Органы верховного управления

B законодательстве XIX в. довольно выдержанно про­водилось различие между верховным и подчиненным уп­равлением. B Основных законах говорилось: аІЗласть уп­равления во всем ее пространстве принадлежит государю.

Государственный совет. Государственный совет был учрежден по проекту Сперанского в 1810 г. Государствен­ный совет с момента его возникновения был совещатель­ным учреждением, не имевшим никакой самостоятельной власти. Царь мог по итогам обсуждения вопроса в Госу­дарственном совете утвердить мнение большинства или меньшинства, дать собственное решение.

Личный состав Государственного совета определялся исключительно царем. B состав Государственного совета привлекались верхи феодальной знати и бюрократии. Членами Государственного совета были ex officio мини­стры и главноуправляющие, пользовавшиеся правами министров. Царю принадлежало не только право назна­чения, но и увольнения членов Государственного совета. Число членов Совета в законе точно не Определялось. K концу XIX в. оно доходило до 90.

Председателем Государственного совета считался сам царь. Ho так как царь редко посещал Совет, то назнача­лись особые председатели из числа членов Совета.

Государственный совет имел довольно сложное уст­ройство. Он состоял из общего собрания и департамен­тов. Департаменты являлись в сущности подготовитель­ными комиссиями. Их было пять: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных, 4) государ­ственной экономии, 5) наук, промышленности и торгов­ли. Департаменты составлялись из членов Государствен­ного совета (не менее трех).

Государственный совет являлся высшим совещатель­ным органом при царе. Ero компетенция была обширной. Он принимал участие в обсуждении законов, в составле­нии росписи государственных доходов и расходов, в рас­смотрении отчетов об ее выполнении и т. д. Вместе с тем ведению Совета подлежали все дела, которые вносились в него по повелению царя.

Делопроизводство Государственного совета велось Государственной канцелярией, во главе которой стоял го­сударственный секретарь. Bo главе отделений канцеля­рии стояли статс-секретари.

Собственная канцелярия императора и министер­ство двора. Среди других органов управления надо ука­зать на собственную канцелярию царя, учрежденную в 1812 г. Особенное значение она получила в царствование Николая I, когда в ее составе было шесть отделений, права которых мало чем отличались от прав министерств.

Другим учреждением, имевшим крупное значение в системе органов верховного управления, являлось Мини­стерство двора, созданное в 1826 г. При нем находилось главное управление уделов, ведавшее удельными земля­ми, и капитул орденов, который изготовлял грамоты, за­готовлял и рассыпал орденские знаки, назначал орденс­кие пенсии. Bo главе этого капитула находился министр двора, который одновременно носил звание канцлера им­ператорских и царских орденов.

Сенат. B начале века при Павле I Сенат в системе выс­ших государственных органов не имел крупного значения. Благодаря преобразованию его административных департа­ментов в судебные, Сенат сделался в основном высшей судеб­ной инстанцией. Права же Сената как высшего правитель­ственного места к началу XDC в.

Александр I, реорганизуя центральный государствен­ный аппарат, решил восстановить права Сената. По Ука­зу 1802 г. Сенат провозглашался верховным органом в империи, которому в порядке суда и управления должны подчиняться все другие присутственные места. Власть Сената ограничивалась только властью императора.

B соответствии с этим функции Сената были весьма широки. Являясь по указу «хранителем правосудия и законов», Сенат должен был заботиться о правосудии, на­блюдать за сбором податей и за штатными расходами, принимать меры к облегчению народных нужд, к соблю­дению общего спокойствия и предотвращению противоза­конных действий во всех подчиненных ему местах. Осо­бое значение Сената подчеркивалось тем, что за ним признавалось право посылать особую депутацию к импе­ратору в случаях, когда он обнаруживал «неудобство» в исполнении законов или противоречия вновь издаваемых законов с прежними. При конфликтах с генерал-прокуро­ром Сенат имел право представлять спорное дело на окон­чательное рассмотрение императора.

хѵогда оыли учреждены министерства, иенат получил право надзора за деятельностью министров, которые были обязаны представлять ему ежегодные отчеты. B случаеоб- наружения Сенатом противозаконных действий со стороны министров он имел право требовать от них объяснений.

Ho уже в скором времени все эти права постепенно были утрачены Сенатом. C одной стороны, учреждался ряд новых центральных органов, которые узурпировали отдельные права Сената, а с другой стороны, Сенат был не в состоянии данные ему права осуществить (например, право посылать депутацию к императору в случае конф­ликтов с генерал-прокурором). Фактически Сенат лишил­ся прав верховного органа в империи и превратился в учреждение преимущественно судебного характера.

Попытки восстановить снова его значение делались и в дальнейшем, когда представлялись различного рода проекты об его реорганизации (Сперанского, Лобанова- Ростовского), но эти проекты не были утверждены импе­ратором.

Комитет министров. Комитет министров как особое учреждение был создан Манифестом 8 сентября 1802 г. при образовании министерств. B 1812 г. Комитет полу­чил определенное и прочное устройство.

Личный состав Комитета включал председателя, чле­нов по должности и членов по назначению. Членами Комитета по должности признавались председатели де­партаментов Государственного совета, министры, глав­ноуправляющие отдельными частями и государственный секретарь.

Bce дела, подлежавшие ведению Комитета, законо­дательство делило на две группы: дела текущие и дела, в особенности подлежащие рассмотрению Комитета.

K делам текущим относились: 1) дела, по которым требовалось общее соображение или содействие разных министерств; 2) дела, в разрешении и исполнении кото­рых министр встречал сомнения; 3) дела, разрешение ко­торых превышало пределы власти министра.

Перечень дел, специально предоставленных Коми­тету, был весьма обширен. Так, ведению Комитета под­лежали следующие дела: 1) дела общего спокойствия и безопасности, в том числе дела об установлении мер ис­ключительной охраны, о запрещении выпуска в свет вред­ных изделий; 2) дела о народном продовольствии; 3) дела по устройству путей сообщения, в частности о разреше­нии построек новых железных дорог; 4) дела об учрежде­нии акционерных компаний; 5) дела о пожертвованиях (если они заслуживали внимания царя); 6) дела по сохра­нению православия; 7) дела служебные, в частности о назначении пенсий; 8) дела финансовые, такие как со­ставление такс вознаграждения за лошадей, поставляе­мых для войска на случай войны, утверждение штатов учреждений, создаваемых на определенный срок; 9) дела об исключении из русского подданства; 10) записки фин­ляндского генерал-губернатора о делах, имеющих связь с прочими частями империи; 11) надзор за деятельностью губернаторов и губернских правлений.

Комитет министров, как и Государственный совет, являлся только совещательным органом при царе, не имев­шим своей власти. Законом специально оговаривалось, что «никакое заключение комитета не приводится в ис­полнение до тех пор, пока оно не рассмотрено государем- императором и не удостоено его высочайшего утвержде­ния».

Министерства. Коллегиальное начало в системе ор­ганов центрального и местного управления стало изжи­ваться в России уже со времени Екатерины II и стало заменяться личным. Bo главе отраслей управления сто­яли отдельные лица, которые несли единоличную ответ­ственность перед императором и имели право непосред­ственного доклада ему. Стали создаваться предпосылки для замены коллегий министерствами, т.е. учреждения­ми, в которых власть принадлежала одному возглавляв­шему их лицу, называемому министром.

При реорганизации центрального государственного аппарата в начале царствования Александра I эти мини­стерства и были учреждены. Всего было учреждено восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, внут­ренних дел, финансов, юстиции, народного просвещения. Существовавшие ранее коллегии первоначально не были ликвидированы, а были расписаны по министерствам. C течением времени коллегии все же были упразднены. Тем не менее в организации и структуре министерств имелось много недостатков, которые стали осознаваться тогдаш­ними государственными деятелями.

Наиболее ярко эти недостатки были указаны М. М. Спе­ранским в «Введении к уложению государственных зако­нов». Разработанный им проект учреждения министерств получил утверждение в 1811 г., и созданный на его основе порядок просуществовал с незначительными изменениями вплоть до Великой Октябрьской социалистической рево­люции.

Число министерств было доведено до одиннадцати, были добавлены министерство полиции, министерство пу­тей сообщения и приравнен по своему значению к мини­стерству государственный контроль. C течением времени число министерств еще более увеличилось (например, было учреждено министерство исповеданий и министерство го­сударственных имуществ), а с другой стороны, некоторые учреждения стали приравниваться к министерствам.

Взаимные отношения министерств определялись сле­дующим образом: «Все министерства составляют единое управление, ни одно из них не может отделиться от дру­гих ни в видах управления, ни в общей его цели», в силу чего в делах, прикосновенных к разным министерствам, каждый министр не только мог, но и был обязан требо­вать содействия других. Однако ни один министр не дол­жен был входить в управление дел, вверенных другому.

Bo главе министерств находились, как общее прави­ло, министры — единоличные начальники ведомств. Ми­нистры назначались непосредственно императором. B сво­их действиях они подчинялись непосредственно верховной власти и были наделены рядом весьма важных полномо­чий. Министры имели право издавать распоряжения и разрешать все затруднения, встречавшиеся при исполне­нии законов. Министры пользовались властью над лич­ным составом служащих и почти все чины министерств назначались и увольнялись собственной властью мини­стра. Ему же принадлежало право назначать и увольнять служащих и в местных учреждениях. Наряду с этим ми­нистры могли предавать суду и налагать дисциплинарные взыскания на служащих, а также представлять их к на­градам. Министры обладали и финансовыми правами: они являлись главными распорядителями кредитов. Закон предоставлял исключительные полномочия министрам при обстоятельствах чрезвычайных, когда им представлялось право действовать всеми вверенными им способами, не ожидая разрешения высшего начальства.

Министерства организовывались как централизован­ные бюрократические учреждения. Министр сосредоточи­вал в своих руках всю власть. Помощниками министра являлись «товарищи министра», назначавшиеся также непосредственно императором. Некоторые министерства товарищей министра не имели, а в некоторых их было несколько.

Министерства делились, как правило, на департамен­ты и канцелярии. Bo главе департаментов и канцелярий находились директора. Они непосредственно докладыва­ли дела и сами обладали определенной степенью самосто­ятельности в управлении.

При министерствах в 1811 г. были созданы совеща­тельные учреждения — совет министра и общее присут­ствие департамента.

4.