§ 5. Правовой режим исполнения бюджетов
В России установлено казначейское исполнение бюджетов.
Это означает, что на органы власти возлагаютсяорганизация исполнения и бюджетов, управление
счетами бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Федеральный бюджет исполняется Федеральным казначейством. Осуществление бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется, как правило, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Однако исполнение и этих бюджетов может осуществляться через Федеральное казначейство на основании заключенных соглашений (ст. 168 БК РФ). Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (ст. 148 БК РФ).
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в ЦБ РФ. Соответственно, имеются единые счета бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.
Все доходы, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Единый план счётов бюджетного учёта устанавливается Правительством РФ.
Исполнение всех бюджетов осуществляется по доходам и по расходам.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета БК РФ).
Исполнение бюджетов по расходам представляет собой технически достаточно сложный процесс. Он состоит из двух процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования.
Смысл процедуры санкционирования при исполнении бюджетов заключается в том, чтобы исключить принятие к финансированию расходов, не утвержденных законом (решением) о соответствующем бюджете (ст. 247 БК РФ). Процедура санкционирования начинается с составления и утверждения бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на осйове утвержденного бюджета по распорядителям и получателям бюджетных средств. Она предусматривает выделение бюджетных средств названным субъектам на каждый квартал в соответствии с функциональной и экономичес-кой классификациями расходов1. На основе бюджетной росписи,
О бюджетной классификации см. § 3 данной главы.
составленной каждым главным распорядителем по соответствующему бюджету, составляется сводная бюджетная роспись (органом, составляющим проект бюджета), которая направляется в орган, исполняющий бюджет. Последний доводит показатели сводной бюджетной росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях . Уведомление о бюджетных ассигнованиях представляет собой информативный документ, на основе которого каждое бюджетное обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.
На основе сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, берет на себя бюджетное обязательство. Бюджетное обязательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Формой бюджетного обязательства является такой документ, как лимит бюджетных обязателъсте . Он доводится до распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.
Лимит бюджетных обязательств указывает на объем бюджетных обязательств, которые берет на себя орган, исполняющий бюджет. .„На основе лимитов бюджетных обязательств получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов. Эти документы направляются в орган, исполняющий бюджет. Он их проверяет на предмет соответствия требованиям бюджетного законодательства, доведенным лимитам бюджетных обязательств и т.д. Тем самым орган, исполняющий бюджет, подтверждает денежное обязательство. В случаях, установленных п. 4 ст. 226 БК РФ, этот орган может отказаться подтвердить денежное обязательство. На этом процедура санкционирования бюджетных расходов заканчивается.Процедура финансирования в ходе исполнения бюджета за-ключается в непосредственном расходовании денежных средств'. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Процедура финансирования расходов бюджета включает в себя последовательно совершаемые действия:
разрешение на осуществление платежа,
осуществление платежа (ст. 252 БК РФ).
Разрешение на осуществление платежа представляет собой разрешительную надпись органа, исполняющего бюджет, на пла-тежных документах получателя бюджетных средств. На основе этой разрешительной надписи производится платеж из соответствующего бюджета в пользу получателя бюджетных средств. В процессе исполнения бюджетов возможно сокращение расходов бюджета. Установлено два правовых режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 и 230 БК РФ). Первый режим предусматривает сокращение расходов бюджета менее чем на 10%. Он может быть введен Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в случае, если доходная база бюджета и т.д.
снижается так, что это приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов менее чем на 10% годовых назначений. Второй режим предусматривает сокращение расходов более чем на 10%. Он имеет место, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходных источников и т.д., что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений. В этом случае орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Законодательный (представительный) орган рассматривает законопроект в порядке, предусмотренном для соответствующего бюджета. Если проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете не принимается в течение 15 дней со дня его внесения на рассмотрение законодательного (представительного) органа, орган исполнительной власти имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу при условии, что законом (решением) о бюджете субъекта РФ, местном бюджете не предусмотрено иное.В качестве одной из оперативных мер по защите бюджетных средств при исполнении бюджета используется блокировка расходов бюджета (ст. 231 БК РФ). Имеется в виду сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств при наступлении определенных условий. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.
Использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, также регулируется бюджетным законодательством. Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете.
При этом уполномоченный исполнительный орган подготав-ливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись. Доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на финансирование расходов данных бюджетных учреждений.В ходе исполнения бюджета в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств (исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет). Порядок проведения зачета денежных средств определяется Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
В ходе исполнения закона (решения) о бюджете может возникнуть необходимость внесения в него изменений. БК РФ регулирует этот вопрос относительно закона о федеральном бюджете (ст. 212—214 БКРФ). Он устанавливает, что проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете разрабатывает и представляет в Государственную Думу Правительство РФ. При этом предложения о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете могут вносить и иные субъекты права законодательной инициативы.
В случае, если ожидается снижение поступлений в федеральный бюджет и это может привести к изменению финансирования более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ должно внести на рассмотрение Государственной Думы законопроект о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Этот законопроект рассматривается Государственной Думой в трех чтениях в течение 15 дней. Если законопроект в указанный срок не принимается, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия закона по данному вопросу. В других случаях проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Государственной Думы, при соблюдении некоторых дополнительных процедур.
Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.