Тема 3. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Предметом регулирования любой отрасли права являются общественные отношения.

Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансового права, заключаются в том, что:

они складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов, т.е. имеют организационный характер;

в них участвуют уполномоченные государственные органы, наделенные соответствующими властными полномочиями относительно иных субъектов таких отношений, т.е. они носят властный характер;

объектом данных отношений всегда выступают деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т.е. эти отношения имеют имущественный характер.

Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые отношения возникают:

между федеральными, региональными и местными представительными органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирования и исполнения;

между федеральными, региональными и местными исполнительными органами власти;

между финансово-кредитными органами и предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т.п.;

-- внутри единой системы исполнительных органов в области финансов и кредита (например, между Минфином России и ЦБ РФ) в связи с реализацией функциональных обязанностей названных органов.

Своеобразие предмета регулирования обусловливает осо-бенности метода регулирования, свойственного финансовому праву. Основным методом финансового права становится административно-правовой (императивный) метод. Он основан на неравенстве участников правоотношений. Одна из сторон имеет право выдавать в отношении другой обязательные для исполнения властные предписания.

Отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения «по вертикали». Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.

Регулирование финансовых правоотношений осуществляется также гражданско-правовым (диспозитивным) ме-тодом, основанным на равенстве участников правоотношений. Он применяется в основном в банковских и кредитных отношениях. Законность данного метода иногда оспаривается, поскольку в основе регулирования названных выше отношений лежит административно-правовой метод, с помощью которого государственными органами и учреждениями (например, ЦБ РФ) устанавливаются правила обращения банков и клиентов, кредиторов и должников и т.д.

В основе финансового права лежит принцип приоритета в области финансовой деятельности государства представительных органов перед исполнительными органами государственной власти. Законодательные (представительные) государственные органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, контролируют исполнение бюджетов.

Очень важно, чтобы в работе над этим основным финансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти. Право принять закон о федеральном бюджете имеют только обе палаты представительного органа (ст. 106 Конституции). То же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и утверждении их органами государственной и исполнительной власти.

За представительными органами власти закреплены также вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного дела и т.д.

Вторым принципом финансовой деятельности и фи-нансового права считается принцип федерализма. Он состоит в том, что в государстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов представительной и исполнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправления. Несомненно, одним из основных принципов финансовой деятельности государства и финансового права следует признать принцип законности.

Финансовое право не обходится и без принципа плановости. Хотя в условиях перехода к рынку от административного планирования отказались, однако, анализируя развитие человечества, можно сделать вывод о том, что человеческое общество — это саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала простой товарообмен, затем сложилось денежное обращение, а затем общество, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расходы, и, что особенно важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще и внебюджетные фонды. Государство не может развиваться, не спланировав свои доходы и расходы на следующий год. Рассчитывая количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не учесть и затраты на предстоящий период. Оно должно проследить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государстве — бюджет, или целую серию бюджетов всех уровней, соответствующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (см.

Финансовое право состоит из двух частей: общей и осо-бенной.

К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов участников финансовых правоотношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля в государстве, принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права.

Особенная часть финансового права включает в себя расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической последовательности подотрасли и институты финансового права, регулирующие отдельные виды финансовых отношений. Система финансового права РФ представлена на рис. 3.

Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность, группируются внутри отрасли в определенные правовые институты иподотрасли. Институты—этовзаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права — более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько институтов права. Они существуют объективно.

Основной подотраслью финансового права принято считать бюджетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются важнейшие государственные финансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств, а нормы, регулирующие данные отношения,

Рис. 3. Система финансового права

образуют институт, входящий в данную подотрасль. Правовые институты, управляющие общественными отношениями, которые складываются в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов.

Бюджет— это доходы и расходы государства, поэтому естественно, что самостоятельный раздел финансового права — государственные доходы, где основные нормы — это нормы, регулирующие налоговые отношения, складывающиеся в государстве со стороны как юридических, так и физических лиц и образующие вторую важнейшую подотрасль финансового права. К доходам государства относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного кредита и страхования.

Для нормального функционирования финансовой системы государства необходимо не только аккумулировать доходы в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и правильно направить и израсходовать собранные деньги. Поэтому за институтом государственных доходов следует институт расходов в государстве. Сюда относятся бюджетное финансирование, банковское кредитование, выплаты по государственному долгу и страхованию. Особо нужно сказать о банковском кредите, который является категорией очень сложной, так как через систему банков деньги вначале аккумулируются, собираются в государстве, а затем уже расходуются.

Поскольку финансовая деятельность основывается на деньгах и денежном обращении, то в систему финансового права входят институт «деньги и денежное обращение», а также валютное регулирование. Для финансовой деятельности государств большое значение имеет присутствие на финансовом рынке иностранной валюты, поэтому об институте валютного регулирования мы также расскажем.

Для банковской деятельности важен порядок расчетов, устанавливаемый в государстве, поэтому нормы, регулирующие расчеты, также выделяются в отдельный финансово- правовой институт.

Таким образом, в системе финансового права нашла отражение объективно существующая финансовая система государства. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства, понятий и особенностей финан- сово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В Особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансового права и финансовой деятельности государства как деятельности публичной власти в государстве.

Финансовое право имеет тесную связь с другими отраслями права.

Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных средств в государстве регулируется нормами права, основа которых — Конституция. Нормы Конституции, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства. Так, в ст. 57, 71, 72 и др. Конституции закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования, финансового законодательства в целом, что служит, в свою очередь, основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финансовой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции прямого действия, например ст. 106 регулирует правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

По методу правового регулирования финансовое право совпадает с административным: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, их специфика определяет особенности применения административно-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.

Многие финансовые отношения являются предметом регулирования как гражданского и хозяйственного, так и финансового права. Однако здесь следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перераспределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая достаточное количество средств, обеспечивал бы общее развитие государства в нужном направлении, т.е. решал наряду с политическими задачи экономические и социальные. Эта область деятельности государства не может быть обеспечена без применения и со-вершенствования норм финансового права.