированную индустриализацию и насильственную коллективи­зацию. В период Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. председа­тель Государственного Комитета Обороны, нарком обороны, верховный главнокомандующий. В 1946—1947 гг. министр вооруженных сил СССР. Умер в 1953 г. (История Отечества: Энциклопедический словарь. М.: Большая Российская энциклопедия, 1999).

9.2.

<< | >>
Источник: А.Н. Маркова, Ю.К. Федулов. История государственного управления в России: учебник для И90 студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, по специальности «Государственное и муниципальное управление» (080504) / Под ред. А.Н. Марковой, Ю.К. Федулова. — 3-е изд., перераб. и доп. - М.,2007. - 319 с.. 2007

Еще по теме Становление советской системы государственного управления (1917—1922):

  1. § 3 Концессия как форма государственного капитализма в экономике Советского государства
  2. § 1. Становление и развитие законодательной базы исполнения наказания в виде лишения свободы в 1917—1928 гг.
  3. § 1. Становление и развитие культурно-просветительной работы с осужденными в местах лишения свободы (1917—1928 гг.)
  4. Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР в преддверии второй мировой войны
  5. Чрезвычайные административно-правовые режимы, устанавливаемые в период гражданской войны (1917-1922 гг.)
  6. § 3 Судебное управление как структурно-функциональный элемент в системе советского государственного управления
  7. § 3 Определение идеологических и организационных принципов судебного управления в 1920-начале 1930-х гг.
  8. Великая российская революция (1917 - 1922)
  9. Государство и право Советского Союза
  10. Становление советской военно-судебной системы (1918—1921)
  11. Тема 3. Создание и развитие социалистической судебной системы (1917 - 1922 гг.)
  12. ТЕМА 10. Становление и развитие советской государственности и права (октябрь 1917-1918 гг.)
  13. ГЛАВА 9. Советское государство и право в октябре 1917 - 1953 гг. Общая характеристика государственно-правовой политики большевиков 1917-1953 гг.
  14. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (1917—1977
  15. Становление советской системы государственного управления (1917—1922)
  16. Система государственного управления СССР в довоенный период (1922—1941)
  17. СОВЕТСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПОЛИТИКИ И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В 1917-1934 гг.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -